ARCHIVÉ - Rapport sur l'Examen de l'ébauche de la Politique sur la gestion de l'approvisionnement du Conseil du Trésor

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5.0 Points forts de l'ébauche de la Politique sur la gestion de l'approvisionnement

Faits saillants des points forts Approche fondée sur les principes qui favorisent le sens de l'initiative et la latitude. Énonce les responsabilités des administrateurs et des agents d'approvisionnement des ministères ainsi que précise les exigences en matière de surveillance et de rapports. Définit les principaux concepts d'« optimisation des ressources » et de « saine gestion ». Exige la surveillance sans ajouter de paperasserie. Favorise une approche conjointe à l'approvisionnement pour répondre aux exigences ministérielles et atteindre les objectifs du gouvernement. Assigne les fonctions d'approvisionnement selon les connaissances, les compétences et l'expérience. Exige l'élaboration de mesures du rendement valables et objectives. Détermine la portée de la fonction d'approvisionnement et met l'accent sur le rôle de planification.

5.1 L'ébauche de la politique est fondée sur des principes et prévoit une démarche vaste et stratégique pour orienter et soutenir les pratiques d'approvisionnement. Cette approche est préférable à celle d'un système axé sur les règles qui prescrit une démarche en série pour l'approvisionnement. Les règles sont rigides alors que les principes ne le sont pas. Il ne sera pas possible d'apporter un véritable changement aux pratiques d'approvisionnement en imposant une série de règles et de règlements rigides en plus de ceux en vigueur. Une politique fondée sur les principes favorisera l'utilisation d'une approche adaptable et axée sur les affaires par les spécialistes de l'approvisionnement. Des principes directeurs de concert avec des valeurs professionnelles devraient orienter les décisions et les mesures prises par les personnes chargées de l'approvisionnement pour le compte du gouvernement du Canada.

L'imposition d'un mécanisme de contrôle plus rigoureux des processus d'approvisionnement du gouvernement peut sembler une bonne option. Toutefois, étouffer les pouvoirs discrétionnaires de la grande majorité des professionnels des marchés publics d'approvisionnement qui se comportent comme il se doit n'est pas utile. Il n'est pas possible de tirer profit au maximum de la complexité, du risque et de la mise en application spécialisée en utilisant un modèle unique pour l'approvisionnement. L'approche fondée sur les principes de la politique permettra de conférer des pouvoirs à une culture d'innovation, d'initiative et d'amélioration. Les spécialistes peuvent mettre en œuvre les principes pour des situations qui ne sont pas dictées par les règles ou les procédures.

5.2 La politique énonce clairement la responsabilité officielle de l'administrateur et de chaque agent d'approvisionnement des ministères à l'égard du processus d'approvisionnement du gouvernement. Des rôles et responsabilités clairement définis favorisent l'imputabilité. La politique précise les exigences en matière de surveillance et de rapports. Cela permet d'indiquer clairement qui est responsable de quoi et d'expliquer le partage des responsabilités. Le non-respect des politiques par le passé s'explique par un manque de compréhension des responsabilités et le fait que certains n'acceptaient pas la responsabilité des mesures qu'ils avaient prises. 

Aux termes de l'ébauche de la politique, les administrateurs généraux assument la responsabilité générale de la gestion des acquisitions au sein de leur ministère. Il est raisonnable d'assigner l'imputabilité à ce niveau et de fournir aux administrateurs généraux l'occasion de faire preuve d'innovation au moment de créer de saines pratiques de gestion pour leur ministère. En tant que cadres supérieurs, les administrateurs généraux se chargent de gérer les résultats, de surveiller la conformité à la politique et de régler les problèmes. Pour leur part, les professionnels de première ligne de l'approvisionnement se chargent d'utiliser des pratiques d'acquisition conformes à la politique. Enfin, le Secrétariat du Conseil du Trésor a pour tâche d'assurer la surveillance externe du rendement des ministères quant à leur façon de gérer leurs acquisitions. Ce mécanisme de surveillance devrait servir de freins et de contrepoids pour protéger l'intégrité des processus d'approvisionnement du gouvernement et éviter leur mauvaise gestion et leur utilisation abusive.

Toutefois, pour réaliser l'imputabilité dans le cadre de l'approvisionnement, il faut plus que des définitions des rôles et responsabilités pour susciter un comportement éthique. De même, des systèmes de contrôle bien conçus doivent être soutenus par le perfectionnement des connaissances et des compétences afin d'améliorer l'efficience et l'efficacité qui permettront d'atteindre l'optimisation des ressources et la saine gestion.

