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Evaluation des fondations
Ottawa, le 14 mars 2007

Table des matières

Sommaire

I. Introduction

II. Méthodologie

III. Caractéristiques des fondations

IV. Bien‑fondé du recours aux  fondations comme instruments de la politique publique

V. Efficacité

VI. Coût des fondations

VII. Conclusions et  recommandations

Annexe A - Entrevues avec des informateurs clés — Participants

Annexe B - Principaux documents de référence

Notes

 

Sommaire

A. Objectifs et portée de l'évaluation

Ce rapport présente les résultats d'une évaluation du recours aux fondations comme instruments de la politique publique. Cette évaluation a été réalisée par KPMG s.r.l./S.E.N.C.R.L. (KPMG) au nom du gouvernement du Canada entre septembre 2006 et janvier 2007. Elle donne suite à l'engagement qu'avait pris le gouvernement devant le Comité sénatorial permanent des Finances nationales et le Comité permanent des comptes publics, à savoir « évaluer le recours aux fondations comme instruments d'exécution de la politique publique, plus particulièrement en ce qui concerne l'assistance financière préalable sous forme de subventions conditionnelles ». 

• Nous avons examiné trois aspects de l'utilisation des fondations par le gouvernement : le bien‑fondé du recours aux fondations comme instruments de la politique publique;
• l'efficacité des fondations;
• leur coût.

Pour les fins de notre analyse, « bien‑fondé du recours aux fondations » désigne le bien‑fondé de l'utilisation des fondations comme instruments de la politique publique fédérale; « efficacité », les progrès réalisés quant à la concrétisation des objectifs prévus dans les ententes de financement des fondations et (le cas échéant) la loi pertinente; « coût », l'importance relative et la composition des coûts de fonctionnement et d'administration des fondations.

Nous avons utilisé plusieurs sources d'information afin d'être en mesure d'évaluer les différentes questions de divers points de vue et de comprendre et de concilier les positions des divers intervenants, soit les fondations, les ministères chargés du financement, les organismes centraux et, dans une mesure limitée, les partenaires/bénéficiaires. Voici une description des méthodes employées :

• une étude des documents portant sur la mise sur pied, le fonctionnement et le rendement des fondations;
• une série de six études de cas, pour approfondir le mandat, les activités, les résultats et les coûts des fondations;
• des entrevues avec 94 informateurs clés provenant de la haute direction et des conseils d'administration/conseils des fondations, des ministères chargés du financement, des organismes centraux et d'un petit nombre d'autres intervenants;
• une recension d'un certain nombre d'écrits portant sur les expériences d'autres administrations par rapport à l'utilisation de modèles organisationnels semblables. Cette analyse a révélé que le Canada semble être le seul pays à utiliser les ententes de financement pluriannuel avec des fondations indépendantes comme mécanisme de mise en œuvre de la politique publique.

B. Caractéristiques fondamentales des fondations

Dans le cadre de nos analyses, nous avons cerné six caractéristiques fondamentales des fondations utilisées comme instruments d'exécution de la politique publique. En voici une description.

• Ce sont des entités indépendantes créées par voie législative ou en tant qu'organismes sans but lucratif en vertu de la Loi canadienne sur les sociétés par actions ou d'une loi semblable.
• Elles sont créées expressément dans le but de fournir un service ou une gamme de services précis pour répondre à des besoins qui ne sont pas comblés par des programmes ou des services gouvernementaux en place.
• Elles sont financées à partir des paiements forfaitaires uniques, au moyen de subventions conditionnelles leur fournissant un financement pluriannuel pendant une période déterminée ou d'une dotation perpétuelle^[1].
• Leur mandat et leur structure de gouvernance sont prévus dans leur loi habilitante ou leurs statuts. Leurs objectifs, les exigences touchant la gouvernance et la responsabilisation et les modalités liées à l'utilisation des fonds transférés sont stipulés dans leur entente de financement avec le gouvernement du Canada.
• Elles fonctionnent, dans l'ensemble, en accordant des fonds pour des projets et des activités menés par des tiers et sélectionnés en fonction de leur mérite. De façon générale, les processus de sélection comprennent une évaluation par rapport à des critères exhaustifs et un examen par des pairs. La plupart des fondations exigent également des bénéficiaires d'obtenir un financement assorti pour leurs projets.
• La gouvernance de ces organismes est assurée par des conseils d'administration composés de personnes qui possèdent des connaissances et une expérience pertinentes et proviennent (dans l'ensemble) de l'extérieur du gouvernement fédéral, bien que le conseil de certaines fondations compte des représentants du gouvernement à titre de membres d'office. Un nombre minoritaire de membres des conseils d'administration sont désignés par le gouvernement. Dans le cas du Fonds municipal vert (FMV), la gouvernance est assurée par le Conseil national d'administration de la Fédération canadienne des municipalités (FCM), qui reçoit les recommandations du Conseil du FMV sur la sélection et le financement de projets; le Conseil du FMV est composé de membres du Conseil d'administration de la FCM et de représentants du gouvernement fédéral et des secteurs privé et universitaire.

Ces caractéristiques correspondent de très près aux principes directeurs de l'utilisation des fondations énoncés dans Le plan budgétaire de 2003, à savoir:

1. les fondations doivent se concentrer sur un secteur particulier, dont l'orientation stratégique est en général énoncée dans la loi ou dans une entente de financement ou dans les deux à la fois;
2. la structure des fondations doit permettre de tirer profit du savoir‑faire et de la capacité décisionnelle de conseils d'administration indépendants ayant une expérience et une connaissance directes des enjeux;
3. les décisions des fondations doivent s'appuyer sur le processus d'examen par des pairs qui sont spécialistes du domaine;
4. les fondations doivent disposer d'un financement garanti qui ne se limite pas aux crédits parlementaires annuels, de sorte qu'elles jouissent de la stabilité financière requise pour effectuer la planification exhaustive à moyen et à long terme qui s'avère essentielle dans leur secteur;
5. les fondations doivent avoir la possibilité et la capacité de recueillir des fonds supplémentaires auprès des autres ordres de gouvernement et du secteur privé^[2].

Avec cette structure, les fondations n'ont pas à rendre compte directement aux ministres ni au Parlement, et le gouvernement ne peut intervenir dans le fonctionnement d'une fondation que si cette dernière s'écarte de son mandat officiel et des modalités de son entente de financement.

De façon générale, les rapports de la vérificatrice générale ont jusqu'ici porté sur 16 organismes présentant les caractéristiques mentionnées ci‑dessus. Ce sont également ceux sur lesquels porte notre analyse. Le tableau qui suit présente ces organismes et leur niveau de financement.

Fondations ayant une entente de financement de durée déterminée
Fondation		Financement (M$)	Fondation	Financement (M$)
Fondation canadienne pour l'innovation		3 650 $	Fondation autochtone de guérison	390 $
Fondation canadienne des bourses d'études du millénaire		2 500 $	Fondation canadienne de la recherche sur les services de santé	151,5 $
Inforoute Santé du Canada		1 200 $	Fondation canadienne pour les sciences du climat et de l'atmosphère	110 $
Génome Canada		600 $	Forum des fédérations	30 $
Technologies du développement durable Canada		550 $
Fondations ayant une entente de financement qui leur procure une dotation perpétuelle
Fondation	Financement (M$)		Fondation	Financement (M$)
Fonds municipal vert	550 $		Fondation du Collège Frontière	15 $
Fondation Pierre‑Elliott‑Trudeau	120 $		Clayoquot Biosphere Trust	12 $
Fondation Asie Pacifique du Canada	50 $		Institut canadien de recherche sur les minorités linguistiques	10 $
Société du Fonds de dotation pour le saumon du Pacifique	30 $

C. Principales conclusions

1. Bien‑fondé du recours aux fondations comme instruments de la politique publique

Les 16 fondations examinées dans le cadre de cette évaluation présentent en général un grand degré de conformité avec les principes directeurs publiés dans Le plan budgétaire de 2003 :

• Elles répondent à des besoins précis qui se prêtent à l'intervention. Ces besoins touchent souvent des secteurs dans lesquels une entité indépendante peut conclure des ententes avec les gouvernements provinciaux/territoriaux sans avoir à régler les questions de compétence dont un ministère fédéral serait obligé de tenir compte et ainsi agir avec souplesse et rapidité pour verser les fonds aux bénéficiaires visés. À l'heure actuelle, les fondations s'intéressent à cinq catégories distinctes de besoins, à savoir :
  • l'établissement d'une infrastructure spécialisée de calibre mondial;
  • la réalisation de travaux de recherche et développement ciblés;
  • le soutien de l'éducation;
  • les initiatives communautaires visant l'amélioration de la santé dans les collectivités et la protection de l'environnement;
  • le courtage des connaissances à l'échelle internationale et le soutien de la recherche.
• Elles oeuvrent dans des secteurs dans lesquels les décisions peuvent être prises de façon indépendante et impartiale et dans lesquels de tels processus décisionnels sont instaurés depuis longtemps.
• Elles ont besoin d'un financement pluriannuel pour permettre la planification et la mise en œuvre de projets à plus long terme ou œuvrent dans des secteurs où une planification à long terme s'impose pour assurer l'exécution la plus efficace possible des projets à court terme.
• Elles peuvent avoir besoin d'un financement pluriannuel pour obtenir des fonds additionnels d'autres ordres de gouvernement, du secteur privé et d'organisations non gouvernementales intéressées. (Les exigences en matière d'obtention de fonds de tierces parties varient d'une fondation à l'autre. Certaines ont des cibles quantitatives précises à respecter à cet égard, d'autres sont encouragées à obtenir un soutien additionnel et deux n'ont aucune obligation à respecter à ce chapitre étant donné le secteur dans lequel elles oeuvrent [Fondation canadienne des bourses d'études du millénaire et Fondation autochtone de guérison]).

Dans ce contexte, l'utilisation du modèle de la fondation convient dans les situations présentant les éléments suivants : des besoins précis sur plusieurs années, une capacité décisionnelle indépendante et impartiale, un besoin de financement pluriannuel souple des activités visées et, idéalement, des possibilités d'obtenir des fonds additionnels pour ces activités auprès de tierces parties.

2. Efficacité

1. Progrès réalisés à l'égard des objectifs

   D'après les rapports des évaluations des activités des fondations et des résultats obtenus par ces dernières, les résultats signalés dans les rapports annuels des fondations et les commentaires des informateurs clés, il semble que les fondations obtiennent en général les résultats visés et que leur utilisation comme mécanisme de mise en œuvre de la politique soit justifiée dans les cas en question. Les projets appuyés par la majorité des fondations ont un long cycle de vie; on commence donc tout juste à disposer de renseignements sur les résultats et les répercussions, mais les premiers résultats semblent prometteurs. 

2. Coordination avec les programmes gouvernementaux apparentés

   Étant donné les domaines dans lesquels les fondations œuvrent pour la plupart, leurs activités se trouvent à rejoindre ou à compléter les activités menées dans le cadre de programmes gouvernementaux apparentés. Cela s'applique tout particulièrement au domaine de la recherche‑développement et de la mise sur pied d'infrastructures spécialisées. Nous avons constaté que le conseil d'administration et les dirigeants des fondations sont conscients de la nécessité d'éviter les doubles emplois et ont pris des mesures pour veiller à repérer les risques de chevauchement et les possibilités de collaboration avec les programmes gouvernementaux et à en tenir compte dans leurs plans d'activités. Cela étant dit, un grand nombre d'informateurs clés des ministères, des fondations et des conseils subventionnaires ont indiqué que le partage de l'information et la coordination sont en général efficaces, mais qu'il s'agit là d'un domaine qui demande un effort constant étant donné l'évolution des politiques et des programmes et le roulement qui se fait au sein de la gestion de ces divers organismes.

   Si un certain degré de coordination ou d'intégration des activités des fondations avec celles de programmes gouvernementaux complémentaires semble nécessaire, une trop grande coordination donnerait à penser que la fondation ne répond pas à un besoin aussi précis et distinct qu'on ne l'avait prévu au départ. Nous n'avons pas relevé de problèmes de chevauchement ou de double emploi importants parmi les fondations examinées.

3. Concordance avec les objectifs stratégiques du gouvernement

   Il existe bel et bien des mécanismes pour veiller à ce que les objectifs des fondations soient en harmonie avec les objectifs stratégiques du gouvernement et ces mécanismes sont utilisés. Du côté du gouvernement, on peut proposer aux fondations un nouveau financement lié à des priorités ou à des objectifs stratégiques revus et les objectifs seront prévus dans l'entente de financement renégociée conjointement dans le cadre du processus. Du côté des fondations, les membres des conseils d'administration et les cadres supérieurs de ces dernières communiquent avec des personnes-ressources dans les ministères compétents et les cabinets des ministres pour se tenir au courant de l'évolution des priorités stratégiques et ils rajustent ensuite en conséquence leurs priorités et affectation des ressources dans les paramètres globaux de leur mandat. Les fondations peuvent également se servir de leurs évaluations périodiques des résultats obtenus pour déterminer dans quelle mesure les objectifs stratégiques sont respectés et tenir compte ensuite de leurs constatations dans leur planification générale. Les fondations à dotation perpétuelle ont une plus grande marge de manœuvre, puisque leur mandat est d'une durée indéfinie, et pourraient plus facilement s'écarter des objectifs stratégiques du gouvernement; le ministre ne peut intervenir que si les modalités de l'entente de financement ne sont pas respectées. (Soulignons que cela ne veut pas dire que ces fondations semblent avoir des objectifs qui ne cadrent pas avec les objectifs stratégiques du gouvernement.) 

4. Fonctionnement des mécanismes de responsabilisation

   Le gouvernement a adopté diverses mesures pour renforcer la responsabilité des fondations depuis leur première utilisation, en 1997‑1998. Parmi ces mesures figurent des exigences uniformes concernant la production de plans d'activités et de rapports de rendement annuels, la réalisation de vérifications et d'évaluations indépendantes, la présentation de ces rapports aux ministres responsables et leur publication, de même que la possibilité pour les ministres responsables de commander leurs propres évaluations et vérifications du rendement. L'entente de financement de la plupart des 16 fondations examinées renferme dorénavant ces dispositions, de même qu'un énoncé de conditions dans lesquelles l'État peut intervenir en cas de non‑respect des exigences prévues à l'entente^[3]. 

   De plus, la vérificatrice générale s'est vu accorder un pouvoir élargi pour ce qui est de vérifier l'utilisation qui est faite des fonds obtenus par les fondations, et des données sur les décaissements annuels de quatre fondations — la Fondation canadienne pour l'innovation, la Fondation canadienne des bourses d'études du millénaire, Technologies du développement durable Canada et la Fondation autochtone de guérison — sont maintenant comprises dans les états financiers annuels du gouvernement. Ces modifications aux exigences en matière de responsabilisation et de transparence imposées aux fondations découlaient des préoccupations soulevées dans les rapports du vérificateur général de 1999 et de 2002, de même que de l'expérience acquise par rapport à la création de fondations et à l'administration de ce type d'ententes.

3. Coût

Notre analyse de la structure des coûts de fonctionnement et d'administration des six fondations qui ont fait l'objet d'une étude de cas a révélé que ces dernières fonctionnent avec des structures très simples axées sur des processus structurés et transparents d'examen et de sélection des projets et des systèmes de soutien pour le suivi des projets et la gestion financière. Leurs coûts de fonctionnement et d'administration reposent sur le besoin de gérer efficacement la charge de travail liée aux projets et de respecter les exigences en matière de gouvernance et de responsabilisation. Les niveaux de ressources et les coûts des fondations semblent être étroitement liés aux projets financés.

De façon plus générale, et à l'exclusion des coûts engagés pendant la période de démarrage, la part que représentent les coûts de fonctionnement et d'administration dans les dépenses totales des fondations ayant un taux de décaissements annuel moyen élevé (c.‑à‑d., supérieur à 100 millions de dollars par année) varie entre 3 % et 4 %. Ces taux se rapprochent des 5 % à 6 % des conseils subventionnaires et d'Infrastructure Canada, qui ont des points communs avec certaines des fondations, mais traitent un nombre de projets considérablement plus grand (dans le cas des conseils) et ont des décaissements annuels beaucoup plus élevés. Parmi les fondations de taille moyenne (de 40 à 80 millions de dollars par année environ), cette part est de l'ordre de 7 % à 11 % (24 % dans un cas).

Les fondations dont les décaissements annuels aux fins du financement de projets sont peu élevés (moins de 40 millions de dollars par année) n'ont pas les mêmes possibilités que celles qui ont des décaissements plus élevés de réaliser des économies d'échelle et bon nombre d'entre elles mènent d'autres activités en plus de la sélection et du financement de projets, comme la transmission des connaissances, le renforcement des capacités et la sensibilisation. La part des coûts de fonctionnement et d'administration dans le total des dépenses varie entre 29 % et 51 % environ, sauf une fondation fonctionnant avec très peu de ressources, qui affiche un taux moyen de 6 %. Dans certains cas, la part relativement élevée des dépenses totales du fonctionnement et d'administration peut être due au fait que les déboursements annuels montent toujours aux niveaux prévus. Ceci semble être le cas pour Technologies du développement durable Canada et Inforoute Santé du Canada ou le délai qui s'écoule entre la sélection des projets et leur démarrage est très long, tout comme la période sur laquelle s'étale le versement des fonds.

La question de l'envergure des activités touche particulièrement les fondations à dotation perpétuelle, dont le niveau de financement disponible pour les projets et l'administration est fonction du revenu tiré de la dotation. Pour pouvoir en arriver à des activités d'envergure raisonnable, une fondation doit donc obtenir (ou acquérir) une dotation d'un montant très élevé. 

D. Recommandations

Recommandation 1 – Adopter des critères plus structurés pour l'évaluation des propositions de recours à une fondation

D'après les constatations présentées dans la section qui précède, et plus en détail dans le corps de ce rapport, les fondations constituent un moyen approprié pour concrétiser des objectifs de politique publique dans les cas où l'indépendance, la stabilité financière et les compétences spécialisées de ces organisations permettent d'exécuter un programme de façon plus efficace qu'on ne le pourrait autrement. À l'heure actuelle, les seules lignes directrices officielles qui existent pour déterminer si le modèle de la fondation constitue une solution appropriée sont les cinq principes directeurs d'abord publiés dans Le plan budgétaire de 2003. Bien que ces principes offrent des indications générales utiles sur l'utilisation des fondations, nous sommes d'avis que l'élaboration et l'application d'une série de critères complémentaires fondés sur l'expérience acquise seraient utiles. Ces critères viendraient compléter les principes directeurs en vigueur et offriraient une base cohérente et plus rigoureuse pour évaluer les propositions de recours à une fondation ou renouveler ou modifier des ententes de financement.

