ARCHIVÉ - Rapport sur l'Examen de l'ébauche de la Politique sur la gestion de l'approvisionnement du Conseil du Trésor

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1.0 Sommaire

Le présent rapport fournit un examen indépendant de l'ébauche de la Politique sur la gestion de l'approvisionnement du Conseil du Trésor. Le gouvernement fédéral reconnaît que la gestion de l'approvisionnement, qui se traduit par des milliards de dollars en produits et services chaque année, pourrait être améliorée. 

Après avoir étudié les documents et avoir consulté une série d'intervenants, l'examinateur est arrivé à la conclusion que la nouvelle ébauche de la politique soutient l'intention déclarée du gouvernement de garantir l'équité, l'ouverture et la transparence du processus d'approvisionnement. La politique, si elle est mise en œuvre et gérée de façon efficace, devrait assurer l'optimisation des ressources, améliorer la surveillance sans restreindre les fonctionnaires à une série de règles et favoriser une culture d'éthique et d'innovation au sein de la fonction publique fédérale.

Le gouvernement du Canada a décidé de réviser sa politique d'approvisionnement au moment où le milieu de l'approvisionnement est devenu de plus en plus complexe et difficile dans le secteur public. Les contribuables s'attendent à une plus grande imputabilité, les gouvernements doivent composer avec des restrictions budgétaires et les spécialistes de l'approvisionnement sont aux prises avec de nouvelles technologies et la diversification des sources d'approvisionnement causée par la mondialisation. Dans le cadre de l'approvisionnement au sein du secteur public, il faut faire des compromis entre les buts parfois concurrentiels du meilleur rapport qualité-prix, des résultats socioéconomiques, de l'ouverture et de la concurrence, de l'intégrité et de la transparence, et de la gestion responsable.

Dans ce contexte, l'ébauche de la politique du gouvernement offre de nombreux atouts. Elle est fondée sur des principes et prévoit une démarche vaste et stratégique pour orienter et soutenir les pratiques d'approvisionnement. Elle énonce les attentes et responsabilités essentielles pour parvenir à une saine gestion des ressources tout en accordant de la latitude et en favorisant le sens de l'initiative et le jugement professionnel.

Toutefois, des précisions et des renseignements supplémentaires pourraient être fournis dans certaines sections de l'ébauche de la politique. Il y aurait lieu par exemple de définir les expressions équité, ouverture et transparence ainsi que de fournir de plus amples directives sur les exigences en matière de rapports et sur l'établissement des mesures du rendement. Enfin, il sera essentiel d'élaborer un plan de mise en œuvre exhaustif pour garantir l'efficacité de la politique.

Bien que la portée de ce rapport se limite principalement à l'examen de l'ébauche de la politique du gouvernement et ne constitue pas un examen de l'approvisionnement à l'échelle du système, il a toutefois été possible de relever plusieurs options pour simplifier le processus d'approvisionnement. Il est notamment fortement recommandé au gouvernement d'intégrer certaines pratiques exemplaires du secteur privé, y compris des solutions de rechange à la concurrence entre les fournisseurs. Le gouvernement devrait en outre étudier des moyens de promouvoir une démarche d'approvisionnement fondée sur les équipes au sein de la fonction publique. Parallèlement, le gouvernement doit compter sur des spécialistes de l'approvisionnement et cultiver cette expertise au moyen de programmes de formation.

Il est indispensable de renforcer la confiance du public envers les dépenses du gouvernement et de relever les défis d'aujourd'hui au moyen de la création de capacités dans la fonction publique fédérale et du maintien d'une approche progressive à l'approvisionnement. Cette ébauche de politique représente un très bon point de départ.

2.0 Aperçu

2.1 Portée de l'examen

Il importe d'entrée de jeu de préciser clairement que la portée du présent rapport se limite principalement à un examen de l'ébauche de la Politique sur la gestion de l'approvisionnement du Conseil du Trésor. Le présent rapport ne vise pas à offrir un examen du processus d'approvisionnement du gouvernement à l'échelle du système. Les travaux de recherche et d'analyse de grande envergure requis pour mener un examen complet ne faisaient pas partie du mandat convenu ni n'ont été entrepris.

Toutefois, au cours de l'évaluation de la politique, l'étude des documents ainsi que les nombreuses consultations avec les intervenants ont révélé qu'une plus vaste réforme du système d'approvisionnement du gouvernement était possible. Même si ces observations supplémentaires ne sont en aucune façon exhaustives, elles méritent néanmoins d'être examinées davantage par le gouvernement du Canada.

2.2 Constatations

L'examinateur est d'avis que l'ébauche de la Politique sur la gestion de l'approvisionnement du Conseil du Trésor soutient les objectifs du gouvernement et permettra au gouvernement d'atteindre son intention déclarée d'assurer l'équité, l'ouverture et la transparence de son processus d'approvisionnement.

En réduisant considérablement la Politique sur les marchés en vigueur, soit de plus de 200 pages à huit, cette nouvelle ébauche de la politique sur la gestion de l'approvisionnement est, à juste titre, de haut niveau. Elle énonce clairement les attentes et responsabilités essentielles afin de garantir une saine gestion des ressources. La politique fournit aux cadres supérieurs un cadre simplifié et intégré qui leur permettront de prendre des décisions efficaces au sujet des questions d'approvisionnement. Elle repose sur une perspective pangouvernementale et pose des assises solides pour l'élaboration des directives, lignes directrices et programmes de formation qui seront mis en œuvre pour appuyer les spécialistes de l'approvisionnement dans l'ensemble du gouvernement. 

