ARCHIVÉ - Évaluation sommative du Projet pilote sur les crédits permanents pour la gestion des immobilisations

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Remerciements

Goss Gilroy inc. tient à remercier toutes les personnes qui ont contribué à la présente évaluation – celles qui ont participé aux entrevues et celles qui ont répondu aux questionnaires, de même que les membres du Comité consultatif de l'évaluation du Projet pilote sur les crédits permanents pour la gestion des immobilisations, pour leur précieuse contribution et leur grand soutien. Goss Gilroy inc. aimerait également reconnaître le rôle du Bureau de la vérification interne et de l'évaluation du Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada qui a collaboré à la préparation du rapport.

Acronymes et abréviations

Acronymes et abréviations	Description
AAC	Agriculture et Agroalimentaire Canada
ABS	Affectation à but spécial
ARC	Agence du revenu du Canada
BVG	Bureau du vérificateur général du Canada
CP	Crédits permanents
CRG	Cadre de responsabilisation de gestion
DPBIM	Division de la politique des biens immobiliers et du matériel
EI	Examen des immobilisations
GCC	Garde côtière canadienne
GRC	Gendarmerie royale du Canada
MAECI	Affaires étrangères et Commerce international Canada
MJANR	Mise à jour annuelle des niveaux de référence
MPO	Pêches et Océans Canada
PON	Procédures opérationnelles normalisées
RMR	Rapport ministériel sur le rendement
Secrétariat	Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada
TPSGC	Travaux publics et Services gouvernementaux Canada

Sommaire

Objectifs et gouvernance de l'évaluation

L'évaluation du Projet pilote sur les crédits permanents (CP) pour la gestion des immobilisations a été entreprise en tant qu'engagement du Conseil du Trésor dans le cadre du Plan d'évaluation quinquennal du Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada (le Secrétariat). Elle a été menée en 2009‑2010, et ses objectifs consistaient à :

• évaluer la pertinenced'un report des crédits permanents sur deux ans ¹
• examiner l'ensemble de la mise en œuvre et de la conceptiondu projet pilote;
• déterminer dans quelle mesure le projet pilote a atteint les résultats immédiats et réalisé des progrès à l'égard de ses résultats à moyen terme (p. ex., succès);
• documenter les pratiques exemplaireset les leçons apprises, et trouver les solutions de rechangepossibles.

En se servant de multiples éléments de preuve, on a examiné 45 documents, mené 33 entrevues auprès d'informateurs clés et analysé toutes les données administratives connexes. En raison de l'insuffisance des ensembles de données administratives, l'évaluation a été limitée parce qu'elle se fondait sur des données qualitatives.

La structure de gouvernance de l'évaluation était composée d'un comité consultatif interministériel, du groupe de travail du projet pilote, du bureau de programme et du Bureau de la vérification interne et de l'évaluation du Secrétariat. L'évaluation a également été guidée par le Comité d'évaluation ministériel, qui en a fait l'examen puis a recommandé à la secrétaire de l'approuver.

Contexte

L'Examen des immobilisations (EI) de 2004, désigné examen opérationnel du gouvernement, a été mené par le Secrétariat dans le but d'identifier « les pratiques exemplaires, les domaines posant des problèmes et les solutions » dans la gestion des immobilisations. On a atteint cet objectif en examinant les enjeux importants du cadre de gestion, comme la politique de gestion des immobilisations, l'information sur les immobilisations, leur financement et les données historiques sur les dépenses, le tout dans le contexte des pratiques exemplaires.

L'EI a permis de constater plusieurs problèmes, dont le financement insuffisant pour assurer un entretien convenable des immobilisations, qui, de l'avis général, aurait fait près de quintupler les coûts. Ce manque de fonds avait mené à des mesures à court terme au détriment d'une gérance à long terme des immobilisations. L'EI a recommandé de « fournir un financement permanent des immobilisations sur une période de trois à cinq ans, selon la qualité du plan d'immobilisations à long terme et le rendement ministériel ». Cette recommandation devait permettre aux ministères de « reporter des fonds non dépensés en immobilisations d'un exercice à l'autre et donnera aux gestionnaires une base de financement plus stable pour la planification de leurs activités sans qu'ils aient à craindre l'annulation de leurs ressources ». Au cours de cette période, un rapport du Bureau du vérificateur général du Canada (BVG) a également recommandé que les immobilisations soient gérées selon la méthode de la comptabilité d'exercice.