Nous recommandons que le gouvernement formule un cadre plus structuré pour orienter l'évaluation des propositions visant le recours à une fondation pour réaliser un objectif stratégique ou la prolongation ou le renouvellement du financement d'une fondation existante. Ce cadre viendrait préciser les principes directeurs existants en définissant des critères sur lesquels reposeront les décisions en ce qui concerne l'utilisation des fondations ainsi que l'évaluation des analyses de rentabilisation à l'appui de leur financement. Les critères suivants devraient être envisagés.

1. Secteur d'intervention particulier ou occasion

• Existe‑t‑il une occasion ou un besoin précis à l'échelle nationale ou régionale qui n'est pas abordé par les instruments ou mécanismes actuels de mise en œuvre de la politique gouvernementale ou auquel le modèle de la fondation conviendrait mieux?
• S'agit‑il d'un secteur dans lequel le gouvernement fédéral devrait intervenir ou qu'il devrait appuyer?
• L'orientation et les objectifs stratégiques pertinents peuvent‑ils être définis dans une loi ou une entente de financement?
• Le rôle et la compétence du gouvernement fédéral pourraient‑ils soulever des questions ou préoccupations de la part des autres ordres de gouvernement? Si oui, ces derniers accepteront‑ils et appuieront‑ils le recours à une fondation?
• Les activités proposées supposent‑elles un degré élevé de chevauchement avec des programmes gouvernementaux en place ou exigent‑elles un degré élevé d'intégration avec des programmes complémentaires? Ces activités pourraient‑elles être menées par une organisation d'exécution de programme existante plutôt qu'une fondation distincte?
• Existe‑t‑il des mécanismes, ou devra‑t‑on mettre en place des mécanismes, pour assurer la coordination ou l'intégration des activités proposées avec ces programmes et éviter tout chevauchement ou double emploi? Cette coordination peut‑elle se faire de manière efficace?

2. Possibilité de mettre sur pied un conseil d'administration indépendant dont les membres possèdent une connaissance et une expérience directes des enjeux

• Dispose‑t‑on de la capacité voulue (ou peut‑on la mettre en place) pour assurer un processus décisionnel indépendant et impartial?
• Les candidats du bassin d'administrateurs possible sont‑ils disposés à jouer le rôle attendu du conseil d'administration?

3. Nécessité d'un financement qui ne se limite pas aux crédits parlementaires annuels

• En quoi la disponibilité d'un financement pluriannuel permettra‑t-elle d'agir plus rapidement et de façon plus efficace par rapport aux coûts dans le secteur en question?
• A‑t‑on besoin d'un financement garanti sur la durée des projets pluriannuels envisagés pour pouvoir gérer efficacement les projets et les ressources financières?

4. Capacité d'appuyer les décisions sur un processus d'examen par des pairs

• Accepte‑t‑on la méthode de l'examen par des pairs et la sélection fondée sur le mérite comme base commune de sélection des projets financés?
• Dispose‑t‑on de la capacité voulue (ou peut‑on la mettre en place) pour permettre l'utilisation d'un processus d'examen par des pairs?

5. Preuve de la capacité d'obtenir des fonds supplémentaires d'autres sources

• Existe‑t‑il des partenaires financiers possibles pour les projets envisagés?
• Comment peut‑on prouver que des partenaires éventuels sont disposés à fournir un financement de contrepartie?

6. Délai nécessaire pour obtenir les résultats visés

• Combien de temps faudra‑t‑il pour atteindre les résultats immédiats ou finaux visés?
• Quelle est la stratégie de retrait du gouvernement?

Toutes les propositions de recours à une fondation devraient satisfaire aux critères 1, 2 et 3, qui sont liés à la justification de base de l'utilisation d'une fondation. La façon d'appliquer les trois autres critères, ou l'importance qui leur est accordée, pourrait varier selon le contexte de fonctionnement de la fondation proposée. Le poids accordé à ces facteurs varie déjà à l'heure actuelle.

Recommandation 2 – Recourir à des fondations de durée déterminée plutôt que perpétuelles

Avant d'opter pour le financement d'une fondation par dotation perpétuelle, il convient d'évaluer avec attention dans quelle mesure la nature du besoin ciblé diffère de celle des besoins ciblés par les fondations à entente de financement de durée déterminée.

Sept fondations sur les seize que nous avons examinées fonctionnent avec une dotation perpétuelle, utilisant le revenu d'investissement de leur dotation pour financer la mise en œuvre de leurs programmes et leurs activités administratives. Environ 7 % du financement transféré aux fondations examinées était sous cette forme. Les fondations à dotation perpétuelle représentent le modèle de fondation le plus indépendant, en ce sens que le gouvernement a moins la possibilité de renégocier les modalités de leur entente de financement et, éventuellement, de s'assurer que leurs activités continuent de concorder avec les objectifs stratégiques pertinents. (Nous ne voulons pas dire que les activités de ces fondations ne cadrent pas avec les objectifs du gouvernement à l'heure actuelle.) Le fait qu'elles dépendent entièrement du revenu de leurs investissements signifie en outre qu'elles sont davantage exposées aux fluctuations des taux d'intérêt et ont besoin d'un fonds de dotation élevé pour conserver un taux élevé de financement de projets. Nous n'avons toutefois pas constaté que les fondations à dotation perpétuelle oeuvraient nécessairement dans des secteurs exigeant des activités à plus long terme que ne le font les fondations ayant un financement de durée déterminée.

Recommandation 3 – Tenir compte de l'envergure prévue des activités et de l'efficacité relative de la fondation proposée par rapport aux coûts

L'efficacité relative des fondations par rapport à leurs coûts repose sur l'envergure de leurs activités relativement aux coûts de fonctionnement et d'administration et les activités complémentaires menées, comme les activités de sensibilisation et de renforcement des capacités, auprès des bénéficiaires ciblés. Dans les cas où les coûts de fonctionnement et d'administration prévus représentent une part considérable du total des fonds disponibles, il pourrait être plus économique de recourir à un autre mécanisme pour obtenir les résultats stratégiques visés.  

Nous recommandons que, en plus des critères mentionnés à la recommandation 1, l'envergure prévue des activités de la fondation et l'importance relative de ses coûts de fonctionnement et d'administration soient prises en compte dans l'évaluation de toute nouvelle fondation proposée. 

 

I. Introduction

A. Introduction

Ce rapport présente les résultats d'une évaluation du recours aux fondations comme instruments de mise en œuvre de la politique publique. Cette évaluation a été réalisée par KPMG s.r.l./S.E.N.C.R.L. (KPMG) au nom du gouvernement du Canada entre septembre 2006 et janvier 2007. Il ne s'agissait pas d'évaluer l'efficacité et la pertinence de fondations particulières, mais plutôt de déterminer, d'un point de vue stratégique, dans quelle mesure on peut recourir aux fondations pour réaliser des objectifs de politique publique. Comme toutes les évaluations commandées par le gouvernement fédéral, cette évaluation a deux objectifs sous‑jacents : déterminer l'efficacité et les répercussions d'une politique ou d'un programme; contribuer à la conception ou améliorer la conception de politiques, de programmes et d'initiatives.

Depuis 1997, le vérificateur général, le Comité permanent des comptes publics et le Comité sénatorial permanent des Finances nationales se sont penchés à diverses reprises sur la question de l'utilisation des fondations et ont formulé des recommandations liées aux dispositions en vigueur pour assurer une saine gouvernance de ces fondations et leur responsabilité devant le Parlement et les Canadiens. Tous les trois ont recommandé l'évaluation du recours aux fondations en tant qu'instruments de la politique publique, surtout en ce qui concerne l'utilisation de subventions conditionnelles initiales comme mécanisme de financement de ces entités. Voici les recommandations en question et les réponses du gouvernement.

B. Objectifs de l'évaluation

L'objectif était d'évaluer l'utilisation des fondations comme instruments de la politique publique en mettant l'accent sur trois points particuliers, mentionnés ci‑dessous. Le cadre d'évaluation élaboré aux fins de cette étude au début de 2006 comprend une série de questions portant sur divers facteurs pouvant entrer en jeu dans le bien‑fondé du recours aux fondations, leur efficacité et leur coût, facteurs également énumérés ci‑dessous.

Bien‑fondé du recours aux fondations, plus particulièrement en ce qui concerne l'utilisation d'ententes de financement initial pluriannuel

1. De quelle façon le recours à des ententes de financement initial pluriannuel avec les fondations a‑t‑il contribué ou nui
   1. à la réalisation des objectifs pertinents de la politique du gouvernement;
   2. à la réalisation du mandat et des objectifs des fondations;
   3. à la gestion et au fonctionnement des fondations? 
   Serait‑il possible de réaliser des résultats semblables ou meilleurs par l'application d'une autre méthode de transfert de fonds aux fondations par le gouvernement fédéral?
2. Les objectifs ciblés par les fondations pourraient‑ils être atteints tout aussi facilement par l'application de démarches de financement qui existent déjà et de structures organisationnelles/de gouvernance accessibles au gouvernement fédéral tout en dégageant une même mesure, ou une mesure plus grande, de responsabilité aux ministres, au Parlement et au public canadien? 
3. Dans quelle mesure les fondations existantes satisfont‑elles aux principes directeurs établis par Finances Canada pour déterminer le bien‑fondé de recourir à une fondation en tant que mécanisme de mise en œuvre d'une politique publique?
4. Le transfert pluriannuel de fonds aux fondations est‑il nécessaire à l'efficacité de ces organisations ou utile à cette fin?

   Efficacité des fondations

5. Dans quelle mesure les fondations ont‑elles adhéré à leur mandat et atteint leurs objectifs? Quels sont les principaux facteurs habilitants et limitants constatés chez les fondations, et comment ces dernières y ont‑elles réagi?
6. Dans quelle mesure une fondation :
   1. constitue‑t‑elle un chevauchement ou un redoublement des autres programmes et activités des gouvernements fédéral ou provinciaux/territoriaux;
   2. complète‑t‑elle les programmes des gouvernements fédéral ou provinciaux/territoriaux et, le cas échéant, quel est le degré d'intégration ou de coordination avec ces autres programmes?
   Quels sont les coûts et avantages pour les décisionnaires ou les fondations de tels cas de chevauchement ou complémentarité?
7. Dans quelle mesure le rendement des fondations est‑il amélioré, diminué, par :
   1. leur structure de gouvernance;
   2. le meilleur accès prévu à du personnel et à des membres du conseil d'administration/conseil ayant des connaissances et des compétences spécialisées;
   3. l'obligation de rendre compte, définie dans les ententes de financement qui les concernent?
8. Les buts et priorités applicables de la politique gouvernementale visant le mandat de chaque fondation ont‑ils changé depuis leur établissement? Les fondations visées ont‑elles modifié ou révisé leurs propres objectifs et priorités en réponse à de tels changements de politique?

   Coût des fondations

9. Qu'est‑ce qu'il en coûte aux fondations — par rapport à la taille de leur fonds de dotation et à l'étendue de leurs versements — pour :
   1. leur lancement;
   2. leurs activités courantes de gestion et de fonctionnement?
   Quels sont les facteurs qui déterminent l'importance et l'ampleur des coûts de gestion et de fonctionnement des fondations? 
10. Quels coûts les organismes centraux et les ministères chargés du financement engagent‑ils relativement à l'établissement et au fonctionnement des fondations?
11. Comment les coûts de gestion et de fonctionnement des fondations se comparent‑ils aux coûts que devraient vraisemblablement engager des entités du gouvernement fédéral si elles devaient administrer les activités exécutées par les fondations?
12. Dans quelle mesure les fondations ont‑elles pu attirer des partenaires et obtenir du financement supplémentaire de contrepartie d'autres paliers de gouvernement et du secteur privé? Un tel effet de levier aurait‑il été possible par l'application d'autres structures ou démarches de financement? Pourquoi/pourquoi pas?

    Le cadre d'évaluation comporte également deux autres questions à étudier (qui sont incorporées aux éléments bien‑fondé du recours aux fondations, efficacité et coût de notre rapport), à savoir :

13. Les fondations ont‑elles procédé aux évaluations requises conformément aux exigences prescrites dans leurs ententes de financement et à la Politique d'évaluation du Conseil du Trésor? De quelle manière a‑t‑on appliqué les constatations issues de ces études :
    1. pour évaluer et améliorer la conception, la prestation et la gestion des programmes, sous l'impulsion des conseils d'administration et de la haute direction des fondations;
    2. pour éclairer l'analyse et la formulation de politiques par les ministères chargés du financement?
14. Quelles leçons a‑t‑on tiré de l'expérience du recours aux fondations, quant à ce qui fonctionne et ce qui ne fonctionne pas? Par exemple, qu'a‑t‑on appris des différences de structure de gouvernance, de la participation de différents types de partenaires, de l'utilisation de dotations perpétuelles par rapport aux dotations à durée déterminée ou fondées sur les versements?

Aux fins de notre analyse, « bien‑fondé du recours aux fondations » désigne le bien‑fondé de l'utilisation des fondations comme instruments de la politique publique fédérale (nous n'avons pas évalué cet élément du point de vue des autres ordres de gouvernement); « efficacité », les progrès réalisés quant à la concrétisation des objectifs prévus dans les ententes de financement des fondations et (le cas échéant) la loi pertinente; « coût », l'importance relative et la composition des coûts de fonctionnement et d'administration des fondations.

C. Structure du rapport

Nous présentons d'abord une description de la méthodologie employée pour réaliser cette évaluation, puis une description des caractéristiques clés de l'application du « modèle de la fondation », ainsi qu'un survol de l'utilisation de modèles semblables par d'autres administrations. Dans les trois chapitres suivants, nous résumons nos constatations en ce qui concerne le bien‑fondé du recours aux fondations, l'efficacité de ces dernières et leur coût, respectivement, avant de présenter nos conclusions dans le dernier chapitre.

D. Avertissement

Nos travaux se sont limités aux démarches exposées dans le chapitre « Méthodologie » de ce rapport; nos observations et recommandations reposent sur ces démarches. La portée de notre mission était intentionnellement limitée. Les constatations et recommandations doivent donc être envisagées dans le contexte des démarches employées. Nous n'avons pas agi ici à titre de vérificateurs et nos travaux n'ont pas mené à l'expression d'une opinion et ne constituent pas une mission de vérification. Nous nous sommes fondés sur l'information et les observations présentées par les dirigeants et d'autres parties et nous nous en sommes remis aux dirigeants pour ce qui est de l'exhaustivité des renseignements contextuels fournis.

 

II. Méthodologie

A. Stratégie

Nous avons fait appel à quatre méthodes de collecte de données interreliées dans le cadre de cette évaluation (tableau II‑1).

Tableau II‑1

Stratégie proposée pour la collecte des données, l'analyse et la présentation des résultats

Cette stratégie visait à obtenir de l'information de sources multiples afin de pouvoir évaluer les questions de plusieurs points de vue et de mieux comprendre les positions formulées par les participants touchés de plus près par l'utilisation des fondations pour des fins de mise en œuvre de la politique publique. De plus, l'évaluation devait être réalisée dans un délai relativement court – entre septembre 2006 et janvier 2007 – ce qui a exigé une approche concentrée de la collecte des données. 

B. Méthodes

1. Étude des documents

Notre équipe a examiné un vaste éventail de documents portant sur l'utilisation qui est faite des fondations par le gouvernement pour réaliser des objectifs stratégiques, l'évolution des modalités aux termes desquelles le financement des fondations est versé et les résultats obtenus par diverses fondations. Nos principales sources d'information ont été les suivantes :

• les plans budgétaires et énoncés économiques du gouvernement du Canada;
• les ententes de financement entre le gouvernement du Canada et les fondations;
• des renseignements de Finances Canada liés à la sélection des fondations proposées et à l'utilisation du modèle de la fondation;
• des documents du Conseil du Trésor touchant l'établissement et l'administration des ententes de financement avec les fondations;
• les rapports annuels et les plans d'activités des fondations;
• les rapports des évaluations réalisées pour le compte des fondations;
• les rapports du Bureau du vérificateur général, du Comité permanent des comptes publics et du Comité sénatorial permanent des Finances nationales portant sur les fondations.

Cette étude de documents visait à rassembler de l'information sur les raisons invoquées pour justifier la mise sur pied de fondations comme mécanismes de mise en œuvre de la politique publique, les exigences en matière de gouvernance et de responsabilisation, les résultats obtenus jusqu'ici, les caractéristiques des décaissements et les coûts de fonctionnement. 

2. Études de cas

Nous avons eu recours à une série d'études de cas comme une de nos deux méthodes principales de collecte et d'analyse de données aux fins de l'évaluation. Les six fondations étudiées sont les suivantes :

• la Fondation canadienne pour l'innovation (FCI);
• la Fondation canadienne des bourses d'études du millénaire (FCBEM);
• Génome Canada;
• la Fondation autochtone de guérison (FAG);
• le Fonds municipal vert (FMV);
• la Société du Fonds de dotation pour le saumon du Pacifique.

Ces études de cas visaient à jeter la lumière sur le bien‑fondé de l'utilisation de fondations précises, leur efficacité et leur coût et, avec les entrevues menées auprès d'autres fondations et intervenants, à cerner les caractéristiques, les idées et les conclusions pouvant être appliquées à l'ensemble, ou du moins à la majorité, des fondations.

Voici comment nous avons procédé pour réaliser les études de cas.

• Nous avons mené une série de 25 entrevues auxquelles ont participé 56 personnes, à savoir :
  • 26 cadres supérieurs des fondations choisies et certains membres des conseils d'administration (15 entrevues) et 3 entrevues avec les représentants de 4 intervenants;
  • 28 représentants des ministères chargés du financement des fondations étudiées ayant des responsabilités sur les plans de la liaison et de la surveillance (8 entrevues).
• Nous avons examiné les documents pertinents touchant le rendement et l'efficacité des fondations, qui faisaient partie de l'étude globale des documents décrits à la section 1, ci‑dessus.
• Nous avons effectué une analyse globale des coûts des fondations étudiées, qui a servi à évaluer la structure, l'évolution et les facteurs des coûts des fondations. Dans la mesure du possible, nous avons également comparé les structures des coûts des fondations à celles de programmes gouvernementaux semblables, comme les conseils subventionnaires, Infrastructure Canada et le programme TEAM (Ressources naturelles Canada).