5.3 Des définitions explicites et succinctes sont fournies pour les principaux concepts de l'« optimisation des ressources » et de la « saine gestion ». La politique énonce en outre clairement que ces définitions devraient servir de principes directeurs pour garantir la capacité du gouvernement de mener efficacement ses activités et de fournir les programmes aux citoyens canadiens. Il semble que ces principes fondamentaux n'ont pas été suffisamment définis, correctement communiqués ou adéquatement mis en œuvre dans le passé.

5.4 L'ébauche de la politique repose sur la bonne approche et atteint l'équilibre voulu en évitant un système de paperasserie tout en exigeant une surveillance raisonnable. En accordant de la latitude aux professionnels afin qu'ils fassent preuve de jugement au moment de gérer les acquisitions, la politique encourage la créativité, la souplesse et le recours à une démarche davantage axée sur les risques pour gérer la politique, les processus et les procédures.

5.5 Il semble, à la lecture de l'ébauche de la politique, que le gouvernement envisage une approche conjointe où l'approvisionnement serait géré centralement par TPSGC, mais les outils et processus d'acquisition seraient confiés aux ministères. Selon la politique, le pouvoir exclusif d'acquérir tous les produits et services revient, à quelques exceptions, à TPSGC sauf si ce pouvoir a été délégué par le ministre de TPSGC. Il incombe au sous-ministre de TPSGC de fournir des services communs d'approvisionnement aux ministères. Toutefois, la politique précise en outre qu'elle [Traduction] « reconnaît que l'approvisionnement est effectué au sein d'un système intégré ….où les responsabilités sont assumées en collaboration tant au sein des ministères qu'entre eux. » Cette façon de procéder semble accorder suffisamment de souplesse pour répondre aux besoins diversifiés des ministères tout en permettant au gouvernement de prendre des mesures plus efficaces pour garantir l'optimisation des ressources et la saine gestion par l'entremise de la gestion ministérielle de l'approvisionnement.

5.6 Il est digne de mention que la politique assigne les responsabilités de l'approvisionnement aux fonctionnaires possédant les connaissances et compétences requises pour s'acquitter de leurs fonctions. Cela confirme les connaissances spécialisées que les professionnels formés et chevronnés de l'approvisionnement doivent partager. Cela témoigne également de l'importance de pouvoir compter sur les ressources humaines compétentes pour assurer le fonctionnement efficace du système d'approvisionnement du gouvernement.

De même, le gouvernement s'engage à reconnaître la valeur de l'accréditation des fonctionnaires, en particulier de ceux faisant partie des collectivités de l'approvisionnement, de la gestion du matériel et des biens immobiliers. Grâce à des investissements dans la formation et l'accréditation de ses employés, le gouvernement pourra s'assurer que les fonctionnaires accomplissent leur travail de façon professionnelle et éthique et que les professionnels de l'approvisionnement disposent des compétences dont ils ont besoin pour contribuer à la réussite du Canada dans l'avenir.  

5.7 À l'instar de tout autre système de gestion, il est essentiel de prendre des mesures efficaces pour surveiller, évaluer et améliorer le rendement. Aux termes de l'ébauche de la politique, il faut élaborer des indicateurs de rendement valables, objectifs et mesurables et il revient aux parties responsables de déterminer les mesures précises. Ces indicateurs du rendement seront de toute première importance pour ceux qui gèrent, examinent ou vérifient le système gouvernemental d'approvisionnement ainsi qu'à ceux qui gèrent les programmes et services du gouvernement.  Par conséquent, les indicateurs de rendement doivent être élaborés en fonction de la mesure dans laquelle l'approvisionnement contribue à l'atteinte des objectifs généraux du gouvernement.

Bien qu'il soit fort possible que les indicateurs précis de rendement varient, des mesures judicieuses devront toujours reposer sur des données valables. Il faut saisir et analyser rapidement et de façon précise les données sur les dépenses afin d'être en mesure d'assurer un suivi fiable du rendement.

5. 8 La politique définit clairement les éléments de la fonction d'approvisionnement. De plus, l'accent est mis à juste titre sur la planification et l'analyse des acquisitions. La planification revêt la plus grande importance dans le cadre de l'approvisionnement puisqu'il s'agit de la première étape stratégique du processus. La planification des acquisitions exige l'élaboration d'un plan stratégique avant d'entamer le processus d'approvisionnement. Elle établit un lien stratégique entre la planification opérationnelle de haut niveau et la mise en œuvre au moyen de l'approvisionnement. Cette méthode garantit qu'une analyse de rentabilisation adéquate soutiendra l'acquisition proposée et que tous les intervenants concernés seront réunis au début du processus. Elle fixe en outre les buts de l'approvisionnement d'entrée de jeu et établit un cadre pour surveiller le rendement. Parallèlement, elle exige la formation d'une équipe possédant les connaissances et les compétences requises pour accomplir le travail.