La politique, si elle est mise en œuvre et gérée de façon efficace, devrait servir à renforcer l'engagement pris par le gouvernement d'assurer l'optimisation des ressources, d'améliorer la surveillance sans restreindre les fonctionnaires à une série de règles et de favoriser une culture d'éthique et d'innovation.

2.3 Perceptions du public

L'examen a révélé que le système public d'approvisionnement est adéquat. Bien que les possibilités d'amélioration soient nombreuses, dont certaines sont décrites dans le présent rapport, il y a un écart entre les normes élevées d'approvisionnement au sein du gouvernement du Canada et la perception du public.

Les manquements très en vue, comme ceux présentés dans le rapport de la Commission d'enquête Gomery ou les difficultés éprouvées tout récemment dans le cadre de l'initiative « Les prochaines étapes » du gouvernement, ne devraient pas nous empêcher de reconnaître l'excellence dans la gestion de la fonction publique. Si je peux me permettre une observation personnelle, j'ai rencontré au cours de mon examen un groupe dévoué de spécialistes de l'approvisionnement et de gestionnaires au sein des ministères et organismes qui veulent agir comme il se doit. Je suis maintenant davantage conscient de la qualité des personnes employées au sein de la fonction publique du Canada.

Toutefois, Il est indispensable de renforcer la confiance du public envers les dépenses du gouvernement et de relever les défis d'aujourd'hui au moyen de la création de capacités dans la fonction publique fédérale et du maintien d'une approche progressive à l'approvisionnement. Cette ébauche de politique représente un très bon point de départ.  

3.0 Contexte

La présente section fournit un résumé de la portée et des étapes de l'examen, comme le Conseil du Trésor du Canada l'avait demandé. Il ressort clairement que le but principal de l'exercice était une évaluation de l'ébauche de la Politique sur la gestion de l'approvisionnement. Les documents consultés et les intervenants rencontrés en entrevue pendant le processus d'examen y sont également décrits.

3.1 Mandat

• Prodiguer des conseils sur la façon d'assurer l'ouverture, l'équité et la transparence du processus d'approvisionnement par l'entremise de l'ébauche révisée de la Politique sur la gestion de l'approvisionnement.
• Relever les occasions de simplifier le processus d'approvisionnement.
• Passer en revue l'ébauche révisée de la Politique sur la gestion de l'approvisionnement du Conseil du Trésor afin de déterminer si ses exigences permettront de garantir des acquisitions justes, ouvertes et transparentes et donneront lieu à un processus d'approvisionnement davantage simplifié.
• Faire rapport au président du Conseil du Trésor.

3.2 Étapes de l'examen

• Examiner l'ébauche révisée de la Politique sur la gestion de l'approvisionnement du Conseil du Trésor.
• Examiner d'autres ébauches de politiques faisant partie de l'Ensemble des politiques sur les actifs et les services acquis.
• Examiner le Règlement sur les marchés de l'État et les articles pertinents de la Loi sur la gestion des finances publiques.
• Examiner l'ébauche de la Loi fédérale sur la responsabilité pour vérifier si l'orientation politique proposée donnera lieu à un régime fédéral d'approvisionnement qui garantit l'ouverture, l'équité et la transparence en s'assurant que :
  • la gouvernance soit documentée et démontrée efficacement.
  • des normes soient établies pour le processus d'approvisionnement.
  • les responsabilités soient assignées en fonction de la capacité, des connaissances et des compétences.
  • les acquisitions soient planifiées efficacement.
  • des processus et mécanismes de contrôle soient établis.
• Tenir compte des initiatives connexes proposées dans le cadre de la Loi fédérale sur la responsabilité et le Plan d'action, comme :
  • la création d'un poste de vérificateur de l'approvisionnement;
  • les améliorations au Bureau des petites et moyennes entreprises au sein de Travaux publics et Services gouvernementaux Canada (TPSGC);
  • d'autres propositions dans le cadre du Plan d'action sur l'imputabilité fédérale traitant de l'assainissement de l'adjudication des contrats gouvernementaux, des appels d'offres en matière de recherche sur l'opinion publique et de publicité ainsi que les travaux du Tribunal canadien du commerce extérieur (TCCE) et les initiatives de transparence déjà en cours, comme la divulgation proactive des marchés de plus de 10 k$.

3.3 Consultations auprès des intervenants

Dans le cadre de l'examen, j'ai rencontré une vaste gamme d'intervenants internes et externes qui sont intéressés à garantir que le processus d'approvisionnement est ouvert, juste et transparent et qu'il respecte les principes d'optimisation des ressources et de gestion.

En tout, j'ai parlé à 27 représentants de ministères et d'organismes fédéraux qui utilisent le processus d'approvisionnement ou qui ont une connaissance ou une compréhension approfondie de celui-ci au sein de leur ministère.

De plus, j'ai rencontré trois groupes d'intervenants externes, dont deux représentent des fournisseurs de services ayant conclu des marchés importants et un troisième groupe qui fait fonction d'organisme de défense des droits des petites et moyennes entreprises.

Les points de vue de tous les intervenants ont été intégrés à ce rapport. Toutefois, les conclusions principales ont été tirées par l'auteur.

Veuillez vous reporter à l'Annexe A pour consulter la liste complète des personnes rencontrées en entrevue et à l'Annexe B pour une biographie de l'examinateur.