Le choix des fondations qui ont fait l'objet d'une étude de cas reposait sur quatre grands critères :

• le genre de fondation, c'est‑à‑dire s'il s'agissait d'une fondation ayant une entente de financement de durée déterminée ou d'une fondation à dotation perpétuelle;
• l'ampleur relative du montant du financement, selon trois catégories :
  • important – plus de 500 millions de dollars,
  • moyen – entre 100 millions de dollars et 500 millions de dollars,
  • peu élevé – moins de 100 millions de dollars;
• le secteur ciblé, c'est‑à‑dire le secteur ou domaine d'activités visé par le travail de la fondation, selon les catégories suivantes :
  • infrastructure/démonstration des technologies,
  • recherche‑développement,
  • éducation,
  • initiatives communautaires (FAG, PSEF/PSF),
  • échange d'information et réseautage à l'échelle internationale;
• la forme du financement accordé aux bénéficiaires, à savoir :
  • les subventions de projets (et les prêts, comme dans le cas du FMV),
  • les subventions de recherche,
  • les bourses d'études,
  • les fonds visant les programmes et le fonctionnement internes;
• le mode de constitution : voie législative, Loi canadienne sur les sociétés par actions ou autre.

Nous avons également employé trois critères secondaires pour veiller à ce que les six fondations retenues soient raisonnablement représentatives de l'ensemble des fondations qui existent. Ces critères secondaires sont les suivants :

• le ministère chargé du financement, l'éventail de ces ministères comprenant Industrie Canada, Ressources humaines et Développement social Canada (RHDCC), Santé Canada, Ressources naturelles Canada (RNCan), Environnement Canada, Résolution des questions des pensionnats indiens Canada (RQPIC), Affaires étrangères Canada, Pêches et Océans Canada et Patrimoine canadien;
• l'année où la création de la fondation a été annoncée;
• le nombre de subventions reçues, c'est‑à‑dire le nombre de fois où un financement gouvernemental a été versé.

Le tableau II‑1 présente un résumé des caractéristiques des six fondations qui ont fait l'objet d'une étude de cas par rapport aux critères mentionnés précédemment.

Tableau II‑1

Caractéristiques des fondations visées par les études de cas

Fondations	Critères principaux					Critères secondaires
	Genre d'entente	Ampleur du finan- cement (M$)	Secteur ciblé	Forme de finan- cement	Mode de consti- tution	Ministère	Année de création	Nbre de subventions
Fondation canadienne pour l'innovation	Durée déterminée	Important (3 650 $)	Infras- tructure/ démons- tration de technologies	Subventions de projets	Voie législative	Industrie	1996‑1997	5
Fondation canadienne des bourses d'études du millénaire	Durée déterminée	Important (2 500 $)	Éducation	Bourses d'études	Voie législative	RHDSCC	1997‑1998	1
Génome Canada	Durée déterminée	Important (600 $)	R.‑D.	Subventions de recherche	LCC1	Industrie	1999‑2000	4
Fondation autochtone de guérison	Durée déterminée	Moyen (390 $)	Initiatives commu- nautaires	Subventions de projets	LCC1	RQPIC	1997‑1998	2
Fonds municipal vert	Dotation perpétuelle	Important (550 $)	Infras- tructure/ démons- tration de technologies	Subventions de projets (et prêts)	LCC2	RNCan et Environ- nement	1999‑2000	3
Société du Fonds de dotation pour le saumon du Pacifique	Dotation perpétuelle	Peu élevé (30 $)	Initiatives commu- nautaires	Subventions de projets	Society Act de la C.‑B.	Pêches et Océans	2000‑2001	1

1. Constitué en tant qu'organisme sans but lucratif en vertu de la Loi canadienne sur les sociétés par actions.
2. Organisme parrain, la Fédération canadienne des municipalités, constitué en vertu de la Loi canadienne sur les sociétés par actions

3. Entrevues avec des informateurs clés

Des entrevues additionnelles ont été menées auprès de représentants d'autres fondations, des ministères chargés de leur financement, des organismes centraux et de certains programmes œuvrant dans des domaines semblables aux domaines d'activités des fondations. Ces entrevues visaient à obtenir une plus grande assurance au sujet du bien‑fondé du recours aux fondations, de leur efficacité, des approches de la conception de leur structure de gouvernance et de l'administration des ententes de financement. Au total, 26 entrevues auprès de 38 personnes ont été menées, à savoir :

• 14 entrevues auprès de 19 représentants d'autres fondations;
• 5 entrevues auprès de 5 représentants d'autres ministères chargés du financement (plus 3 entrevues avec 6 représentants de 2 ministères, qui nous ont parlé d'une fondation visée par une étude de cas et d'une fondation non visée par une étude de cas);
• 7 entrevues auprès de 14 représentants du Secrétariat du Conseil du Trésor, de Finances Canada, du Conseil de recherches en sciences naturelles et en génie (CRSNG), des Instituts de recherche en santé du Canada (IRSC) et du programme Mesures d'action précoce en matière de technologie (TEAM) de Ressources naturelles Canada.

La liste des participants aux entrevues est donnée à l'annexe A.

4. Recension des écrits

En prévision de cette évaluation, le SCT avait commandé une étude visant à relever les pratiques exemplaires à l'échelle internationale en ce qui concerne la gouvernance et la responsabilisation d'organismes ayant de nombreux points communs avec les fondations, ce qu'on appelle des « organismes semi‑autonomes » et des « organismes publics non ministériels ». Nous avons étudié les constatations issues de cette étude et passé en revue un certain nombre de travaux universitaires et de travaux de « littérature grise » (des études n'ayant pas fait l'objet d'un examen par des pairs, habituellement parrainées par le gouvernement) afin de relever les enseignements utiles concernant l'efficacité de ces organismes et les modes de gouvernance adoptés. Une liste des principaux documents examinés est donnée à l'annexe B.

C. Limites inhérentes à la méthodologie

L'évaluation du recours aux fondations repose sur les constatations tirées d'une série d'études de cas, des entrevues avec des représentants des fondations, des ministères chargés du financement, des organismes centraux et d'un petit nombre d'autres intervenants, une étude de documents et une recension d'écrits pertinents.

On ne peut prendre connaissance des résultats de cette évaluation sans tenir compte d'un certain nombre de limites que présente la méthodologie utilisée. D'abord, les informateurs clés qui ont participé aux entrevues constituaient un échantillon de commodité, composé de personnes ayant un rôle direct dans la gestion et la surveillance des fondations et dans les relations de ces dernières avec le gouvernement fédéral et leurs responsabilités envers ce dernier. Comme le moment de prendre une décision concernant le renouvellement de l'entente de financement d'un certain nombre de fondations approchait, nous avons dû tenir compte des divers degrés d'intérêt personnel possible en jeu et tenter d'équilibrer ou de contre‑valider les points de vue de chacun.

Notre échantillon d'informateurs clés était bien représentatif de l'éventail de fondations et de ministères chargés du financement, ce qui nous a permis d'obtenir de l'information sur le bien‑fondé du recours aux fondations comme instruments de la politique publique de tous les points de vue pertinents. Cependant, le temps limité dont nous disposions pour recueillir et analyser les données nous a toutefois empêchés d'obtenir les opinions d'un plus grand bassin de représentants de partenaires des fondations et d'intervenants, plus particulièrement aux autres paliers de gouvernement et au sein de la collectivité de la recherche du secteur public, des personnes qui auraient pu enrichir notre analyse de l'efficacité.

En ce qui a trait à l'analyse du coût des fondations, nous avions prévu au départ d'établir des estimations de ce qu'il en coûterait d'exécuter les programmes mis en œuvre à l'heure actuelle par des fondations dans le cadre de programmes gouvernementaux. Nous avons toutefois constaté que les raisons d'être mêmes des fondations signifient que l'exécution des activités en question au sein de la structure ministérielle exigerait un modèle de programme et une structure d'exécution très différents de ce que les fondations peuvent utiliser. Le délai dont nous disposions ne nous permettait pas d'établir une base fiable pour effectuer ces comparaisons. Nous avons donc limité notre analyse des coûts aux structures et à l'évolution des coûts des fondations, plus particulièrement de celles visées par les études de cas, et nos comparaisons, aux coûts de fonctionnement et d'administration d'un certain nombre d'organismes gouvernementaux menant des programmes et des activités semblables à ceux de certaines fondations, surtout dans les domaines de la recherche et de l'infrastructure. À cela, nous avons ajouté une analyse qualitative reposant sur les opinions des représentants des fondations et des ministères quant aux différences de coût qu'entraînerait l'exécution des activités des fondations dans le cadre de programmes ministériels.

En ce qui a trait à l'analyse du coût des fondations, nous avions prévu au départ d'établir des estimations de ce qu'il en coûterait d'exécuter les programmes mis en œuvre à l'heure actuelle par des fondations dans le cadre de programmes gouvernementaux. Nous avons toutefois constaté que les raisons d'être mêmes des fondations signifient que l'exécution des activités en question au sein de la structure ministérielle exigerait un modèle de programme et une structure d'exécution très différents de ce que les fondations peuvent utiliser. Le délai dont nous disposions ne nous permettait pas d'établir une base fiable pour effectuer ces comparaisons. Nous avons donc limité notre analyse des coûts aux structures et à l'évolution des coûts des fondations, plus particulièrement de celles visées par les études de cas, et nos comparaisons, aux coûts de fonctionnement et d'administration d'un certain nombre d'organismes gouvernementaux menant des programmes et des activités semblables à ceux de certaines fondations, surtout dans les domaines de la recherche et de l'infrastructure. À cela, nous avons ajouté une analyse qualitative reposant sur les opinions des représentants des fondations et des ministères quant aux différences de coût qu'entraînerait l'exécution des activités des fondations dans le cadre de programmes ministériels.

 

III. Caractéristiques des fondations

A. Recours aux fondations comme instruments de la politique publique

De façon générale, l'utilisation des fondations comme mécanisme pour réaliser des objectifs stratégiques du gouvernement a commencé avec la création de la Fondation canadienne pour l'innovation (FCI), qui a d'abord été annoncée dans le Plan budgétaire de 1997 avant d'être constituée en personne morale en vertu de la partie I de la Loi d'exécution du budget de 1997 le 25 avril 1997. La FCI avait alors été décrite comme un changement d'approche radical pour le gouvernement dans l'aide à la recherche et à l'innovation. Après cette première fondation, qui supposait un investissement ponctuel de 800 millions de dollars, le gouvernement a en créé toute une gamme, qui reçoivent des subventions conditionnelles à débourser sur un nombre déterminé d'années ou pour créer des dotations perpétuelles et utiliser l'intérêt qu'elles en tirent pour financer leurs programmes et activités. Dans ses rapports sur les fondations, la vérificatrice générale s'est concentrée sur 16 organismes de ce genre, sur lesquels porte également notre évaluation. Plus récemment, des subventions conditionnelles offrant un financement pluriannuel ont également été accordées à un certain nombre d'organismes en place pour financer des programmes importants supposés engendrer des avantages publics considérables, tels que l'Institut canadien de recherche avancée et Precarn Inc., phase IV, et au moins une toute nouvelle fondation, le Conseil des académies canadiennes.

Dans le budget de 2005, les fondations sont définies comme « des organismes à but non lucratif régis par des conseils d'administration sans lien de dépendance, composés de personnes expérimentées et bien informées possédant une expertise dans des secteurs particuliers de la recherche, du développement et de l'apprentissage. L'indépendance de ces fondations, leur stabilité financière et les compétences spécialisées de leurs membres leur permettent de relever des défis précis de façon impartiale et très efficace ».^[4] Cette caractéristique d'indépendance, de spécialisation et d'absence de but lucratif n'est pas la seule qui définisse une fondation, et elle peut également être le fait de beaucoup d'autres sociétés dans lesquelles l'État possède des intérêts, généralement assimilables aux sociétés à régie partagée.^[5]

Notre étude des documents liés à la mise sur pied, au financement et au fonctionnement de ces fondations nous a permis de relever six caractéristiques fondamentales des fondations :

• Ce sont des entités indépendantes créées par voie législative ou en tant qu'organismes sans but lucratif en vertu de la Loi canadienne sur les sociétés par actions ou d'une loi semblable.^[6]
• Elles sont créées expressément dans le but de fournir un service ou une gamme de services précis pour répondre à des besoins qui ne sont pas comblés par des programmes ou des services gouvernementaux en place.
• Elles sont financées au moyen de subventions conditionnelles leur fournissant un financement pluriannuel sous forme soit d'une dotation de durée déterminée, soit d'une dotation perpétuelle, les fonds nécessaires à ces subventions provenant des excédents budgétaires.
• Leur mandat et leur structure de gouvernance sont prévus dans leur loi habilitante ou leurs statuts. Leurs objectifs, les exigences touchant la gouvernance et la reddition de comptes et les modalités liées à l'utilisation des fonds transférés sont stipulés dans leur entente de financement avec le gouvernement du Canada.
• Elles fonctionnent, dans l'ensemble, en fournissant des fonds pour des projets et des activités menés par des tiers et choisis en fonction de leur mérite. De façon générale, les processus de sélection comprennent une évaluation par rapport à des critères exhaustifs et un examen par des pairs. La plupart des fondations exigent en outre des bénéficiaires qu'ils obtiennent un financement correspondant d'autres sources.
• La gouvernance de ces organismes est assurée par des conseils d'administration dont les membres possèdent des connaissances et une expérience pertinentes et proviennent de l'extérieur du gouvernement. Un nombre minoritaire de membres des conseils d'administration sont désignés par le gouvernement.

Avec cette structure, les fondations n'ont pas à rendre compte directement aux ministres ni au Parlement, et le gouvernement ne peut intervenir dans le fonctionnement d'une fondation que si cette dernière s'écarte de son mandat officiel et des modalités de son entente de financement. Des changements apportés récemment à la Loi sur le vérificateur général (2005), une modification de la définition de la notion de « contrôle » dans la norme du Conseil sur la comptabilité dans le secteur public (CCSP) sur le périmètre comptable du gouvernement et certaines dispositions de la Loi fédérale sur la responsabilité ont eu des répercussions sur les obligations redditionnelles et la surveillance de certaines fondations. Les changements qui en découlent sont les suivants :

• En 2005, la vérificatrice générale a obtenu l'autorisation de vérifier l'utilisation qui est faite des fonds obtenus par les entités, notamment les fondations, qui ont reçu 100 millions de dollars ou plus au cours de cinq années consécutives en vertu d'ententes de financement. La Loi fédérale sur la responsabilité (2006) est venue modifier la Loi sur le vérificateur général en ramenant ce seuil à 1 million de dollars.
• Les revenus et dépenses de quatre fondations — la Fondation canadienne pour l'innovation, la Fondation canadienne des bourses d'études du millénaire, Technologies du développement durable Canada^[7] et la Fondation autochtone de guérison — sont maintenant compris dans les états financiers annuels du gouvernement, et les paiements de transfert versés à ces entités ne seront pas traités comme des dépenses tant que les montants n'auront pas été versés aux bénéficiaires finaux. Ce changement n'a pas de conséquence concrète sur les opérations et les activités de ces fondations.
• Cinq fondations seront assujetties à la Loi sur l'accès à l'information et à la Loi sur la protection des renseignements personnels lorsque les dispositions de la Loi fédérale sur la responsabilité entreront en vigueur : la Fondation Asie Pacifique du Canada, la Fondation canadienne pour l'innovation, Technologies du développement durable Canada, la Fondation canadienne des bourses d'études du millénaire et la Fondation Pierre‑Elliott‑Trudeau.

Le nouveau gouvernement fédéral a également utilisé Le plan budgétaire de 2006 pour indiquer qu'il continuerait d'utiliser les fondations afin de tirer parti de leur capacité de relever certains défis de façon très efficace grâce à leur indépendance, à leur stabilité financière et à leur expertise ciblée. Les caractéristiques principales des fondations examinées dans le cadre de cette évaluation sont résumées au tableau III‑1.