6.0 Possibilités d'améliorer la politique

6.1 L'objectif (5.1) actuel de la politique se lit comme suit : [Traduction] « L'objectif de la présente politique consiste à gérer l'approvisionnement d'une façon durable et responsable sur le plan financier, pour soutenir l'exécution des programmes et les activités. » Cet objectif pourrait être plus rigoureux. En voici un exemple :

L'objectif de la présente politique consiste à garantir qu'une culture d'imputabilité est cultivée au sein du gouvernement du Canada, que le gouvernement reçoit le meilleur rapport qualité-prix pour les sommes qu'il dépense et que l'approvisionnement est géré de façon à soutenir l'exécution des programmes et les activités.

Recommandations pour améliorer la politique Reformuler l'objectif et les résultats attendus de l'ébauche de la politique afin qu'ils soient plus rigoureux. Définir l'équité, l'ouverture et la transparence. Apporter des précisions à la double obligation redditionnelle pour les sous-ministres et établir une norme de contrôle de gestion de base. Ajouter des conséquences si TPSGC ne répond pas aux besoins d'un ministère en matière d'approvisionnement. Fournir d'autres directives stratégiques sur la façon dont les administrateurs généraux doivent évaluer le rendement du système d'acquisition. Préciser également les responsabilités de l'administrateur général de TPSGC et du secrétaire du SCT relativement à la mesure du rendement. Traiter du rôle des représentants élus. Garantir l'élaboration d'un plan exhaustif de mise en œuvre de la politique.

Qui plus est, l'énoncé des résultats attendus (5.2) est formulé comme suit : [Traduction]  « La conformité aux exigences de la présente politique devrait donner lieu à un régime fédéral de gestion des acquisitions fondé sur l'optimisation des ressources et la saine gestion de toutes les opérations d'acquisition. » La portée de cet énoncé est plutôt restreinte. Elle pourrait être élargie comme suit :

La mise en œuvre et la gestion efficaces de la présente politique ainsi que la conformité à ses exigences devraient donner lieu à un régime responsable de gestion des acquisitions qui est plus juste, ouvert et transparent et qui garantit l'optimisation des ressources.

6.2 Aux termes de la politique, les acquisitions doivent être gérées de façon juste, ouverte et transparente. Il y aurait lieu de définir dans la politique les expressions équité, ouverture et transparence puisque les opinions divergent quant à leur sens. Il pourrait être précaire de les laisser à l'interprétation. Ce qu'une personne juge juste peut ne pas l'être pour une autre personne. Les responsables des activités quotidiennes d'approvisionnement ainsi que les fournisseurs actuels et potentiels du gouvernement doivent comprendre de façon claire et uniforme ces principes de base.

6.3 La politique (3.2) prévoit une double obligation redditionnelle pour les administrateurs généraux, soit à leur ministre et au Conseil du Trésor. Il serait utile de préciser la nature et la portée de cette double obligation redditionnelle. Sinon, il faudrait envisager d'évaluer à nouveau cette double relation hiérarchique en fonction d'éventuelles priorités concurrentielles. Cette section de la politique précise en outre que [Traduction] « les contrôles de gestion pour l'approvisionnement varieront d'un organisme à l'autre …. ». S'il est raisonnable de s'attendre à ce que les contrôles de gestion tiennent compte des différences entre les ministères, il faut également faire preuve de prudence en s'assurant qu'une norme minimale soit établie.

6.4 L'exigence selon laquelle il incombe au sous-ministre de TPSGC de faire rapport et de garantir que les outils et méthodes d'approvisionnement sont mis en place au sein des ministères (6.2) pourrait être renforcée. Il pourrait être prudent d'imposer des conséquences si les outils, les technologies et les ressources adéquats ne sont pas fournis à l'appui des processus d'approvisionnement ministériels. Il faudrait en outre préciser les voies de recours à la disposition des administrateurs généraux s'ils sont d'avis que TPSGC ne répond pas à leurs besoins.

6.5 Aux termes de la politique, il appartient aux administrateurs généraux de faire rapport sur l'efficacité et l'efficience du système d'acquisition ainsi que d'élaborer conjointement les mesures qui serviront à évaluer le rendement (6.3.2.). S'il est vrai, comme il l'a déjà été précisé, que les mesures du rendement sont essentielles, la façon dont cette exigence est formulée donne à penser que les administrateurs généraux devront faire rapport sur leur propre rendement en fonction de critères qu'ils auront en partie eux-mêmes établis. Cette façon de procéder pourrait donner lieu à une évaluation subjective. Il faut donc d'autres directives sur la façon d'établir les mesures du rendement.