Avant le lancement du Projet pilote sur les CP, il n'existait que deux autres mécanismes de report – le rééchelonnement des fonds et le report de 5 % des crédits non utilisés. Le report de 5 % du budget des dépenses en capital permet aux ministères et organismes admissibles de reporter une partie de leur budget des dépenses en capital d'un exercice à l'autre, soit jusqu'à 5 % de leurs dépenses en capital à concurrence de 75 millions de dollars. De sont côté, le rééchelonnement des fonds n'est assorti d'aucune limite explicite, mais les demandes de rééchelonnement doivent satisfaire à des exigences d'admissibilité et à certaines conditions. Toutefois, ni l'un ni l'autre de ces mécanismes ne permet de répondre aux besoins de planification et de gestion à long terme énoncés dans l'EI.

Le Secrétariat a réagi aux recommandations de cet EI, en lançant un projet pilote auquel participaient quatre organisations fédérales : Agriculture et Agroalimentaire Canada (AAC), Affaires étrangères et Commerce international Canada (MAECI), Pêches et Océans Canada (MPO) et la Gendarmerie royale du Canada (GRC). Les objectifs du projet pilote étaient les suivants :

• améliorer l'efficacité globale des dépenses en capital (notamment améliorer les décisions de gestion et accroître l'optimisation des ressources);
• favoriser une approche d'investissement stratégique à plus long terme correspondant à la nature de l'immobilisation;
• assurer l'aptitude à donner suite aux recommandations du BVG concernant la comptabilité d'exercice.

Constatations et conclusions de l'évaluation

Pertinence

Le Projet pilote sur les CP donne suite aux recommandations tant de l'EI que du BVG. Son objectif, qui consiste à améliorer l'efficacité globale des dépenses en capital, est clairement compatible avec les priorités du gouvernement fédéral visant à produire des résultats pour les Canadiens tout en maintenant la discipline financière.

L'évaluation du projet pilote montre que les organisations participantes reconnaissent la nécessité d'un mécanisme comme les CP pour faciliter la gestion des programmes d'immobilisations du gouvernement fédéral tout en tenant compte des incertitudes inhérentes à leur gestion. Les organisations participantes aussi bien que les ministères et organismes non participants sont convaincus qu'aucun autre mécanisme de report ne leur offre une certitude et une opportunité plus avantageuse que les CP pour rendre possible une gestion de projets globale efficace.

Rendement

Le projet pilote a généré une solide base de preuves qualitatives qui révèlent les progrès accomplis quant aux résultats immédiats, dont une meilleure gestion des finances, des projets et des risques. En outre, l'évaluation a permis de constater des progrès à l'égard des résultats à moyen terme comme l'optimisation des ressources, l'amélioration des décisions de gestion et l'affectation optimale des ressources dans les plans d'investissement.

L'ensemble des preuves, allant des avantages au niveau des projets à une rigueur accrue dans la gouvernance et la gestion financière des immobilisations ministérielles, relie les décisions plus judicieuses en matière d'immobilisations à la conception du projet pilote. Ces améliorations étaient en grande partie attribuées à la souplesse, à l'opportunité et à la prédictibilité rendues possibles par le mécanisme des crédits permanents du projet pilote, comme suit : 

1. Opportunité. La plupart des informateurs clés ont eu une réaction positive à l'opportunité d'identifier les montants à reporter. Le projet pilote a permis aux organisations participantes de déterminer ces montants après la fin de l'exercice, le 31 mars, contrairement aux mécanismes existants qui obligent les ministères et organismes à prédire le montant de leurs crédits non utilisés jusqu'à six mois à l'avance.
   
   
2. Prédictibilité. Comme les ministères et organismes décident eux‑mêmes de reporter des fonds, la disponibilité de ces fonds ne dépend pas de leur approbation par le Conseil du Trésor et de l'incertitude qui en résulte. En offrant une solution de rechange au report des fonds non utilisés, le projet pilote a transformé le contexte décisionnel, permettant aux gestionnaires :
   • de planifier à plus long terme;
   • d'appliquer une approche plus rigoureuse à la gestion de projet;
   • de prendre de meilleures décisions.
3. Souplesse. La souplesse était considérée comme un avantage crucial pour déterminer le montant des fonds à reporter et rajuster les calendriers de projets et les activités en fonction des circonstances. L'évaluation a permis de constater que les organisations participantes qui disposaient de la plus grande souplesse à l'égard des CP étaient aussi celles qui réussissaient le mieux à réduire au minimum le montant net de leurs crédits non utilisés