Tableau III-1

Caractéristiques sommaires des fondations

Fondation (Année de création)	Type d'entente	Financement1 (M$)	Ministère responsable	Mandat	Mode de constitution	Mode de fonctionnement principal	Contribution de la fondation (financement de contrepartie)
Fondation canadienne pour l'innovation (FCI) (1996‑1997)	Durée déterminée	1996‑1997 800 $ 1998‑1999 200    1999‑2000 900    2000‑2001 1 250    2002‑2003     500      3 650 $	Industrie Canada	Accroître la capacité des universités, des collèges, des hôpitaux et des établissements de recherche canadiens à but non lucratif de poursuivre des activités de recherche et de développement technologique d'envergure internationale.	Voie législative	Subventions de projets	Jusqu'à 40 % (plus dans des cas exceptionnels)
Fondation canadienne de la recherche sur les services de santé (FCRSS) (1996‑1997)	Durée déterminée	1996‑1997 13,3 $ 1997‑1998 13,3    1998‑1999 13,3    1999‑2000 13,3    2002‑2003    25,0      151,5 $	Santé Canada	Appuyer la prise de décisions fondée sur des données probantes dans l'organisation, la gestion et la prestation des services de santé par l'entremise de programmes de financement de la recherche, de développement des capacités et de transfert de connaissances.	LCC	Subventions de recherche et transfert de connaissances	Aucun maximum
Fondation canadienne des bourses d'études du millénaire (1997‑1998)	Durée déterminée	1997‑1998   2 500 $	RHDCC	Accorder des bourses générales à des étudiants qui ont besoin d'aide financière et qui font la preuve de leur mérite, ainsi qu'accorder des bourses d'excellence, dans le but d'améliorer l'accès à l'éducation de niveau postsecondaire.	Voie législative	Bourses d'études	100 %
Fondation autochtone de guérison (FAG) (1997‑1998)	Durée déterminée	1997‑1998 350 $ 2004‑2005    40         390 $	RQPIC	Appuyer les peuples autochtones et les encourager à concevoir, à développer et à renforcer des démarches de guérison durable qui s'attaquent aux effets des abus sexuels et physiques subis dans les pensionnats, y compris les répercussions intergénérationnelles.	LCC	Subventions de projets	100 %
Génome Canada (1999‑2000)	Durée déterminée	1999‑2000 160 $ 2000‑2001 140    2002‑2003 75    2004‑2005    225      600 $	Industrie Canada	Élaborer et mettre en œuvre une stratégie nationale de recherche en génomique et en protéomique.	LCC	Subventions de recherche	50 %
Fonds municipal vert (FMV) (1999‑2000)	Dotation perpétuelle2	1999‑2000 125 $ 2001‑2002 125    2004‑2005    300      550 $	RNCan, Env. Canada	Stimuler l'investissement dans des pratiques et des projets municipaux novateurs dans le but d'améliorer l'efficacité environnementale des municipalités canadiennes.	LCC	Subventions de projets et prêts	Combinaisons subvention/prêt allant jusqu'à 80 % pour les projets d'immobilisations; jusqu'à 50 % pour les études de faisabilité
Fondation canadienne pour les sciences du climat et de l'atmosphère (FCSCA) (1999‑2000)	Durée déterminée	1999‑2000 60 $ 2004‑2005    50      110 $	Env. Canada	Financer la recherche et l'établissement de modèles par rapport au système climatique et aux sciences atmosphériques, y compris les conditions atmosphériques extrêmes et la qualité de l'air.	LCC	Subventions de recherche	Aucun maximum (Obtenir des fonds supplémentaires)
Clayoquot Biosphere Trust (2000‑2001)	Dotation perpétuelle	2000‑2001    12 $	Env. Canada	Utiliser le revenu tiré du fonds de dotation pour financer des activités locales de recherche, d'éducation et de formation appuyant la conservation et le développement durable dans la région de la Réserve de la biosphère.	Society Act de la C.‑B.	Subventions pour la recherche, l'éducation et la formation	Aucun maximum (Obtenir du soutien en nature et financier)
Inforoute Santé du Canada (ISC) (2000‑2001)	Durée déterminée	2000‑2001 500 $ 2002‑2003 600    2004‑2005    100      1 200 $	Santé Canada	Favoriser et accélérer, à l'échelle pancanadienne, l'élaboration et l'adoption de systèmes d'information électroniques sur la santé, de normes et de technologies de communication compatibles, afin de procurer des avantages tangibles aux Canadiens.	LCC	Subventions de projets	25 % des partenaires (50 % avant 2005‑2006)
Technologies du développement durable Canada (TDDC) (2000‑2001)	Durée déterminée	2000‑2001 100 $ 2003‑2004 250    2004‑2005    200      550 $	RNCan, Env. Canada	Mettre au point et faire la démonstration de nouvelles technologies susceptibles de faire progresser le développement durable, y compris les technologies qui abordent les problèmes du changement climatique et ceux ayant trait à la qualité de l'air, de l'eau et des sols.	Voie législative	Subventions pour la mise au point et la démonstration de technologies	Jusqu'à 50 % pour un projet donné; moyenne de moins de 33 % pour l'ensemble des projets
Société du Fonds de dotation pour le saumon du Pacifique (2000‑2001)	Dotation perpétuelle	2000‑2001    30 $	MPO	Soutenir la conservation et l'utilisation durable des stocks de saumon du Pacifique au Canada.	Society Act de la C.‑B.	Subventions de projets	Aucun maximum (Accroître le rendement de la dotation)
Fondation du Collège Frontière (1999) (Collège Frontière établi en 1899)	Dotation perpétuelle	2000‑2001    15 $	RHDCC	Soutenir l'alphabétisation au Canada en recrutant et en formant partout au pays des bénévoles qui aideront ceux qui en ont besoin à apprendre à lire et à écrire, et en exécutant des programmes qui permettent de mobiliser les ressources des collectivités pour favoriser l'alphabétisation.	LCC	Financer les programmes d'alpha- bétisation du Collège Frontière	Aucune exigence précise (Vastes activités de collecte de fonds)
Forum des fédérations (1998‑1999)	Durée déterminée	2000‑2001 10 $ 2004‑2005    20      30 $	Affaires étrangères	Mettre à la disposition des décideurs et des praticiens du fédéralisme une tribune où ils peuvent échanger de l'information et comparer leurs expériences afin d'améliorer la pratique du fédéralisme.	LCC	Programmes du Forum	Aucune exigence précise (2005‑2006 – ~25 % des partenaires)
Fondation Pierre‑Elliott- Trudeau (2001‑2002)	Dotation perpétuelle	2001‑2002    120 $	Industrie Canada	Promouvoir la recherche d'envergure effectuée dans le domaine des sciences humaines et préconiser également un dialogue fructueux entre les universitaires et les décideurs des milieux des arts et des affaires, de l'administration publique, des professions libérales ainsi que des secteurs bénévoles et communautaires.	LCC	Bourses d'études et prix	Aucune exigence précise
Institut canadien de recherche sur les minorités linguistiques (2001‑2002)	Dotation perpétuelle	2001‑2002    10 $	Patrimoine canadien	Promouvoir la recherche et la compilation des données sur des questions essentielles pour les communautés minoritaires de langue officielle du Canada.	LCC	Subventions de recherche	Aucun maximum (Obtenir des fonds additionnels d'autres sources)
Fondation Asie Pacifique (1984)	Dotation perpétuelle	2004‑2005    50 $	Affaires étrangères	Développer les compétences et les réseaux et diffuser l'information dont les Canadiens ont besoin pour réussir dans la région de l'Asie‑Pacifique	Voie législative	Opérations internes et recherche	Peut accepter des subventions, des contributions et des dons

Sources : Ententes de financement en vigueur, rapports annuels des fondations, information figurant sur les sites Web des entités et Comptes publics du Canada, Volume I (diverses années).

Notes :

1. Les années indiquées sont celles où le financement a été transféré officiellement.

2. Avant mars 2005, il s'agissait de deux fonds distincts : le Fonds d'habilitation municipal vert (FHMV) (avec un financement de durée déterminée de 50 millions de dollars) et le Fonds d'investissement municipal vert (avec une dotation perpétuelle de 500 millions de dollars). Une fois que les 50 millions de dollars affectés au FHMV auront été épuisés, toutes les activités seront financées au moyen du revenu tiré de la dotation perpétuelle.

B. Lignes directrices sur l'utilisation des fondations

Les décisions relatives à la sélection et à l'utilisation de fondations en tant qu'instruments de la politique publique ont été prises par le Cabinet dans le cadre du processus budgétaire du gouvernement; il n'y a donc aucune information disponible sur la justification de leur choix. Il en va de même en ce qui concerne les propositions qui ont été rejetées, sauf dans le cas de deux fondations annoncées dans le budget de 2001, qui ne se sont toutefois pas concrétisées.^[8]

Dans Le plan budgétaire 2003, le gouvernement a établi, bien que rétrospectivement, une série de lignes directrices pour le choix et l'évaluation des propositions de recours à une fondation comme moyen de financement :

1. les fondations doivent se concentrer sur un secteur particulier, dont l'orientation stratégique est en général énoncée dans la loi ou dans une entente de financement ou dans les deux à la fois;
2. la structure des fondations doit permettre de tirer profit du savoir‑faire et de la capacité décisionnelle de conseils d'administration indépendants ayant une expérience et une connaissance directes des enjeux;.
3. les décisions des fondations doivent s'appuyer sur le processus d'examen par des pairs qui sont spécialistes du domaine;
4. les fondations doivent disposer d'un financement garanti qui ne se limite pas aux crédits parlementaires annuels, de sorte qu'elles jouissent de la stabilité financière requise pour effectuer la planification exhaustive à moyen et à long terme qui s'avère essentielle dans leur secteur;
5. les fondations doivent avoir la possibilité et la capacité de recueillir des fonds supplémentaires auprès des autres ordres de gouvernement et du secteur privé.^[9]

Le plan budgétaire de 2003 renfermait également de nouveaux engagements visant à améliorer la transparence des fondations et leur reddition de comptes aux ministres, au Parlement et aux Canadiens. Selon ces nouvelles obligations, qui devaient entrer en vigueur lorsque les ententes de financement des fondations nécessiteraient des modifications, les fondations étaient tenues :

• de présenter, pour chaque année visée par leur entente de financement, un plan d'activités au ministre responsable de l'administration de cette entente. Un résumé du plan d'activités devait être rendu public par le ministre compétent et présenté au Parlement;
• de fournir de l'information sur les principaux résultats obtenus au ministère pertinent pour que ce dernier puisse les inclure dans son rapport ministériel sur le rendement;
• de présenter un rapport annuel au ministre responsable et, dans le cas des fondations créées par voie législative, au Parlement. Ces rapports annuels devaient en outre être rendus publics;
• de faire effectuer des évaluations indépendantes des activités menées dans le cadre de leurs programmes, les constatations importantes devant être incorporées au rapport sur le rendement du ministère pertinent;
• de faire effectuer des vérifications indépendantes de la conformité aux dispositions de l'entente de financement.

Le gouvernement s'est en outre engagé à prendre les mesures suivantes :

• demander l'approbation directe du Parlement par voie législative à l'égard de l'objet et du financement des fondations qui présentent une importance particulière sur le plan stratégique ou financier; le Parlement devrait approuver le financement des fondations dans tous les cas;
• inclure dans les nouvelles ententes de financement ou les ententes renégociées des dispositions d'intervention dans les cas où on estime qu'il y a eu manquement important aux modalités de l'entente, y compris un mécanisme de règlement des différends et le pouvoir de recouvrer les fonds inutilisés en cas de liquidation.

Ces modifications aux exigences en matière de reddition de comptes et de transparence imposées aux fondations découlaient des préoccupations soulevées dans les rapports du vérificateur général de 1999 et de 2002, de même que de l'expérience acquise par rapport à la création de fondations et à l'administration de ce type d'ententes. Dans les Comptes publics du Canada – Revue et états financiers de 2005, la vérificatrice générale a indiqué que des améliorations avaient été apportées aux régimes redditionnels des fondations, mais que le gouvernement continuait d'être limité pour ce qui est d'apporter des changements au mandat et aux objectifs des fondations advenant des changements importants dans les objectifs et les priorités stratégiques.

C. Expérience de l'utilisation de modèles semblables par d'autres administrations

Le recours à de nouvelles entités organisationnelles et juridiques pour la prestation des services gouvernementaux est un phénomène qui a fait son apparition à la fin du XX^e siècle. On a ainsi vu mettre sur pied un vaste éventail de nouvelles structures dont l'autonomie, les obligations redditionnelles et l'indépendance financière varient. Dans les autres pays du Commonwealth, notamment au Royaume‑Uni et en Nouvelle‑Zélande, on trouve deux catégories assez vastes d'entités de ce genre, à savoir :

• les agences, des entités distinctes des ministères principaux, qui ont un certain degré d'autonomie, rendent compte directement aux ministres et disposent d'un budget établi et contrôlé par le ministère dont elles relèvent. Les agences exécutives du Royaume‑Uni sont un exemple bien connu de ce genre d'entités semi‑autonomes ou de gouvernance déléguée;
• §                les organismes plus autonomes, qui fonctionnent indépendamment des et des ministères et mettent en œuvre des politiques en se fondant sur des compétences et des connaissances spécialisées, mais doivent tout de même rendre compte de leur rendement et de leurs dépenses aux ministres et au Parlement. Les organismes publics non ministériels du Royaume‑Uni et les organismes d'État de la Nouvelle‑Zélande en sont des exemples. 

Voici les raisons invoquées couramment pour avoir recours aux agences et à d'autres formes de gouvernance déléguée relevées dans les écrits de divers pays :

• elles réduisent l'ingérence politique pour permettre aux gestionnaires de gérer de façon plus efficace;
• elles permettent des décisions réglementaires ou quasi judiciaires impartiales;
• elles renforcent la surveillance politique en créant des entités distinctes et transparentes auxquelles on peut donner des objectifs précis;
• elles rapprochent les services publics de leurs utilisateurs, ce qui les rend mieux adaptés;
• elles rehaussent l'expertise en permettant la spécialisation, amenant ainsi une amélioration de l'efficacité ou de l'efficience;
• elles augmentent la souplesse, permettant ainsi d'accroître la qualité et l'efficience des services;
• elles facilitent l'établissement de partenariats avec d'autres ordres de gouvernement, les ONG et l'entreprise privée.^[10]

À un niveau plus abstrait, la justification du recours à ces divers autres mécanismes de prestation des services repose sur ce qu'on appelle la nouvelle gestion publique, une gestion qui est fondée sur le principe voulant que les organismes publics aient un meilleur rendement si les gestionnaires sont libres de gérer comme ils l'entendent et sont tenus responsables des résultats obtenus. Ainsi, Schick souligne que : « La définition d'un domaine de compétence spécifique à chaque agence et l'attribution de pouvoirs aux gestionnaires pour qu'ils puissent prendre les mesures qu'ils jugent appropriées et mettre en œuvre ce synallagmatisme — en contrepartie de leur grande marge de manœuvre, les gestionnaires sont tenus à une obligation très stricte de rendre compte de leur gestion. La liberté d'action octroyée aux gestionnaires implique qu'ils sont directement responsables de leur activité et de leurs résultats.^[11] » 

De ce point de vue, les mécanismes de délégation de gouvernance sont justifiés en ce sens qu'ils offrent un moyen plus efficace d'assurer les services grâce à une approche ciblée de la mise en œuvre de la politique, l'établissement et la mise en œuvre de la politique se faisant indépendamment l'un de l'autre. Les travaux de recherche publiés sur l'efficacité de ces modes de prestation sont peu nombreux et les résultats vont en sens divers. Selon une étude sur la gouvernance publique partagée publiée par l'OCDE, les examens de ces façons de procéder effectués par les gouvernements révèlent, entre autres choses, un accroissement de l'efficience et de l'innovation, de même que de l'efficacité des partenariats entre différents paliers de gouvernement. Toutefois, d'après une étude menée par Pollitt et al.,de façon générale, il n'y a pas de preuves systématiques tangibles de la plus grande efficience du modèle de l'agence; d'un autre côté, il y aurait amplement d'indications de la part des praticiens que, si un ministère peut fixer des cibles réalisables, mais exigeantes, bien souvent (quoique en aucun cas toujours) le rendement suit.^[12]

Un des points qui se dégage de l'expérience internationale est l'importance d'établir des critères clairs sur lesquels fonder les décisions liées à la mise sur pied d'entités de gouvernance déléguée afin de veiller à ce qu'autonomie et reddition de comptes soient bien dosées dans la conception et la gestion de cette entité. Un autre facteur à prendre en compte est la question de savoir à quel moment et pour quelles raisons dissoudre l'entité ou en prolonger le mandat, c'est‑à‑dire les critères qui permettront de déterminer si les objectifs stratégiques pertinents ont été réalisés. Le rôle du ministère chargé du financement pour ce qui est d'assurer une liaison avec les nouveaux organismes et en surveiller le rendement est un autre facteur tout aussi important.  

Une chose ressort clairement de l'information disponible sur les approches de la gouvernance déléguée des autres pays : le modèle de la fondation employé au Canada est unique en son genre. Les fondations créées et financées pour mener des activités à l'appui des objectifs stratégiques du gouvernement, contrairement à des organismes gouvernementaux comme l'Agence canadienne d'inspection des aliments, sont complètement indépendantes du gouvernement, leur orientation et leur surveillance étant assurées par leur propre conseil d'administration et leur budget établi indépendamment du processus annuel d'affectation des crédits. La responsabilité ministérielle est limitée aux décisions concernant le recours aux fondations et la justification de leur utilisation sur le plan de la politique publique; leur financement et leurs obligations redditionnelles devant le ministre et le Parlement sont définis par les modalités de leur entente de financement et la loi, le cas échéant. De plus, le vérificateur général peut dorénavant enquêter sur l'utilisation qui est faite des fonds publics par les fondations qui obtiennent un financement de 100 millions de dollars et plus en vertu d'une entente de financement au cours de cinq années consécutives et faire rapport des constatations issues de ces vérifications au Parlement.

 

IV. Bien‑fondé du recours aux  fondations comme instruments de la politique publique

Ce chapitre porte sur la question de savoir si les fondations constituent un moyen d'action approprié pour atteindre les objectifs de la politique publique. Nous avons pris comme point de départ pour cette analyse les critères sur lesquels reposent les décisions de recourir à une fondation plutôt qu'à un autre instrument ou une autre façon de procéder possible. Nous nous penchons ensuite sur la mesure dans laquelle les fondations énumérées au tableau III‑1 correspondent à ces critères, y compris le besoin d'un financement pluriannuel, et sur les autres facteurs qui pourraient être pris en compte dans ces décisions. Enfin, nous tentons de voir si les activités des fondations pourraient tout aussi bien être menées dans le cadre des structures gouvernementales d'exécution de programmes existantes.

A. Critères de l'utilisation du modèle de la fondation

Des principes directeurs sur les situations dans lesquelles il convient de recourir à une fondation sont fournis dans Le plan budgétaire de 2003. Un examen approfondi de ces principes, de même que les commentaires formulés par les représentants des fondations et du gouvernement qui ont participé à nos entrevues, nous révèlent qu'ils sont fondés sur une série de critères servant à déterminer si :

• d'abord, il existe un besoin précis qui se prête à intervention;
• ensuite, des décisions peuvent être prises de façon indépendante et impartiale;
• enfin, un financement pluriannuel est nécessaire pour que l'entité puisse fonctionner de manière efficace et obtenir des fonds supplémentaires d'autres sources.

Ce raisonnement concorde en outre avec les observations figurant dans divers plans budgétaires, par exemple, celui de 2005, qui mentionne que « L'indépendance de ces fondations, leur stabilité financière et les compétences spécialisées de leurs membres leur permettent de relever des défis précis de façon impartiale et très efficace ».^[13]  Outre les principes directeurs et les énoncés qu'on relève dans les plans budgétaires, les seules indications quant à la définition des occasions et des défis particuliers dont il pourrait être question sont celles fournies dans le document d'information Reddition de comptes des fondations de Finances Canada, dans lequel on énonce ce qui suit :

Viennent également appuyer ce raisonnement le s commentaires qu'avait faits le secrétaire d'État aux Institutions financières internationales, M. Maurizio Bevilacqua à cette époque, devant le Comité sénatorial permanent des Finances nationales en juin 2002. Parlant dans le contexte de la recherche, du développement et de l'innovation, M. Bevilacqua a énuméré cinq raisons pour faire appel au modèle de la fondation afin de réaliser les objectifs d'une politique :

• Pour se concentrer sur un domaine particulier, alors que les conseils subventionnaires, qui sont les principaux bailleurs de fonds pour les initiatives publiques de recherche et développement, ont un mandat beaucoup plus vaste.
• Pour mettre à profit les connaissances et l'expérience directes de personnes qui travaillent dans les domaines pertinents pour assurer l'orientation au niveau du conseil d'administration et une contribution à la sélection des projets par le biais de l'examen par des pairs.
• Pour utiliser un financement par dotation initiale, une approche qui n'est pas tributaire des crédits parlementaires votés annuellement, avec tous les risques de fluctuation que cela implique.
• Pour tenir compte du fait que la recherche et le développement scientifiques sont des activités à long terme et qu'elles dépendent de ressources financières stables garanties.
• Pour utiliser la disponibilité d'un financement à long terme garanti pour attirer des fonds additionnels d'autres paliers de gouvernement et du secteur privé.^[15]

Selon nous, les principes directeurs reposent sur un ensemble de critères d'évaluation des propositions de recours au modèle de la fondation. Ces critères sont résumés au tableau IV‑1. 