De plus, en ce qui concerne la surveillance et les exigences en matière de rapports, le rôle de l'administrateur général de TPSGC et du secrétaire du Conseil du Trésor n'est pas suffisamment précisé. Plus particulièrement, la lecture de l'ébauche de la politique (6.2, 6.3.2 et 6.3.3) révèle des chevauchements possibles pour ce qui est d'évaluer le rendement du ministère quant à la gestion de l'approvisionnement.

6.6 L'auteur tient à signaler que la politique ne fait aucunement mention des rôles et responsabilités des représentants élus dans le système d'approvisionnement du gouvernement du Canada. Selon la Loi fédérale sur la responsabilité et le Plan d'action, « [ces mesures permettront] au gouvernement de veiller à ce que le processus d'adjudication des contrats soit libre de toute ingérence politique. » Puisque le but principal de l'ébauche de la politique consiste à appliquer un processus d'approvisionnement juste, ouvert et transparent, il y aurait lieu d'apporter des précisions à la portée de la participation des représentants élus. Habituellement, le rôle pertinent des représentants élus se limite à approuver la politique d'approvisionnement et les budgets généraux ainsi qu'à garantir la mise en place d'un système d'achats professionnel. 

6.7 La réussite de l'ébauche de la politique dépend de l'existence d'un cadre exhaustif de mise en œuvre qui guidera les ministères lorsqu'ils adopteront la politique et qui garantira l'uniformité de l'administration continue de la politique. Bien que la majorité des intervenants approuvent en principe l'ébauche de la politique, certains ont exprimé des préoccupations au sujet de la façon dont elle sera mise en pratique. Les intervenants conviennent que cette politique fournit une orientation claire de haut niveau aux cadres supérieurs, mais que le personnel d'exécution devront obtenir des directives supplémentaires. Le document d'accompagnement sera parfait pour fournir ces directives.

Passer d'un livre de règlements compliqué et détaillé à cette politique d'approvisionnement simplifiée exigera la mise en place d'un processus exhaustif de gestion du changement. Il sera essentiel, dans le cadre de la mise en œuvre de cette nouvelle politique, que ces changements soient communiqués efficacement lorsque les responsables fédéraux de l'approvisionnement passeront de l'ancienne à la nouvelle méthode.

7.0 Simplification du processus d'approvisionnement

Recommandations pour simplifier l'approvisionnement Distinguer la stratégie d'acquisition pour l'achat des services et des produits. Envisager des solutions de rechange à la « concurrence à part entière » entre les fournisseurs. Examiner le rôle du vérificateur de l'approvisionnement. Accroître les niveaux de services internes à la clientèle à TPSGC. Fournir aux spécialistes de l'approvisionnement l'enseignement et la formation dont ils ont besoin. Fournir les ressources, les outils et les technologies requis pour soutenir un approvisionnement efficace.

7.1 Le fait de traiter l'acquisition des services de la même façon que l'acquisition des produits doit être revu. À l'heure actuelle, le processus fédéral d'approvisionnement repose principalement sur le modèle des produits et est axé sur les économies. Toutefois, le plus bas prix ne garantira pas toujours le meilleur rapport qualité-prix. C'est particulièrement le cas pour les services puisqu'ils sont, par définition, fondés sur les relations et que leurs exigences et prestation sont souvent complexes. Traiter les services au moyen de la méthode habituelle des « trois soumissions et d'un bon de commande » donnera lieu à la banalisation des services et cela désavantagera en bout de ligne le gouvernement qui veut atteindre l'optimisation des ressources et ses objectifs stratégiques.

7.2 Il faudrait envisager d'évaluer certaines pratiques ministérielles d'approvisionnement (pratiques exemplaires) se rapportant aux relations avec les fournisseurs et les alliances stratégiques.Si l'ouverture et la concurrence demeurent les pierres angulaires des marchés publics d'approvisionnement, l'établissement de partenariats stratégiques à long terme avec des fournisseurs dévoués peut procurer beaucoup plus d'avantages dans l'ensemble – tant pour réduire le coût total que pour alimenter l'innovation. Il serait possible, en mettant l'accent sur la valeur, de reconnaître les compétences des fournisseurs et l'excellence des anciens fournisseurs ainsi que la réalité des coûts de transition. En se concentrant sur la valeur, on peut également mettre l'accent à juste titre sur les résultats plutôt que sur les spécifications des produits ou des services.