Bien que les résultats n'aient pas été quantifiés, l'évaluation a permis de constater que les organisations participantes s'étaient comportées d'une façon qu'on jugerait normalement rentable. Par exemple, elles ont réussi :

• à s'assurer que les fonds étaient disponibles pour la saison de construction optimale;
• à cibler certaines périodes de l'année pour réduire au minimum les coûts consacrés aux cycles de construction, ainsi qu'à la disponibilité des matériaux et des entrepreneurs;
• à mettre l'accent sur les échéances du projet plutôt que sur celles des rapports organisationnels;
• à respecter l'envergure originale du projet sans nuire à d'autres opérations ou à d'autres projets;
• à reporter les dates de lancement des projets pour s'assurer d'avoir une capacité interne suffisante.

Options

On a proposé les quatre options suivantes pour discussion en tant que suivi de l'évaluation :

1. prolonger temporairement le projet pilote;
2. accorder des CP aux ministères et organismes admissibles;
3. supprimer le mécanisme des CP, améliorer les mécanismes existants et les offrir aux ministères et organismes admissibles;
4. généraliser le mécanisme des CP pour l'offrir à tous les ministères et organismes gardiens.

Puisque l'évaluation a confirmé le succès du projet pilote, l'option de la suppression du mécanisme des CP sans envisager de solution de rechange n'a pas été retenue.

Recommandations

1. Puisque les opinions étaient partagées au Secrétariat sur les CP, il serait avantageux que le Secrétariat établisse une position sur le projet pilote des CP compte tenu des résultats de l'évaluation et en relation avec les autres mécanismes. Ce processus faciliterait la discussion et rendrait possible une décision sur les options proposées. La discussion porterait sur les questions fondamentales suivantes :
   • Dans quelle mesure les mécanismes de report de 5 % des crédits non utilisés et de rééchelonnement des fonds peuvent‑ils être modifiés pour qu'on puisse y intégrer la souplesse, l'opportunité et la prédictibilité qui ont rendu possible l'amélioration du processus décisionnel quand on s'est servi des CP? Quels sont les avantages et les risques de cette approche?
   • L'amélioration des mécanismes existants permettrait‑elle quand même d'améliorer le processus décisionnel, la gestion des finances et celle des projets?
   • De quels critères devrait‑on se servir pour déterminer l'admissibilité d'un ministère ou d'un organisme à se prévaloir d'un nouveau mécanisme ou d'améliorations d'un mécanisme existant?

   Il est recommandé que le Secrétariat examine les mécanismes existants pour déterminer s'ils peuvent être modifiés de façon à y intégrer la souplesse, l'opportunité et la prédictibilité qui ont amélioré le processus décisionnel dans le cadre du Projet pilote sur les CP. Selon les résultats de l'évaluation et de l'examen, le Secrétariat déterminerait alors laquelle des options (2, 3 ou 4) serait mise en œuvre.

   Si le Projet pilote sur les CP se poursuit ou si l'on améliore un autre mécanisme existant (options 1 à 4), les recommandations suivantes s'appliquent :

2. Il est recommandé qu'une stratégie de mesure du rendement soit mise en place, avec des exigences de rapport claires pour les ministères et organismes participants.
   
   
3. Des critères clairs de sélection des ministères et organismes ainsi que de conception des projets pour les CP devraient être élaborés et communiqués. Ces critères devraient être liés au plan d'investissement du ministère ou de l'organisme intéressé.
   
   
4. Les rôles et les responsabilités du Secrétariat, du ministère des Finances Canada et des ministères et organismes, tant entre eux qu'au sein de leur propre organisation, devraient être clairement définis, formulés et communiqués.
   
   
5. Les procédures opérationnelles normalisées (PON) applicables au fonctionnement du mécanisme, aux règles et aux restrictions de même qu'aux exigences de rapport devraient être élaborées, formulées et communiquées.
   
   
6. On devrait réévaluer l'admissibilité des ministères et organismes chaque fois qu'ils soumettraient un plan d'investissement révisé. Leur capacité et rendement antérieur (p. ex., aptitude à mener à bien les projets énoncés dans leur plan d'investissement, fonds non utilisés nets et bruts, cotes du CRG, résultats de vérifications et résultats en fonction des indicateurs de la stratégie de mesure du rendement) devraient être soigneusement examinés à cette fin.