Tableau IV‑1

Critères sur lesquels reposent les principes directeurs de l'utilisation des fondations

Principes directeurs	Critères sous‑jacents
1. Les fondations doivent se concentrer sur un secteur particulier, dont l'orientation stratégique est en général énoncée dans la loi ou dans une entente de financement ou dans les deux à la fois.	Existe‑t‑il une occasion ou un besoin précis à l'échelle nationale ou régionale qui n'est pas abordé par les instruments ou mécanismes actuels de mise en œuvre de la politique gouvernementale? L'orientation et les objectifs stratégiques pertinents peuvent‑ils être définis dans une loi ou une entente de financement?
2. La structure des fondations doit permettre de tirer profit du savoir‑faire et de la capacité décisionnelle de conseils d'administration indépendants ayant une expérience et une connaissance directes des enjeux.	Dispose‑t‑on de la capacité voulue (ou peut‑on la mettre en place) pour assurer un processus décisionnel indépendant et impartial? Les candidats du bassin d'administrateurs possible sont‑ils disposés à jouer le rôle attendu du conseil d'administration?
3. Les décisions des fondations doivent s'appuyer sur le processus d'examen par des pairs qui sont spécialistes du domaine.	Accepte‑t‑on la méthode de l'examen par des pairs et la sélection fondée sur le mérite comme base commune de sélection des projets financés? Dispose‑t‑on de la capacité voulue (ou peut‑on la mettre en place) pour permettre l'utilisation d'un processus d'examen par des pairs?
4. Les fondations doivent disposer d'un financement garanti qui ne se limite pas aux crédits parlementaires annuels, de sorte qu'elles jouissent de la stabilité financière requise pour effectuer la planification exhaustive à moyen et à long terme qui s'avère essentielle dans leur secteur.	Le besoin auquel on veut répondre exige‑t‑il des projets qui s'étendent sur plusieurs années? A‑t‑on besoin d'un financement garanti sur la durée des projets pluriannuels pour pouvoir gérer efficacement les projets et les ressources financières?
5. Les fondations doivent avoir la possibilité et la capacité de recueillir des fonds supplémentaires auprès des autres ordres de gouvernement et du secteur privé.	Existe‑t‑il des partenaires financiers possibles pour les projets envisagés et dans quelle mesure sont‑ils disposés à fournir un financement de contrepartie?

De façon générale, les commentaires formulés par les personnes interviewées concernant la justification du recours aux fondations concordaient avec les critères. Ces commentaires, de même que les renseignements présentés dans les rapports annuels des fondations et d'autres documents, nous donnent une idée de l'éventail des secteurs ciblés par les fondations. Il s'en dégage en outre un certain nombre d'autres critères possibles dont on pourrait tenir compte pour déterminer si le recours à une fondation est la solution qui convient à une situation donnée.

Les fondations procurent un soutien financier pour un vaste éventail de questions et de défis bien précis.

• Établissement d'une infrastructure spécialisée de calibre mondial pour la recherche dans les universités et les établissements de santé, la gestion environnementale dans le secteur municipal et les systèmes d'information électroniques pancanadiens sur la santé :
  • Fondation canadienne pour l'innovation,
  • Fonds municipal vert,
  • Inforoute Santé du Canada.
• Réalisation de travaux de recherche et développement ciblés sur des besoins verticaux (p. ex., recherche sur les services de santé) ou horizontaux (p. ex., recherche en génomique touchant de multiples secteurs de l'économie) bien précis :
  • Fondation canadienne de la recherche sur les services de santé,
  • Génome Canada,
  • Fondation canadienne pour les sciences du climat et de l'atmosphère,
  • Technologies du développement durable Canada,
  • Institut canadien de recherche sur les minorités linguistiques.
• Soutien de l'éducation, par exemple, versement de bourses à des étudiants qui ont besoin d'aide financière, financement visant à accroître le niveau d'alphabétisation :
  • Fondation canadienne des bourses d'études du millénaire,
  • Fondation du Collège Frontière,
  • Fondation Pierre‑Elliott‑Trudeau.
• Initiatives communautaires visant l'amélioration de la santé dans les collectivités et la protection de l'environnement, comme le dossier des pensionnats dans les collectivités autochtones et la restauration de l'habitat du saumon en Colombie‑Britannique :
  • Fondation autochtone de guérison,
  • Clayoquot Biosphere Trust,
  • Société du Fonds de dotation pour le saumon du Pacifique.
• Courtage des connaissances à l'échelle internationale et soutien de la recherche, par exemple, en ce qui a trait à l'application des systèmes de gouvernement fédéraux et à la promotion de l'activité canadienne dans la région de l'Asie‑Pacifique :
  • Forum des fédérations,
  • Fondation Asie Pacifique.

Voici les autres critères possibles qui sont ressortis des commentaires des personnes interviewées.

• S'agit‑il d'un secteur dans lequel le gouvernement fédéral devrait intervenir ou qu'il devrait appuyer?
  
  Il va sans dire que toute fondation proposée devrait œuvrer dans un domaine où l'intervention ou l'appui du gouvernement fédéral est fondé; le rôle proposé devrait en outre être conforme aux objectifs et aux priorités stratégiques établis.
• Existe‑t‑il des mécanismes, ou devra‑t‑on mettre en place des mécanismes, pour assurer la coordination ou l'intégration avec des programmes complémentaires ou connexes et éviter tout chevauchement ou double emploi? Cette coordination peut‑elle se faire de manière efficace?
  
  Les domaines d'activités des fondations, surtout celles oeuvrant dans la recherche, sont caractérisés par un vaste éventail de programmes gouvernementaux et d'intervenants différents, ce qui entraîne, selon l'une des personnes interviewées, toutes sortes de recoupements entre les activités des fondations et ces autres programmes. Dans ces situations, l'ampleur de la coordination qui sera nécessaire et les moyens qui pourraient être employés pour assurer cette coordination sont manifestement des points qui doivent être pris en compte dès le départ.
  
  Ainsi, l'infrastructure de recherche permet la réalisation de projets de recherche financés par des conseils subventionnaires et exige des fonds de fonctionnement et d'entretien, ou peut devenir une condition de la réalisation de tels projets. Dans cet exemple, la coordination se fait à deux niveaux. Au niveau du projet, les entités qui demandent du financement pour la mise sur pied d'une infrastructure doivent être dotées de stratégies de recherche intégrées démontrant comment l'infrastructure proposée sera utilisée dans le cadre de leurs programmes de recherche généraux. Il faut en plus assurer une coordination et un partage de l'information entre les conseils subventionnaires et les autres acteurs, comme Industrie Canada, de manière à veiller à ce que les travaux de recherche financés puissent être réalisés et à ce que les opérations liées à l'infrastructure soient financées. 
  
  

• Combien de temps faudra‑t‑il pour atteindre les résultats immédiats ou finaux visés? Quelle est la stratégie de retrait?
  
  Environ 93 % des fonds transférés aux fondations l'ont été en vertu d'une entente de durée déterminée. En théorie, une fois que les mandats et les objectifs de la fondation ont été réalisés, cette dernière n'est plus nécessaire. On s'attend à ce que le travail des fondations s'étende sur une longue période et aille probablement dans bien des cas au‑delà de la durée de leur entente de financement. Il est donc logique d'établir, dès le départ, des critères pour déterminer si les résultats souhaités ont été obtenus ou s'il y a lieu de prolonger ou de renouveler l'entente. Si cela n'est pas fait, on risque que la notion de « réussite » soit modifiée de manière à justifier la prolongation du mandat.
  
  Les autres 7 % du financement accordé aux fondations ont été versés sous forme de dotations perpétuelles. Selon les représentants de ces fondations, le recours à une dotation perpétuelle était justifié par le besoin de mesures à long terme soutenues pour arriver à des changements substantiels. À l'examen des rapports annuels et des plans d'activités des deux genres de fondations, il ne nous a toutefois pas semblé que les fondations à dotation perpétuelle répondaient nécessairement à des besoins exigeant un travail sur de plus longues périodes pour en arriver à des résultats que ne le font les fondations ayant un financement de durée déterminée. Les représentants de ces fondations ont également décrit les raisons d'être de leur fondation dans des termes semblables à ceux employés par les représentants des fondations perpétuelles.
  
  
• Le rôle et la compétence du gouvernement fédéral pourraient‑ils soulever des questions ou préoccupations de la part des autres ordres de gouvernement? Si oui, ces derniers accepteront‑ils et appuieront‑ils le recours à une fondation?
  
  Étant donné les domaines visés, dans un certain nombre de cas, si les activités menées par les fondations étaient exécutées au sein du gouvernement fédéral, elles soulèveraient des questions de compétence entre les ordres de gouvernement fédéral et provincial/territorial. Ces fondations peuvent mettre directement l'accent sur la mise en place de dispositions pour sélectionner des bénéficiaires et leur apporter un soutien indépendamment de ces questions de compétence. Toutefois, au moment de décider si une fondation est le mécanisme qui convient à la situation, il importe de déterminer si les autres ordres de gouvernement sont susceptibles d'appuyer l'approche proposée et de vouloir et pouvoir fournir un financement ou un soutien à titre de partenaires. Selon les personnes interviewées, le financement de certaines nouvelles fondations annoncées à la fin des années 1990 est arrivé à la suite de périodes de réduction des transferts fédéraux aux provinces et les fondations ont eu de la difficulté au départ à établir des ententes de fonctionnement. Dans d'autres cas, elles ont observé que, même si les provinces et territoires accueillaient favorablement l'engagement du gouvernement fédéral à l'égard d'une fondation, le financement de contrepartie exigé leur posait un problème considérable.

B. Mesure dans laquelle les fondations existantes respectent les principes directeurs

Notre examen des documents des fondations et nos entrevues avec les représentants de ces dernières ont révélé des différences dans la mesure dans laquelle les caractéristiques des fondations concordent avec les principes directeurs établis dans Le plan budgétaire de 2003. En résumé, la concordance est la plus étroite avec les principes suivants : se concentrer sur un secteur particulier, utiliser un conseil d'administration indépendant composé de personnes ayant de l'expérience dans les domaines pertinents et avoir besoin d'un financement pluriannuel. La concordance varie davantage du côté des principes liés à l'examen par les pairs et à l'obtention de fonds additionnels auprès de tierces parties. Les activités de certaines fondations font en sorte que, d'une part, les décisions de sorties de fonds sont prises en fonction de satisfaire ou de surpasser les critères prédéterminés et que, d'autre part, les activités financées sont réalisées par la fondation elle-même plutôt que par des tiers. L'obligation en matière d'obtention de fonds varie selon les fondations et leur contexte de fonctionnement qui parfois ne leur permet pas d'attirer des fonds. 

1. Se concentrer sur un secteur particulier

Les mandats des fondations examinées prévoient tous un domaine d'activités précis. Les ententes de financement leur permettent en même temps d'affecter les fonds selon les priorités établies par leur conseil d'administration. Cependant, certaines nouvelles subventions accordées récemment par le gouvernement à certaines fondations étaient assorties d'une condition selon laquelle le financement devait être utilisé pour appuyer des sous‑domaines précis dans le cadre de leur mandat. Si cette façon de procéder permet de veiller à ce qu'il y ait une concordance étroite entre les activités des fondations et les politiques et priorités du gouvernement, elle a aussi pour effet de laisser moins de latitude aux conseils d'administration pour établir des priorités en fonction de ce que les fondations considèrent être les besoins à combler et les occasions à saisir. Les représentants des fondations interviewés n'ont pas indiqué que ces subventions plus ciblées avaient diminué l'efficacité de leurs processus d'affectation des ressources et de sélection des projets, bien que certains aient mentionné que cette approche pourrait éventuellement présenter un risque de déséquilibre entre les besoins et le financement disponible. Nous pensons en outre que les décisions prises dans le cadre du processus budgétaire concernant le ciblage du financement tiennent compte des commentaires d'intervenants dans les domaines en question et des fondations mêmes.

Voici des exemples de subventions plus ciblées :

• la moitié des 300 millions de dollars en plus annoncés dans le budget de 2005 pour le Fonds municipal vert doit être affectée au réaménagement des friches industrielles;
• le nouveau financement de 500 millions de dollars accordé à la Fondation canadienne pour l'innovation en 2002‑2003 devait servir à appuyer la mise sur pied d'installations de recherche en santé de pointe;
• le financement supplémentaire de 75 millions de dollars accordé à Génome Canada en 2002‑2003 devait servir à appuyer de grands projets de science génomique en santé appliquée se traduisant par la mise au point d'instruments et de techniques qui permettront d'améliorer la prédiction et la prévention des maladies.

2. Tirer profit du savoir‑faire et de la capacité décisionnelle de conseils d'administration indépendants

Les ministères chargés du financement et les fondations ont tous indiqué que les conseils d'administration des fondations réunissent le savoir‑faire et l'expérience voulus pour la prise de décisions éclairées et la surveillance de l'entité. Ils ont également souligné que, de façon générale, les membres des conseils d'administration sont très actifs et très engagés, prennent leurs responsabilités au sérieux et font preuve d'une grande transparence. La Fondation canadienne pour l'innovation vient d'ailleurs de se voir décerner le Prix national de la gouvernance pour le secteur public par le Conference Board du Canada et Spencer Stuart, qui ont souligné que « la FCI montre que même le conseil d'administration d'un établissement public, travaillant dans les limites de ses obligations de rendre compte et des responsabilités qui lui incombent, peut être créatif et innovateur dans son approche de la gouvernance. »

3. Faire appel à un processus d'examen par des pairs pour la sélection des projets

La plupart des fondations, mais non pas la totalité, font appel à un processus d'examen par des pairs pour sélectionner les projets financés. Les représentants des ministères chargés du financement et des fondations ont indiqué que, de façon générale, ces fondations ont investi beaucoup de temps et de travail dans la mise sur pied de leurs processus de sélection de projets. Leurs décisions reposent sur des processus d'évaluation exhaustifs des propositions ainsi que des examens par des groupes de pairs spécialisés, qui formulent des recommandations sur les projets à financer en se fondant sur le respect de critères transparents liés au mérite et à l'excellence. 

Quelques fondations procèdent différemment. Dans le cas de la Fondation canadienne des bourses d'études du millénaire, on a établi avec les ministères provinciaux et territoriaux des ententes selon lesquelles la sélection des bénéficiaires des bourses est fondée sur les mêmes critères que ceux utilisés pour sélectionner les bénéficiaires de l'aide financière provinciale. La Fondation du Collège Frontière finance le recrutement et la formation d'enseignants bénévoles, qui agissent comme professeurs d'alphabétisation partout au Canada pour le Collège Frontière. La Fondation Asie Pacifique, pour sa part, finance des travaux de recherche menés à l'interne et le coût d'activités de courtage d'information et de réseautage à l'échelle internationale.

4. Fournir un financement garanti qui ne se limite pas aux crédits parlementaires annuels

Comme nous l'indiquons au tableau IV‑1, ce principe directeur porte sur la mesure dans laquelle les activités entreprises par les fondations touchent des projets et des engagements financiers pluriannuels. Voici ce qui ressort des commentaires des personnes interviewées et des documents des fondations.

• La majorité des fondations, particulièrement celles qui gèrent des sommes importantes et appuient des projets dans les domaines énumérés ci‑dessous, ont indiqué que les projets exigeaient une planification sur plusieurs années pour aller chercher des partenaires et obtenir des fonds de contrepartie (un soutien en argent ou en argent et en nature) :
  • établissement d'une infrastructure de calibre mondial;
  • réalisation de travaux de recherche et développement ciblés;
  • soutien à l'éducation (dans certains cas);
  • initiatives communautaires visant à améliorer la santé dans les collectivités et la protection de l'environnement.
  Un certain nombre de ces fondations ont indiqué que la disponibilité d'un financement pluriannuel était essentielle aux promoteurs de projets pour obtenir des fonds de tierces parties après avoir conclu une entente de principe avec la fondation. Le fait que le financement versé par la fondation soit assuré pendant plus d'un exercice permet aux partenaires, comme les autres ordres de gouvernement, de tenir compte de leurs engagements à l'égard du projet dans leur propre planification budgétaire.
• Dans le cas des fondations qui œuvrent dans le domaine du courtage de l'information et de certaines des fondations qui appuient l'éducation, les activités menées ne sont pas toujours tributaires d'un financement pluriannuel (du moins, pas dans la même mesure que celles des fondations dont nous parlons ci‑dessus), mais un tel financement leur permet de planifier et de choisir leurs activités à plus long terme, et de pouvoir ensuite gérer ces activités de façon plus efficace. 

 

Incidence du financement pluriannuel Un financement pluriannuel est essentiel. Il faut quelques années pour mettre un programme scientifique en marche. Cette approche (fondation) représente un gros avantage pour la collectivité des chercheurs. Elle permet au subventionneur et au bénéficiaire de planifier adéquatement. Elle donne aussi le temps de bien évaluer. Elle donne le temps d'acquérir des capacités; les étudiants de troisième cycle ont besoin de trois à quatre ans (de recherche) pour obtenir leur diplôme. (Représentant d'un ministère)

5. Recueillir des fonds supplémentaires auprès des autres ordres de gouvernement et du secteur privé

Les obligations des fondations en ce qui concerne l'obtention de financement supplémentaire auprès de tierces parties pour leurs projets varient considérablement d'une à l'autre. Dans certains cas, l'entente de financement renferme des cibles ou des limites bien précises quant au pourcentage des coûts des projets qui peuvent être financés par la fondation. Cette catégorie de fondations représente près des deux tiers du financement accordé aux fondations. Selon leurs rapports annuels, ces fondations arrivent à respecter, parfois même à dépasser, les cibles qui leur sont imposées.

Dans d'autres cas, l'entente renferme des paramètres très généraux selon lesquels la fondation doit obtenir du financement additionnel, mais sans cible précise. On y dit, par exemple, que la fondation peut recueillir des fonds supplémentaires auprès des autres ordres de gouvernement et du secteur privé. Une partie au moins de ces fondations exigent ou essaient d'obtenir des fonds d'autres sources quand elles accordent un financement de projet. Cette catégorie de fondations représente environ 2 % du financement global versé aux fondations. Elles arrivent également, selon leurs rapports sur le rendement, à obtenir un soutien en nature et financier considérable de tierces parties. Ainsi, la Fondation canadienne pour les sciences du climat et de l'atmosphère (FCSCA) a indiqué dans son rapport annuel de 2004‑2005 que « Le soutien obtenu d'autres sources que le gouvernement s'avère surtout un soutien en nature. Globalement, le soutien additionnel reçu, en espèces et en nature, est évalué à 12 millions de dollars. » (Ce qui correspond approximativement aux décaissements de la FCSCA pendant l'exercice 2004‑2005.)

Les ententes de financement d'une troisième catégorie de fondations ne renferment aucune exigence en ce qui concerne l'obtention de soutien de tierces parties. Dans le cas de deux de ces fondations, cette situation tient simplement compte du fait qu'il ne serait pas raisonnable de s'attendre à ce que les promoteurs des projets obtiennent un financement supplémentaire, par exemple dans celui de la Fondation autochtone de guérison, ou que la fondation œuvre dans un domaine dans lequel les provinces et territoires accordent déjà beaucoup de financement, comme c'est le cas de la Fondation canadienne des bourses d'études du millénaire. Ces deux fondations représentent 29 % du total des fonds fédéraux transférés. Les autres fondations de cette catégorie ne représentent que 3 % des fonds transférés par le gouvernement fédéral. Dans le cas de ces dernières, les raisons de l'absence d'exigences en matière d'obtention de fonds de tierces parties ne sont pas manifestes, bien qu'il soit possible que, au moment où elles ont été constituées, ni la fondation ni le ministère responsable ne pouvait prédire avec assurance s'il serait possible d'obtenir des fonds auprès d'autres sources ou si ce genre d'exigence empêcherait la fondation de réaliser ses objectifs. 