Le règlement sur les marchés de l'État en vigueur prévoit une « concurrence sur tout » à quelques exceptions près. Il faudrait examiner cette méthode en se penchant sur d'autres méthodes de recrutement et de sélection des fournisseurs que celles des invitations ouvertes à soumissionner. Une option possible consisterait par exemple à présélectionner d'éventuels soumissionnaires et à inviter uniquement les entreprises qualifiées à participer. On obtiendrait ainsi un processus d'approvisionnement plus simple et axé sur la valeur pour le gouvernement et une proposition plus rentable pour les fournisseurs lorsqu'ils participent à un appel d'offres. Lorsque tous les fournisseurs soumissionnent à chaque appel d'offres, l'accent est mis sur l'imputabilité du processus plutôt que sur les résultats.

S'il est vrai que le secteur public ne peut pas mener ses activités en suivant les mêmes principes que le secteur privé, il est avantageux d'établir des relations plus durables et valables avec les fournisseurs fondées sur un échange et une intégration approfondis des renseignements. L'adaptation des pratiques exemplaires du secteur privé n'empêche pas de relever les possibilités d'apprentissage au sein du gouvernement du Canada. Au gouvernement fédéral, il convient de souligner le travail du ministère de la Défense nationale dont la méthode axée sur les résultats, le leadership et la culture interne ont entraîné des gains d'efficience et des progrès en matière d'approvisionnement.

7.3 Il faudrait revoir le rôle du vérificateur de l'approvisionnement. En raison de la façon dont le poste est décrit actuellement dans le Plan d'action sur l'imputabilité fédérale, la plupart des intervenants considèrent qu'il s'agit davantage d'un poste de défenseur des droits ou de protecteur que de véritable vérificateur. À l'heure actuelle, le vérificateur de l'approvisionnement se charge notamment de traiter les plaintes des fournisseurs possibles, d'examiner les plaintes portant sur l'administration des marchés et de gérer le mode extrajudiciaire de règlement des conflits pour les marchés. Il semble en outre y avoir des chevauchements quant aux rôles joués par le vérificateur de l'approvisionnement, la vérificatrice générale et le TCCE.

7.4 Le niveau de service qu'offre TPSGC à sa clientèle interne des divers ministères pourrait être amélioré. Bon nombre de ministères sont d'avis que les représentants de TPSGC ne sont pas aussi axés sur les consultations et le service à la clientèle qu'ils le souhaiteraient. En général, les commentaires portent sur des préoccupations relatives aux niveaux de service (en particulier le temps de réponse) et sur le fait qu'une attention suffisante ne soit pas accordée aux besoins opérationnels.

Il est essentiel qu'une culture axée sur la clientèle soit instaurée au sein de la fonction publique. Tel que l'a précisé le greffier du Conseil privé plus tôt cette année, « La fonction publique se définit par des valeurs et par des réalisations. Nous devons mettre l'accent sur l'excellence, le leadership et le travail d'équipe dans tout ce que nous faisons. » Dans le passé, le choix et la gestion des fournisseurs étaient considérés comme la seule responsabilité des spécialistes de l'approvisionnement. Toutefois, la tendance actuelle consiste à confier l'approvisionnement à une équipe puisque l'on reconnaît l'importance de réunir les principaux intervenants concernés au sein de l'organisme.

7.5 Une évaluation des relations entre TPSGC et ses fournisseurs pourrait révéler que TPSGC ne parvient pas à l'optimisation maximale des ressources au moment d'acquérir les produits et services. Cela peut s'expliquer en partie par des lacunes sur le plan des compétences qui pourraient être comblées au moyen d'un enseignement et d'une formation professionnels sur l'approvisionnement. Des progrès sont accomplis actuellement à ce chapitre au moyen du Programme de perfectionnement professionnel et de certification à l'intention de la collectivité des approvisionnements, de la gestion du matériel et des biens immobiliers du gouvernement fédéral. Le programme vise à améliorer les compétences et le professionnalisme des employés qui travaillent dans ces domaines.

7.6 De plus, les ressources, les outils et les technologies à l'appui des processus d'approvisionnement doivent être fournis afin de garantir l'efficacité du processus. Il peut s'agir, sans s'y limiter, des niveaux de dotation adéquats, des systèmes d'information communs, d'une série d'options d'approvisionnement à jour et souples et de l'attribution de pouvoirs discrétionnaires suffisants pour permettre au personnel de l'approvisionnement de faire preuve de jugement au moment de prendre des décisions.