Parmi les fondations à dotation perpétuelle, deux fondations communautaires sont tenues d'aller chercher du financement additionnel, sans qu'aucune cible ne soit précisée, et quatre n'ont aucune obligation que ce soit à cet égard. Deux d'entre elles fournissent un soutien à l'éducation, une finance la recherche et la quatrième appuie le courtage d'information à l'échelle internationale et la recherche connexe.^[16]

Tous les représentants des fondations ayant des obligations précises à respecter en matière d'obtention de fonds d'autres sources qui ont été interviewés ont indiqué qu'ils considéraient que leur capacité de soutenir des projets pluriannuels leur permettait d'attirer des fonds. Selon eux, l'avantage tenait du fait que les partenaires de financement pouvaient planifier le projet et en établir le budget sans risque que l'engagement de la fondation prenne fin si des ententes n'étaient pas conclues pendant l'exercice visé et que les versements pouvaient être mieux adaptés à l'avancement du projet. Un grand nombre des représentants des ministères que nous avons interviewés estimaient que les programmes ministériels visant des domaines semblables aux domaines d'activités des fondations étaient également efficaces pour ce qui est d'obtenir des fonds d'autres sources. On nous a également mentionné que certaines fondations arrivaient peut‑être à attirer différents types de partenaires comparativement aux programmes ministériels, surtout dans le secteur privé. Des recherches plus poussées seraient nécessaires pour confirmer ce point, de même que l'ampleur de l'effet de levier de programmes ministériels semblables.

Lien entre le financement pluriannuel et les fonds obtenus d'autres sources Le financement pluriannuel signifie que la fondation devient le principal bailleur de fonds des projets. Une fois que les promoteurs des projets ont obtenu l'approbation conditionnelle de la fondation, ils peuvent demander et obtenir des fonds d'autres sources. Le fait de savoir que le financement sera toujours « là » (c.‑à‑d. qu'il ne prend pas fin à la fin de l'exercice en cours) une fois que les promoteurs auront trouvé tous les partenaires et toutes les autres sources de financement nécessaires fait toute la différence. (Représentant d'une fondation)

Effet de levier Nous voulons savoir quel soutien additionnel nous réussissons à aller chercher; nous conservons de l'information sur nos partenaires et nous conservons de l'information sur les étudiants formés. Nous avons déterminé que nous obtenons au moins un dollar pour un dollar. Nous avons également déterminé que la moitié de chaque dollar est consacrée à la formation du personnel. (Représentant d'une fondation)

 

Ministère du Développement économique, de l'Innovation et de l'Exportation, Un Québec innovant et prospère : Stratégie québécoise de la recherche et de l'innovation, Québec, 2006. Génome Québec … « [...] avec la participation de Génome Canada et d'autres partenaires l'investissement total au Québec a atteint 340 millions depuis 2000. Ces investissements ont donné le coup d'envoi de la génomique au Québec, permettant la mise en place d'infrastructures d'envergure internationale et la réalisation de projets majeurs, de même qu'une accélération sans précédent des travaux de recherche. Ce domaine de recherche prend ainsi son essor et les retombées initiales sont probantes : 459 chercheurs actuellement employés, 256 publications scientifiques, 726 conférences et 28 déclarations d'inventions et brevets. » (p.29)

6. Propositions de fondations qui n'ont pas été acceptées 

En plus d'évaluer la mesure dans laquelle les fondations existantes respectent les principes directeurs du gouvernement visant le recours à une fondation, on peut également tirer des leçons pour la prochaine sélection et utilisation des fondations à partir des explications sur le fait de ne pas avoir recours à des fondations pour  répondre à des objectifs et questions stratégiques publics. D'après nos entrevues avec des représentants de Finances Canada, il semble que le gouvernement ait rejeté un nombre bien plus grand de propositions de fondations qu'il n'en a accepté. On nous a dit que ces décisions étaient en général fondées sur la mesure dans laquelle les entités proposées cadraient avec les objectifs stratégiques et respectaient les principes directeurs.^[17]

Il est par contre utile d'examiner les circonstances dans lesquelles une fondation annoncée dans le budget de 2001 — la Fondation pour l'infrastructure stratégique — a par la suite pris la forme d'un programme normal, soit le Fonds canadien sur l'infrastructure stratégique. À la suite de l'engagement pris dans le budget, le ministre des Finances avait expliqué à la Chambre que la complexité des questions liées aux rôles des provinces et des municipalités dans les projets d'infrastructure « nécessiterait des négociations de gouvernement à gouvernement, excluant du même coup l'établissement d'une fondation indépendante.^[18] » P. Aucoin a avancé une autre raison pour expliquer ce revirement. Ainsi, selon lui, il est possible qu'un certain nombre de ministres fédéraux et de députés d'arrière‑ban du caucus aient été atterrés à l'idée d'une fondation indépendante sur laquelle ils n'exerceraient aucun contrôle, peut‑être même aucune influence, répartissant un fonds de 2 milliards de dollars sur des projets ayant des répercussions politiques énormes étant donné l'incidence de leur répartition sur les intéressés régionaux et les circonscriptions électorales.^[19]

L'une comme l'autre, ces explications démontrent l'importance des facteurs contextuels dans la sélection d'une fondation et le fait que les ministres peuvent être tenus responsables de la conception et de l'organisation des fondations. Les domaines visés par les fondations initiales, et la majeure partie des fonds transférés, sont des domaines dans lesquels la prise de décisions et la sélection de projets supposent généralement des examens par des groupes de pairs et la consultation d'experts indépendants. Qui plus est, il s'agit de domaines dans lesquels des façons de procéder semblables sont souvent employées par le gouvernement fédéral; les intervenants, y compris les ministres et les ministères, sont habitués de faire appel à des entités indépendantes pour la consultation et la prise de décisions. Cela n'était visiblement pas le cas en ce qui concerne le secteur ciblé par la Fondation pour l'infrastructure stratégique/Fonds canadien sur l'infrastructure stratégique.

C. Pourrait‑on réaliser les objectifs des fondations tout aussi facilement par un « mode de prestation habituel du gouvernement »?

Un dernier point à prendre en compte pour déterminer le bien‑fondé du recours aux fondations pour mettre en œuvre la politique publique est de savoir si les activités des fondations auraient pu être menées tout aussi efficacement avec un « mode de prestation habituel du gouvernement ». Les informateurs clés qui ont participé à nos entrevues nous ont donné leurs opinions d'après leurs propres expériences et observations. La majorité d'entre eux, y compris des représentants des ministères chargés du financement et des gestionnaires de programmes apparentés, estimaient que, de façon générale, les programmes et les activités exécutés par les fondations existantes ne pourraient probablement pas être menés de façon aussi efficace ou efficiente au sein de la structure de prestation ministérielle. Voici des détails sur les principales raisons invoquées pour justifier ce point de vue.

• Étant donné la nature des domaines précis dans lesquels bien des fondations œuvrent, les programmes ministériels seraient moins en mesure d'agir en temps opportun et moins efficaces. Voici deux exemples :
  • Fondation autochtone de guérison – Les personnes interviewées estimaient qu'un programme mis en œuvre par le gouvernement même qui avait été responsable des pensionnats par le passé ne susciterait pas une très grande confiance chez les groupes autochtones, sans compter qu'il n'aurait pas offert les mêmes occasions de faire participer ces groupes à la conception et à la mise en œuvre du programme.
  • Fondation des bourses d'études du millénaire, Fonds municipal vert et Inforoute Santé du Canada – Pour mener leurs activités et atteindre les bénéficiaires visés, ces trois fondations doivent conclure des ententes et collaborer avec les gouvernements provinciaux/territoriaux. En tant qu'entités indépendantes, elles peuvent signer de telles ententes sans avoir à tenir compte des questions de compétence fédérale/provinciale/territoriale.
• Les fondations peuvent agir avec plus de rapidité et de souplesse que ne le pourraient les programmes ministériels grâce à leur mandat ciblé, à leur petite taille et à leur structure de gestion horizontale.
• Les programmes ministériels fonctionnent dans le cadre du cycle d'affectation des crédits annuels, ce qui suppose un travail administratif différent de celui des fondations, qui, elles, peuvent prendre des engagements à l'égard de projets pluriannuels et administrer ces projets sur la base de leur cycle de vie. Du point de vue des fondations, l'incertitude qui entoure le financement des projets pluriannuels inhérente aux programmes ministériels pourrait être un des inconvénients des « modes de prestation habituels du gouvernement », mais le plus grand problème est probablement l'effet du cycle de financement annuel sur le moment des paiements et la capacité de faire correspondre les versements aux grandes étapes des projets.
  
  

Fondation ou programme ministériel Il est évident que la bureaucratie n'aurait en aucun cas pu accomplir ce que la Fondation a accompli au cours des quelques dernières années. […] Si nous nous étions adressés aux provinces pour cela, nous l'aurions fait de façon bureaucratique et avec tout un bagage, et les provinces n'auraient pas collaboré avec nous dans la mesure où elles l'ont fait avec les fondations. (Représentant d'un ministère)

 

V. Efficacité

Dans ce chapitre‑ci, nous examinons l'efficacité des fondations de différents points de vue. D'abord, la mesure dans laquelle elles réussissent à respecter les objectifs établis dans leur entente de financement, d'après les constatations tirées d'évaluations indépendantes de diverses fondations et l'information figurant dans leurs rapports annuels. Ensuite, la mesure dans laquelle elles complètent ou chevauchent des programmes gouvernementaux existants, les mécanismes employés pour assurer la concordance avec les objectifs stratégiques du gouvernement et le fonctionnement des mécanismes de responsabilisation.  

A. Indications des progrès réalisés par rapport aux objectifs

Pour pouvoir nous faire une idée des progrès réalisés par les fondations quant à leurs objectifs officiels, nous avons consulté les rapports des évaluations de leurs activités menées par des évaluateurs indépendants, ainsi que les renseignements sur les résultats figurant dans leurs rapports annuels. Presque toutes les fondations sont tenues, en vertu de leur entente de financement, de faire mener périodiquement une évaluation indépendante de leur rendement et de présenter de l'information sur leurs activités, leurs extrants et leurs résultats dans leurs rapports annuels, qui sont transmis au ministre responsable et peuvent être déposés devant le Parlement. Les ministres ont aussi la possibilité, dans certains cas, d'effectuer leur propre évaluation de la mesure dans laquelle les activités des fondations contribuent à la réalisation des objectifs stratégiques du gouvernement. Certaines fondations n'ont pas à se plier à toutes ces exigences, selon la date à laquelle leur entente a été signée, mais publient volontairement de l'information sur leurs résultats. Nous avons complété les renseignements contenus dans les rapports d'évaluation avec des renseignements recueillis auprès des informateurs clés dans le cadre de nos entrevues.

Les informateurs clés — représentant les fondations, les ministères chargés du financement et d'autres organismes, tels que les conseils subventionnaires — étaient presque à l'unanimité d'avis que les fondations qu'ils connaissaient obtenaient les résultats escomptés et qu'elles représentaient de bons moyens d'action. Ces opinions sont corroborées par les renseignements figurant dans les rapports annuels des fondations, qui indiquent un succès considérable du côté de la mise en marche des activités et du versement du financement pour les projets sélectionnés. La plupart des fondations appuient des projets qui ont un long cycle de vie, on commence donc tout juste à disposer de renseignements sur les résultats et les répercussions, mais les premiers résultats semblent prometteurs. Certains informateurs clés ont également souligné qu'un certain nombre de fondations ont en outre approfondi considérablement leur connaissance des objectifs et des enjeux ciblés grâce à des programmes de recherche approfondie. La Fondation autochtone de guérison et la Fondation canadienne des bourses d'études du millénaire en sont deux exemples.

Le tableau V‑1 résume les principales conclusions d'un sous‑ensemble d'évaluations et d'examens indépendants des activités des fondations menés au cours des dernières années, de même que de la vérification du rendement de Technologies du développement durable Canada réalisée par la vérificatrice générale. D'après ce qui ressort de ces constatations et de celles d'autres évaluations des fondations, ces dernières :

• sont des organismes souples et adaptés;
• ont instauré des méthodes et des modèles opérationnels novateurs en matière de sélection et de supervision des projets;
• sont axées sur les résultats et bon nombre d'entre elles ont mis en place des systèmes de mesure du rendement qui procurent des renseignements précis sur la mise en œuvre, l'avancement et les résultats des projets. À cet égard, nous avons remarqué que la nature très ciblée des fondations permet la mise en œuvre de systèmes de mesure du rendement supérieurs à ceux de bien des programmes ministériels;
• ont établi des relations de travail efficaces avec leurs partenaires et les intervenants;
• ont réalisé de bons progrès par rapport aux objectifs fixés dans leur entente de financement;
• contribuent à la réalisation des objectifs stratégiques connexes du gouvernement (d'après les données initiales sur les répercussions et en tenant compte du fait qu'il faudra encore plusieurs années avant que des répercussions appréciables se manifestent étant donné que les activités des fondations sont des activités à long terme dans la plupart des cas).

La réalisation des évaluations indépendantes n'est pas une simple question de commander une évaluation pour montrer que l'on se conforme aux exigences de la loi ou de l'entente de financement. Les membres des conseils d'administration et les dirigeants des fondations voient plutôt ces évaluations comme un moyen de cerner les améliorations à apporter. Les fondations publient les rapports de leurs évaluations sur leur site Web et donnent suite aux constatations et aux recommandations présentées sur les améliorations qui pourraient être apportées à leurs activités, que ce soit du point de vue de la conception ou de l'exécution. 

L'exemple qui illustre le mieux cette affirmation est probablement celui de l'évaluation de mi‑parcours de la Fondation canadienne des bourses d'études du millénaire (FCBEM) menée par l'Institute of Intergovernmental Relations de la Queen's University en 2002. Après avoir pris connaissance des résultats de cette évaluation, le conseil d'administration a demandé à la direction de la FCBEM de procéder à de vastes consultations auprès du large éventail d'intervenants du milieu de l'éducation postsecondaire. On a donc tenu en 2004 une série de 18 séances de consultation auxquelles ont participé environ 500 personnes de partout au Canada, de même qu'une consultation en ligne, qui a produit environ 250 présentations. Un rapport de synthèse a été rédigé et soumis au conseil d'administration de la FCBEM. Un ensemble de changements a par la suite été apporté, notamment des modifications liées au moment du versement des bourses générales accordées aux étudiants pendant la première année de leurs études (dans le cas des programmes d'une durée d'au moins deux ans) et la création de nouvelles bourses fondées sur le besoin afin d'améliorer l'accès à l'éducation postsecondaire des groupes sous‑représentés, tels que les étudiants provenant de familles à faible revenu et les étudiants autochtones. Les constatations issues de cette démarche ont également contribué à la conception de projets pilotes visant à mettre à l'essai divers moyens de favoriser la participation aux études postsecondaires.

Tableau V‑1

Principales constatations et conclusions des évaluations indépendantes

Objectifs établis dans les ententes de financement des fondations	Constatations issues des évaluations et des examens indépendants
Fondation canadienne des bourses d'études du millénaire
1. Accorder des bourses d'études, de façon juste et équitable, à des étudiants qui ont besoin d'aide financière et qui font la preuve de leur mérite, dans le but d'améliorer l'accès à l'éducation de niveau postsecondaire. 2. Atténuer, pour les Canadiens qualifiés de tous les âges, les obstacles financiers qui empêchent l'accès à l'éducation. 3. Aider les Canadiens à acquérir les connaissances et les compétences nécessitées par une économie et une société en évolution.	Évaluation de mi‑parcours – Mai 2003 « Nous sommes d'avis qu'en général la FCBEM est un organisme efficace et novateur qui, dans le cadre de son mandat, a beaucoup de réalisations à son actif. Elle a réussi à conclure rapidement des ententes avec l'ensemble des provinces et territoires; lesquelles ont permis le lancement de ses programmes de bourses plus tôt que prévu. La Fondation a su rapidement déceler le problème de la substitution et a conclu des ententes subsidiaires avec les provinces au sujet du réinvestissement des fonds substitués. Il n'en demeure pas moins que ces ententes sont assez vagues dans certains cas et peuvent ne pas mener à des réinvestissements aidant directement les étudiants. La capacité de la Fondation à négocier des ententes de réinvestissement plus précises a cependant été limitée par une annonce du gouvernement du Canada laissant entendre que les provinces étaient libres de dépenser les fonds substitués comme elles l'entendaient. Les partenariats entre la Fondation et les provinces et territoires sont fonctionnels, même si l'on observe des tensions. De fait, la Fondation se considère comme un partenaire ouvert avec les provinces, mais la majorité des provinces sont d'avis que la Fondation n'est pas tellement ouverte envers les provinces ou ces dernières ne se prononcent pas sur la question. La Fondation a définitivement répondu aux exigences quant à la responsabilité imposée par le Parlement; l'existence de « membres » ne semble cependant pas un moyen efficace pour assurer l'imputabilité de la Fondation envers l'amélioration de l'accès aux études postsecondaires. »                                                                                                                        (p.9)
	Cessation of the Canada Milennium Scholarship Fund: Provincial/Territorial Perspectives on Issues and Implications (Élimination du Fonds de dotation des bourses d'études du millénaire : perspectives provinciales/territoriales sur les questions et les répercussions) – 2006 À bien des égards, le Fonds permet un cadre davantage axé sur les résultats que celui offert par le PCPE (Programme canadien de prêts aux étudiants) à lui seul, qui, de bien des façons, est davantage axé sur les « mécanismes » d'exécution dans un cadre homogène universel que sur la concrétisation des résultats stratégiques. Contrairement aux fonds du PCPE, les bourses d'études du millénaire sont distribuées par l'entremise d'ententes individuelles avec les dix provinces et les trois territoires, ce qui permet d'affecter le financement de différentes façons afin de s'attaquer à des défis et d'atteindre des objectifs divers.
Génome Canada
1. Élaborer et mettre en œuvre une stratégie concertée de recherche en génomique qui permettra au Canada de devenir un chef de file mondial dans les domaines de la santé, de l'agriculture, de l'environnement, de la foresterie et des pêches. 2. Mettre à la disposition des chercheurs une technologie de pointe dans tous les domaines liés à la génomique, par l'entremise des centres de génomique régionaux au Canada, qui sont au nombre de cinq à l'heure actuelle (Colombie‑Britannique, Prairies, Ontario, Québec et Atlantique). 3. Appuyer les projets à grande échelle d'importance stratégique pour le Canada dont l'ampleur dépasse les capacités actuelles en rassemblant l'industrie, le gouvernement, les universités, les hôpitaux de recherche et le public. 4. Se faire chef de file pour ce qui est des enjeux de la recherche en génomique liés à l'éthique, à l'environnement, à l'économie, au droit, à la société et autres (GE3DS), et faire connaître au public canadien les risques relatifs, les avantages et les réussites de la génomique. 5. Encourager les investissements d'autres intervenants dans la recherche en génomique.	Évaluation provisoire – Mars 2004 L'objectif global de Génome Canada est de mettre en œuvre et de gérer de façon efficace un important programme national de recherche en génomique. On avait espéré que Génome Canada  permettrait au Canada, qui affiche un bon retard par rapport à plusieurs autres pays dans le domaine de la recherche en génomique (p. ex., les États-Unis et le Royaume‑Uni), de rattraper ce retard, du moins dans certains secteurs. D'après notre évaluation, il semblerait que cet objectif se concrétise et que le Canada soit maintenant reconnu comme un chef de file mondial éventuel dans certains domaines (c.‑à‑d. l'éthique, l'environnement, l'économie, le droit et les questions sociales [GE3DS], l'agriculture, la culture hydroponique, la foresterie, la protéomique). Pour pouvoir réaliser ces progrès en un laps de temps relativement court (trois à cinq ans), Génome Canada a adopté un modèle de programme novateur axé sur les affaires. Ce modèle est fondé sur le financement de projets de recherche d'envergure considérablement plus vaste que ceux généralement financés par les autres programmes canadiens de recherche, la détermination et le financement de l'infrastructure scientifique de soutien nécessaire et une importante composante de gestion de la recherche.
Société du Fonds de dotation pour le saumon du Pacifique / Fondation du saumon du Pacifique
1. Recevoir et gérer les dons visant à soutenir des projets de conservation, de restauration et de protection des stocks de saumon du Pacifique et de leur habitat, ainsi que des projets liés à l'intendance de la ressource, y compris l'éducation et la sensibilisation du public. 2. Coordonner avec d'autres partenaires des projets qui contribuent à la santé et à la durabilité des stocks de saumon du Pacifique au Canada. 3. Obtenir et conserver le statut d'organisation caritative. 4. Prendre des mesures pour accroître le capital et le rendement du Fonds de dotation pour le saumon du Pacifique, par exemple au moyen de contributions, de partenariats et de dons. 5. Encourager et faciliter l'engagement des citoyens et collaborer avec les intervenants pertinents afin de respecter la mission de la Société. 6. Respecter des principes stricts de diligence raisonnable, de transparence et de responsabilisation.	Évaluation quinquennale – Août 2005 Le SSRP (Strategic Salmon Recovery Program / programme stratégique de reconstitution des stocks de saumon) est financé par le Fonds de dotation pour le saumon du Pacifique, la Fondation du saumon du Pacifique agissant à titre de gestionnaire du programme; il reçoit aussi une aide financière et professionnelle des intervenants des bassins. On compte parmi les partenaires Pêches et Océans Canada; les gouvernements provincial, municipaux, régionaux et des Premières nations; des membres de l'industrie forestière et d'autres industries; des intervenants des collectivités et des milieux de l'intendance et de la conservation. Les plans de reconstitution des stocks sont des plans fondés sur chaque bassin, coordonnés et axés sur la collaboration, pour les cours d'eau les plus prioritaires. Les programmes menés dans le cadre du SSRP sont gérés selon des plans de reconstitution des stocks bien définis, fondés sur des données scientifiques, comportant des listes de projets classés par ordre de priorité et des calendriers. Les décisions concernant les projets et l'orientation sont prises en concertation, ce qui assure une bonne communication, un travail de partenariat et des décisions transparentes. Cette façon de procéder a réuni la plupart des intervenants des bassins, de manière à ce que les outils de la reconstitution des stocks de saumon (c.‑à‑d., l'habitat, les activités de pêche, la mise en valeur, le bénévolat et les pratiques d'aménagement du territoire) concourent ensemble à la reconstitution des stocks. Les projets, les plans et la FSP en tant qu'organisation ont obtenu un bon résultat à l'évaluation. L'habitat et la situation des stocks de saumon s'améliorent dans les bassins qui font l'objet d'une planification de la reconstitution des stocks.                                                                           (Sommaire)
Fondation canadienne pour l'innovation
1. Appuyer la croissance économique et la création d'emplois, ainsi que la santé et la qualité de l'environnement, par l'innovation. 2. Accroître la capacité du Canada de mener d'importantes activités de recherche scientifique et de développement technologique de calibre mondial. 3. Accroître les débouchés offerts aux jeunes Canadiens en matière de recherche et d'emploi. 4. Favoriser la collaboration et la constitution de réseaux productifs entre les établissements d'enseignement supérieur, les hôpitaux de recherche et le secteur privé au Canada.	Évaluation du Fonds d'innovation, du Fonds de développement de la recherche universitaire et du Fonds de développement de la recherche dans les collèges – Mai 2003 « Dans l'ensemble, les programmes ont eu des impacts positifs notables. Tout porte à croire que ces programmes satisfont à leurs objectifs de bâtir la capacité canadienne d'innovation et donc d'améliorer le bien‑être économique et social du Canada. En premier lieu, le FI, le FDRU et le FDRC ont transformé la qualité des infrastructures. Alors que plus de la moitié de l'infrastructure sur laquelle portent les études de cas était jugée pauvre ou faible avant les contributions (aucune n'était de niveau mondial), 90 % des participants aux études de cas la jugent maintenant excellente ou de niveau mondial. Les projets financés par la FCI ont contribué de façon importante à la création de « grappes » nationales et (surtout) régionales et ils ont eu un impact positif exceptionnel sur la nature de la recherche : plus de recherche de pointe, effectuée plus rapidement, plus multidisciplinaire et comportant plus de collaborations (presque le double). Les petits établissements soulignent particulièrement l'augmentation de leur visibilité et de leur crédibilité sur les plans national et international. » (p. ii)
	Conseil des académies canadiennes,L'État de la science et de la technologie au Canada, Ottawa, 2006 « FCI a permis à des chercheurs canadiens d'acquérir une infrastructure indispensable d'équipement internationalement compétitive. Malgré quelques récentes opérations de fonds limitées pour soutenir cela, il semble y avoir un grand écart entre les sommes investies en équipement et l'argent investi dans le fonctionnement, en particulier dans la main‑d'œuvre. Ceci  conduira, si non résolu, dans quelques années à un exode de chercheurs de haut niveau, et à reconnaître que des milliards de dollars de taxes auront été investis sans avantages significatifs pour la société canadienne. » (Membre, SRC Académie des sciences, cité à la p. 109)
Fonds municipal vert
La FCM verse des fonds à partir des actifs du Fonds sous forme de subventions, de prêts et de garanties de prêts aux bénéficiaires admissibles menant des projets admissibles qui, de l'avis du conseil, pourraient apporter des améliorations considérables de la qualité de l'air, de l'eau et du sol, y compris des réductions des émissions de gaz à effet de serre. Les projets sont menés dans l'un ou l'autre des secteurs suivants : a) énergie, b) eau, c) déchets, d) transport durable, e) friches industrielles, f) projets communautaires intégrés. Le conseil doit également tenir compte des avantages que pourraient avoir les projets admissibles sur les plans économique ou social.	Marbek Resource Consultants, Environmental Impacts of Canada's Green Municipal Fund (GMF) Implementation Projects – 2006 Update (Répercussions environnementales des projets de mise en œuvre du Fonds municipal vert du Canada — Le point sur la situation, 2006), Ottawa, 2006 Les analyses présentées dans ce rapport comprennent des estimations des répercussions environnementales éventuelles des 93 projets de mise en œuvre du FMV, mettant particulièrement l'accent sur les gaz à effet de serre et les contaminants atmosphériques qui ont un effet sur la qualité de l'air local. Les principales estimations sont les suivantes : les projets financés à ce jour donneront des réductions annuelles nettes estimatives des gaz à effet de serre de 1 210 kt d'équivalent CO2 (kilotonnes d'équivalent dioxyde de carbone), y compris 820 kt d'équivalent CO2 provenant d'émissions directes (combustibles fossiles ou émissions fugaces) et 390 kt d'équivalent CO2 d'émissions indirectes (électricité). On s'attend à ce que la plus importante contribution à ces réductions provienne de 9 projets touchant les gaz d'enfouissement supposant des réductions estimatives de 570 kt d'équivalent CO2 (47 % du total). Viennent ensuite 22 projets d'amélioration de l'efficacité énergétique d'immeubles/d'installations, avec 410 kt d'équivalent CO2 (36 %) et 21 projets d'énergie renouvelable/propre, avec 190 kt d'équivalent CO2 (16 %). (p. 16) Voici certaines des réductions annuelles prévues de contaminants atmosphériques : oxydes d'azote (NOx)  641 tonnes oxydes de soufre (SOx)  65 tonnes particules fines (MP10)  512 tonnes composés organiques volatils (COV)  12 tonnes (p. 17)
Technologies du développement durable Canada
1. Agir comme principal catalyseur en vue de la construction d'une infrastructure technologique du développement durable au Canada. 2. Financer la mise au point et la démonstration de nouvelles technologies de développement durable liées à la réduction des gaz à effet de serre, à la pureté de l'air, à la propreté de l'eau et à la salubrité des sols, afin de progresser dans la direction du développement durable. 3. Favoriser et encourager une collaboration et un partenariat innovateurs entre différentes personnes du secteur privé et des organismes académiques et sans but lucratif afin de diriger et de consolider la capacité canadienne de développer et démontrer des technologies de développement durable dans les domaines de la réduction des gaz à effet de serre, de la pureté de l'air, de la propreté de l'eau et de la salubrité des sols. 4. Veiller à ce que les bénéficiaires du financement diffusent rapidement les nouvelles technologies de développement durable dans les secteurs de marché pertinents au Canada.	Rapport d'évaluation intermédiaire – Juin 2006 « L'évaluation a permis de révéler que tous s'entendent pour dire, d'un commun accord, que TDDC occupe un « créneau clairement défini » parmi les programmes de financement du gouvernement. Tout dédoublement avec d'autres programmes est minime et bien géré sans ingérence ni recommandations dans les deux sens. » (p. 6) « L'évaluation a permis de révéler des éléments probants solides appuyant la nécessité continue du soutien financier de TDDC. Le déficit de financement demeure un obstacle principal aux technologies naissantes. Bien que les initiatives de TDDC puissent consolider l'infrastructure canadienne pour de nouvelles technologies, l'infrastructure existante, sans TDDC, n'aura vraisemblablement pas accès aux ressources financières requises pour amener ces nouvelles technologies à la phase de la mise au point et de la démonstration. » (p. 6) « Selon les résultats des démonstrations qui ont été obtenus dans le cadre des sept premiers projets, les vérifications environnementales de ces résultats et les projections du marché des promoteurs, les avantages prévus sont importants par rapport aux contributions de TDDC. Bien que les projets doivent surmonter des risques importants sur le plan du marché et de l'entreprise avant que les répercussions prévues puissent être réalisées, selon les résultats obtenus jusqu'à présent, les investissements de TDDC sont dans la bonne voie pour procurer des avantages positifs aux Canadiens. » (p. 9)
	Commissaire à l'environnement et au développement durable, La gestion des activités fédérales en matière de changements climatiques, Bureau du vérificateur général du Canada, Ottawa, 2006 « 1.123 Nous avons constaté que la relation du gouvernement fédéral avec TDDC est satisfaisante compte tenu de sa nature particulière. À notre avis, le gouvernement fédéral a pris des mesures responsables pour faire en sorte que les activités de TDDC liées aux changements climatiques s'harmonisent avec les autres programmes fédéraux sur les changements climatiques et pour s'assurer que la Fondation exerce ses activités dans un créneau particulier. 1.124 Nous avons établi que les décisions stratégiques prises par TDDC dans le cadre de ses activités de lutte contre les changements climatiques sont conformes à son mandat et à ses ententes de financement applicables. Nous avons constaté que la fondation a pris des mesures raisonnables pour remplir son mandat en matière de changements climatiques. Nous avons conclu que les processus de sélection et de gestion des projets portant sur les changements climatiques sont satisfaisants. »

B. Coordination et intégration avec les programmes gouvernementaux apparentés

Les fondations ont des mandats bien précis et des activités de portée limitée, leur mission étant de combler les lacunes des programmes de soutien gouvernementaux. Ainsi, il ne devrait pas y avoir double emploi ni chevauchement entre leurs activités et celles des programmes gouvernementaux. En même temps, la nature des domaines ciblés par la plupart d'entre elles fait que leurs activités rejoignent ou complètent celles de programmes gouvernementaux apparentés. Cela s'applique tout particulièrement au soutien des travaux de recherche et développement du secteur public, domaine où les fondations qui appuient des projets de recherche et développement ou d'infrastructure doivent se positionner parmi les programmes des conseils subventionnaires fédéraux, divers programmes ministériels et les conseils et programmes de recherche provinciaux. Ainsi, la Fondation canadienne de la recherche sur les services de santé (FCRSS) et la Fondation canadienne pour les sciences du climat et de l'atmosphère (FCSCA) ont un créneau spécialisé qui recoupe les mandats plus généraux des Instituts de recherche en santé du Canada (IRSC) et du Conseil de recherches en sciences naturelles et en génie (CRSNG) respectivement. De même, l'efficacité globale de l'aide fédérale apportée à la recherche financée par l'État dépend de la mesure dans laquelle les projets d'infrastructure appuyés par la Fondation canadienne pour l'innovation sont intégrés aux stratégies de recherche des diverses institutions et aux divers programmes de financement de projets des conseils subventionnaires.

Les conseils d'administration et les dirigeants des fondations sont conscients du fait qu'ils doivent éviter le double emploi et le chevauchement des activités; ils prennent donc des mesures pour repérer les risques de chevauchement et les possibilités de collaboration avec les programmes gouvernementaux et en tiennent compte dans leurs plans d'activités. Il semble en découler que les fondations fonctionnent avec des « points de recoupement » avec d'autres programmes, des cas où deux organisations ou plus ayant des mandats distincts ciblent des domaines d'intérêt ou d'activités semblables, mais la majorité de leurs ressources sont affectées de manière à atteindre des objectifs distincts. Dans ces cas, de l'avis d'un président de conseil subventionnaire, on observe une planification cohérente et intégrée et un grand désir de collaboration. Les informateurs clés des ministères, conseils subventionnaires et fondations ont indiqué que l'on reconnaît la nécessité de partager l'information et d'assurer une coordination entre les programmes complémentaires et que l'on travaille de façon généralement efficace à cet égard, mais que l'efficacité de ces activités demande un effort et des communications soutenues de la part de toutes les entités touchées. 

Il est normal de s'attendre à ce qu'un certain degré de coordination ou d'intégration soit nécessaire si les fondations ciblent des besoins bien précis parmi un vaste éventail de mesures et d'activités visant chacune des éléments distincts d'un ensemble d'objectifs de la politique publique. Toutefois, si une part considérable des activités d'une fondation doit être coordonnée avec les programmes d'autres organismes, on peut penser que le besoin ciblé par la fondation n'est pas aussi précis ni distinct qu'on l'avait prévu au moment où on a opté pour le modèle de la fondation. 

Nous connaissons un cas dans lequel il a été suggéré de fusionner une fondation existante — la Fondation canadienne de la recherche sur les services de santé (FCRSS) — avec un organisme plus grand constitué plus récemment, l'Institut des services et des politiques de la santé (créé avec le soutien des Instituts de recherche en santé du Canada). Un groupe d'examen international s'est penché sur cette question dans le cadre de son évaluation de la FCRSS en 2001. Il a fait la recommandation suivante : « La FCRSS devrait rester indépendante des qIRSC pour le moment. Cependant, la question de savoir si elle devrait fusionner avec l'ISPS et être annexée aux IRSC devra être réexaminée dans 5 ans environ.^[20] »

C. Concordance avec les objectifs stratégiques du gouvernement

Dans son rapport de 2005 sur la reddition de comptes des fondations, la vérificatrice générale formule la conclusion que voici : « Il n'existe pas de dispositions adéquates permettant au gouvernement d'ajuster le mandat ou l'orientation stratégique des fondations lorsque la situation a beaucoup évolué.^[21] » Nous avons demandé aux informateurs clés s'ils connaissaient des cas où les mandats des fondations ne cadraient pas avec les objectifs stratégiques du gouvernement, comment les fondations se tenaient au courant des politiques gouvernementales et remaniaient leurs priorités pour tenir compte de tout changement.

Un grand nombre de ces personnes ont d'abord indiqué que les fondations travaillent dans des domaines dans lesquels les objectifs stratégiques du gouvernement sont peu susceptibles de changer à un point où l'orientation d'une fondation s'écarterait nettement des nouvelles orientations stratégiques. Ils ont systématiquement soutenu que la préoccupation de la vérificatrice générale était valable, mais, dans les faits, dans une large mesure hypothétique. Ainsi, les principaux secteurs de dépenses des fondations sont liés aux politiques sur l'innovation, à la mise sur pied ou à la modernisation d'infrastructures essentielles, aux activités visant à aider la population à acquérir compétences et connaissances et aux enjeux communautaires et environnementaux, tous des domaines dans lesquels les résultats stratégiques visés et la situation en général risquent peu de changer pendant le mandat de la majorité des fondations. Cela ne veut toutefois pas dire que cet élément doit être négligé. L'évolution à long terme éventuelle des objectifs stratégiques visés par la fondation est un facteur qui devrait être pris en compte chaque fois qu'une nouvelle fondation est proposée. 

Parmi l'éventail de fondations, ce sont les fondations à dotation perpétuelle qui ont le plus d'indépendance, en ce sens que le gouvernement n'a pas les mêmes possibilités d'intervenir et de renégocier leurs objectifs pour en assurer la concordance avec les objectifs stratégiques qu'il n'a avec les fondations à financement de durée déterminée. Ceci ne veut pas dire qu'il y en a parmi ces fondations qui ont des objectifs qui ne concordent pas avec les objectifs stratégiques courants, mais plutôt simplement qu'elles disposent d'une plus grande marge de manœuvre pour adopter et maintenir une orientation indépendante sur le long terme.

Notre analyse des documents liés aux fondations et nos entrevues n'ont révélé aucun cas où le mandat d'une fondation ne concordait pas avec les objectifs stratégiques du gouvernement. Dans un certain nombre de cas, le gouvernement est intervenu pour élargir ou préciser les orientations stratégiques de la fondation en lui accordant des fonds supplémentaires liés à la réalisation d'objectifs plus ciblés et à un changement de l'ensemble de projets appuyés. Citons par exemple l'ajout d'une initiative sur les friches industrielles pour le Fonds municipal vert, l'affectation de fonds réservés à l'infrastructure de recherche en santé pour la Fondation canadienne pour l'innovation et l'élargissement du mandat de Technologies du développement durable Canada pour ajouter les technologies liées à la propreté de l'eau et à la salubrité des sols aux technologies liées aux changements climatiques et à la pureté de l'air.

Les fondations tiennent également compte de l'évolution des politiques dans leurs processus de planification des activités et d'affectation des ressources. Les conseils d'administration des fondations s'y prennent de diverses façons pour obtenir de l'information sur les politiques et programmes gouvernementaux. Dans certains cas, des représentants du gouvernement sont nommés comme membres d'office du conseil d'administration de la fondation et peuvent ainsi renseigner les autres membres du conseil sur les questions stratégiques pertinentes.^[22] Dans d'autres, des représentants des ministères assistent aux réunions du conseil d'administration en tant qu'observateurs et peuvent être appelés à renseigner les membres du conseil sur les politiques gouvernementales.^[23]

À un niveau un peu plus informel, les cadres supérieurs et les membres clés du conseil d'administration des fondations communiquent bien souvent de façon courante avec les gestionnaires des ministères, les ministres et leur cabinet. Ils entretiennent également des contacts avec des partenaires clés des autres paliers de gouvernement. Ils obtiennent ainsi de l'information sur les orientations stratégiques et peuvent rajuster les critères de sélection des projets et l'affectation des ressources. 

Les ministères chargés du financement se servent de leur participation aux activités des conseils d'administration et de leurs contacts courants avec les gestionnaires des fondations pour surveiller le rendement de « leurs » fondations par rapport aux objectifs énoncés dans l'entente de financement de ces dernières. À cet égard, certains ministères et fondations se réunissent et échangent de l'information régulièrement, par exemple Ressources naturelles et Environnement Canada avec Technologies du développement durable Canada et, séparément, le Fonds municipal vert. D'autres fonctionnent de façon moins systématique. Il nous semble qu'il serait avantageux pour le gouvernement que les ministères chargés du financement établissent des méthodes systématiques d'échange d'information et de communication avec les fondations.

D. Fonctionnement des mécanismes de gouvernance et de responsabilisation

Un dernier aspect de l'efficacité des fondations à étudier est la mesure dans laquelle ces dernières respectent les normes généralement reconnues en matière de responsabilisation externe, comme celles présentées dans les rapports de la vérificatrice générale sur les fondations en 2005 et en 2002, ainsi que les lignes directrices et les normes destinées aux agences publiques et aux autres formes de délégation de pouvoirs dans d'autres administrations.^[24] Essentiellement, ces cadres définissent les résultats visés; les méthodes de communication des plans et des résultats; les destinataires et le moment de la présentation de ces rapports; les mécanismes par lesquels le ministre peut confirmer l'exactitude et la fiabilité de l'information sur le rendement; les situations dans lesquelles le ministre peut intervenir advenant le non‑respect de l'entente de financement et, s'il y a lieu, de la loi. 

En 2003, en réponse aux recommandations formulées dans les rapports du vérificateur général de 1999 et de 2002 sur les fondations ainsi que d'après l'expérience acquise en matière d'élaboration d'ententes de financement avec de nouvelles fondations depuis 1997 et de surveillance de leur rendement, le gouvernement a adopté une série de mesures de reddition de comptes pour les fondations. Ces mesures visaient à mettre toutes les fondations sur un pied d'égalité. En voici une description :

• Les fondations doivent élaborer des plans d'activités annuels, les présenter au ministre responsable et en présenter un résumé au Parlement et au public.
• Les fondations doivent préparer des rapports annuels comprenant des états financiers vérifiés, des renseignements sur les résultats obtenus et les résultats de toute évaluation effectuée. Ces rapports doivent être présentés au ministre responsable et rendus publics. Les rapports annuels de certaines fondations, dont celles créées par voie législative, doivent en outre être déposés au Parlement.
• Les membres des fondations doivent nommer des vérificateurs financiers indépendants.
• Les mesures suivantes doivent être prévues dans les ententes de financement :
  • Des évaluations indépendantes doivent être réalisées périodiquement pour mesurer le rendement par rapport aux objectifs établis dans l'entente de financement et les rapports de ces évaluations doivent être présentés au ministre responsable.
  • Le ministre responsable doit veiller à ce que soient effectuées des évaluations indépendantes pour déterminer dans quelle mesure la réalisation des objectifs des fondations contribue à celle des objectifs stratégiques, de même que des vérifications de la conformité à l'entente de financement, et ce, à sa discrétion.
  • Le ministre responsable peut intervenir en cas de manquement important aux modalités de l'entente de financement.
  • Le ministre responsable peut recouvrer les fonds inutilisés en cas de liquidation de la fondation.

Ces exigences devaient s'appliquer aux ententes de financement de toute nouvelle fondation et être ajoutées à l'entente des fondations existantes (p. ex., lors de l'affectation d'un nouveau financement). Ces dispositions ne pouvaient être appliquées rétroactivement aux ententes en vigueur à moins que les fondations en question n'acceptent de négocier les modifications nécessaires. Les ministères sont en outre tenus de présenter de l'information sur les résultats attendus et réels des fondations dont ils ont la responsabilité dans leurs rapports ministériels sur le rendement et rapports sur les plans et priorités.

À l'examen des documents des fondations, nous avons constaté qu'un grand nombre d'ententes de financement ont été mises à jour ou renégociées pour y incorporer une grande partie de ces dispositions. Le tableau V‑2 résume les exigences redditionnelles actuelles des fondations examinées.

Nous avons en outre demandé aux informateurs clés ce qu'ils pensaient de la pertinence des obligations redditionnelles imposées aux fondations. De façon générale, ils estiment que ces exigences de 2003 ajoutent un niveau de transparence et de responsabilisation publiques aux pratiques déjà en vigueur pour appuyer la gestion interne et la surveillance et le contrôle des activités des fondations par les conseils d'administration. 

Les révisions apportées aux dispositions en matière de responsabilisation dans le Plan budgétaire de 2003 signifient que de nouvelles ententes de financement renégociées renferment l'obligation pour les fondations de mener des évaluations indépendantes périodiques et donnent la possibilité pour les ministres responsables de commander leurs propres évaluations du rendement en tant qu'instruments de mise en œuvre d'une politique. Ces dispositions entraînent toutefois un risque de situations où un ministre décide de commander une évaluation au même moment où la fondation effectue une évaluation obligatoire de son rendement. Il se peut qu'une telle situation se produise à la fin d'une entente de financement si des questions sont soulevées au sujet de l'utilisation continue d'une fondation pour atteindre des objectifs stratégiques. Dans les deux cas, les responsables de l'évaluation seraient appelés à recueillir de l'information auprès du ministère chargé du financement, de la fondation, des partenaires de celle ci et des bénéficiaires, ce qui pourrait donner lieu à un chevauchement dans la collecte et l'analyse des données. Nous faisons ressortir la nécessité d'inclure dans les nouvelles ententes de financement et les ententes renégociées une disposition énonçant l'obligation des ministres responsables de consulter les fondations avant qu'ils ne commandent de telles évaluations

Mécanismes redditionnels L'examen indépendant effectué l'été dernier a confirmé ce que l'évaluation (de la fondation) nous avait indiqué. L'obligation de présenter un plan d'activités engage la fondation, c'est‑à‑dire qu'elle l'oblige à préciser ce qu'elle souhaite accomplir. Il a fallu un certain temps avant que les plans d'activité soient adéquats; aujourd'hui, ils sont très concrets, illustrant comment on s'y prendra pour atteindre les objectifs de chaque programme. Il est essentiel de disposer d'un bon plan d'activités avec des mesures (du rendement) solides; sans cela, on s'expose à des problèmes. Nous (ministère) n'avons pas de plan d'activités comme eux (fondation); nous sommes plus exigeants envers eux que nous ne le sommes envers nous‑mêmes. (Représentant d'un ministère)

Tableau V-2

Obligations redditionnelles actuelles des fondations

Fondation	États financiers vérifiés	Rapport annuel1	Plan d'activités	Évalua- tions indépen- dantes2	Rapports déposés au Parlement	Pouvoirs ministériels discrétionnaires			Retour de fonds
						Vérifi- cations de conformité	Vérifi- cations de conformité	Vérifications de conformité
1. Fondation canadienne pour l'innovation	Oui	Oui	Oui	Oui	Oui	Oui	Oui	Disposition en cas de manquement et mécanisme de règlement des différends	Oui
2. Fondation canadienne de la recherche sur les services de santé	Oui	Oui	Oui	Oui	Non	Oui	Oui	Disposition en cas de manquement et mécanisme de règlement des différends	Oui
3. Fondation canadienne des bourses d'études du millénaire	Oui	Oui	Non	Oui33	Oui	Non	Non	Mécanisme de règlement des différends	Oui
4. Fondation autochtone de guérison	Oui	Oui	Oui	Oui	Oui	Non	Non	Mécanisme de règlement des différends	Non
5. Génome Canada	Oui	Oui	Oui	Oui	Oui	Oui	Oui	Disposition en cas de manquement et mécanisme de règlement des différends	Oui
6. Fonds municipal vert	Oui	Oui	Oui	Oui	Oui	Oui	Oui	Disposition en cas de manquement et mécanisme de règlement des différends	Oui
7. Fondation canadienne pour les sciences du climat et de l'atmosphère	Oui	Oui	Oui	Oui	Non	Oui	Oui	Disposition en cas de manquement et mécanisme de règlement des différends	Oui
8. Clayoquot Biosphere Trust	Oui	Oui	Oui	Oui	Non	Oui	Non	Mécanisme de règlement des différends	Oui
9. Inforoute Santé du Canada	Oui	Oui	Oui	Oui	Non	Oui	Non	Disposition en cas de manquement et mécanisme de règlement des différends	Oui
10. Technologies du développement durable Canada	Oui	Oui	Oui	Oui	Oui	Oui	Oui	Disposition en cas de manquement et mécanisme de règlement des différends	Oui
11. Fonds de dotation pour le saumon du Pacifique	Oui	Oui	Oui	Oui	Non	Non	Non	Aucun	Non
12. Collège Frontière	Oui	Oui	Non	Non	Non	Non	Non	Aucun	Non
13. Forum des fédérations	Oui	Oui	Non	Oui	Oui	Oui	Oui	Disposition en cas de manquement et mécanisme de règlement des différends	Oui
14. Fondation Pierre-Elliott-Trudeau	Oui	Oui	Oui	Oui	Non	Oui	Oui	Disposition en cas de manquement et mécanisme de règlement des différends	Oui
15. Institut canadien de recherche sur les minorités linguistiques	Oui	Oui	Oui	Oui	Oui	Oui	Oui	Disposition en cas de manquement et mécanisme de règlement des différends	Oui
16. Fondation Asie Pacifique	Oui	Oui	Oui	Oui	Oui	Oui	Oui	Disposition en cas de manquement et mécanisme de règlement des différends	Oui

1. Il n'est pas précisé dans toutes les ententes de financement que le rapport annuel doit contenir des états financiers vérifiés, de l'information sur les résultats obtenus, des détails sommaires sur les activités prévues et les résultats des évaluations menées.
2.    Dans certaines ententes, on parle de vérification de programmes ou d'examen plutôt que d'une évaluation comme telle.
3.    Un seul examen quinquennal de l'organisation et des activités de la FCBM est prévu.

 

VI. Coût des fondations

Dans ce chapitre, nous étudions le niveau et la structure des coûts de fonctionnement et d'administration des fondations relativement à leurs décaissements et les comparons aux niveaux signalés par un certain nombre d'organismes gouvernementaux ayant des programmes semblables à ceux de certaines fondations.

A. Importance relative des coûts de fonctionnement et d'administration

Étant donné que le mandat, les activités et le financement des fondations varient d'une à l'autre, il n'est pas facile de comparer leurs coûts de fonctionnement et d'administration ni de tirer des conclusions sur leur efficacité relative par rapport aux coûts. Un examen des caractéristiques générales et de l'évolution de ces dépenses nous donne toutefois une certaine idée de leurs répercussions sur le coût total des fondations.

De façon générale, les coûts de fonctionnement et d'administration des fondations sont assez semblables entre le stade du démarrage et ce qu'on pourrait appeler leur stade de fonctionnement « stable ». D'après les renseignements sur les coûts de fonctionnement et d'administration figurant dans les états financiers annuels des fondations, au début, pendant un à deux ans, ces coûts représentent une forte proportion des dépenses totales des fondations, ce qui est naturel au stade du démarrage d'une organisation, pendant la période où elle recrute du personnel, s'installe dans des locaux et met sur pied ses systèmes et processus opérationnels. Ce stade passé, ces coûts baissent rapidement pour atteindre un niveau relativement stable au fur et à mesure que les projets sont sélectionnés et que les décaissements s'accélèrent.

Dans le cadre de cette évolution générale, l'importance relative des coûts de fonctionnement et d'administration varie considérablement en fonction de facteurs comme l'envergure des activités, la complexité des processus de sélection des projets et la mesure dans laquelle les fondations mènent des activités autres que la sélection, le financement et la surveillance de projets. Le tableau VI‑1 présente la part moyenne des dépenses totales des fondations représentée par les coûts de fonctionnement et d'administration, à l'exclusion des deux premières années de fonctionnement, et les raisons de l'importance relative de leurs coûts de fonctionnement. Cette moyenne est calculée sur des périodes allant de trois à sept ans, selon la date de constitution de la fondation.

Trois principaux facteurs influent sur l'ampleur et la structure des dépenses de fonctionnement des fondations. En voici une description :

• Envergure des activités – La proportion des coûts de fonctionnement et d'administration relativement aux décaissements liés aux projets diminue à mesure que s'accroît le montant total de financement dont dispose la fondation.
• Genre de fondation – De façon générale, les coûts de fonctionnement des fondations à dotation perpétuelle sont plus élevés que ceux des fondations de durée déterminée, principalement parce que leurs activités sont financées au moyen du revenu tiré de la dotation et que leurs activités sont de moindre envergure. Les fondations perpétuelles ont en général des revenus bruts moins élevés — équivalant à environ 5 % de la valeur de la dotation — et fonctionnent à une échelle beaucoup plus petite que la majorité des fondations de durée déterminée. Par exemple, en 2005‑2006, la Fondation Pierre‑Elliott‑Trudeau a tiré des fonds de fonctionnement de 5,6 millions de dollars de sa dotation de 120 millions. Cela correspond approximativement à ce dont dispose une fondation ayant un financement de durée déterminée de 50 millions de dollars déboursé en montants égaux sur une période de 10 ans.

Tableau VI-1

Importance relative des coûts de fonctionnement et d'administration des fondations

Fondation	Coûts de fonctionnement en pourcentage du total des coûts1	Principaux facteurs influant sur les coûts de fonctionnement	Décaissements annuels moyens
			Montant (M$)	Nbre d'années
Fondation canadienne pour l'innovation	3%	Nombre relativement peu élevé de projets d'infrastructure de recherche de valeur importante	270 $	7
Fondation canadienne des bourses d'études du millénaire	4%	Ententes avec les provinces et territoires pour l'administration des bourses en contrepartie du versement de paiements annuels fixes par la Fondation	296 $	5
Fondation canadienne pour les sciences du climat et de l'atmosphère	6%	Nombre relativement peu élevé de projets de recherche à long terme	12 $	3
Fonds municipal vert	7%	Nombre relativement peu élevé de projets d'immobilisations en gestion environnementale de valeur importante 50 millions de dollars en financement de durée déterminée sur les 500 millions accordés; le reste sous forme de dotation perpétuelle	68 $	4
Génome Canada	8%	Accent sur la sélection et le financement de plates‑formes de recherche et de projets de recherche à grande échelle	79 $	4
Fondation autochtone de guérison	11%	Sélection et financement de projets de guérison communautaires visant à remédier aux répercussions des pensionnats et soutien du développement de capacités et de processus de guérison durables	58 $	5
Inforoute Santé du Canada	24%	Sélection et soutien de projets pluriannuels de planification et de mise en œuvre de technologies électroniques d'information sur la santé et de gestion Un grand nombre des projets de la Fondation comportent des phases de planification et de conception préalables, la majeure partie du financement du projet étant versée plus tard, au moment de la mise en oeuvre. La part des dépenses totales représentée par les coûts de fonctionnement devrait baisser (p. ex., 2005‑2006 : 14,7 %).	64 $	3
Forum des fédérations	29%	Les projets réalisés visent à faciliter la mission de base de la Fondation, qui est le partage de l'information et le soutien des pratiques exemplaires dans les pays dotés d'un système de gouvernement fédéral.	3 $	3
Fondation Pierre-Elliott- Trudeau	34%	La Fondation offre des programmes de mentorat pour les chercheurs-boursiers et favorise le dialogue entre les chercheurs-boursiers, les décideurs et d'autres intervenants, en plus d'accorder des bourses. Fondation perpétuelle	3 $	3
Technologies du développement durable Canada	37%	Nombre relativement peu élevé de projets de démonstration technologique à grande échelle Le laps de temps important qui s'écoule entre l'approbation et le démarrage du projet (34 semaines en moyenne) se répercute sur les décaissements. Le fait qu'il s'agisse de projets à long terme signifie en outre que le taux des sorties de fonds continue d'augmenter pour le moment. La part des coûts de fonctionnement dans le total des dépenses devrait baisser plus tard (p. ex., 2005‑2006 : 32,5 %).	8 $	3
Fondation canadienne de la recherche sur les services de santé	41%	Des dépenses de fonctionnement élevées servent à financer des activités de sensibilisation et de promotion visant à faire connaître les résultats des travaux de recherche aux gestionnaires des soins de santé pour qu'ils puissent les mettre en pratique.	8 $	7
Fonds de dotation pour le saumon du Pacifique	51%	Appuie le renforcement des capacités de son partenaire dans l'exécution des programmes et renforce son efficacité pour ce qui est de faciliter la remise en état de l'habitat du saumon. Fondation perpétuelle	0,9 $	3

1. Coûts de fonctionnement et d'administration moyens en pourcentage du total des dépenses depuis l'obtention de la subvention conditionnelle, à l'exclusion de la période de démarrage (les deux premières années de fonctionnement pour les fins de nos calculs).
Source : Analyse des états financiers des fondations effectuée par KPMG.

• Accent sur la sélection et le financement de projets plutôt que sur un plus vaste éventail d'activités – De façon générale, les fondations qui se concentrent sur la sélection et le financement de projets de valeur importante — habituellement dans les domaines de l'infrastructure ou de la recherche‑développement — affichent des coûts de fonctionnement qui représentent de 7 % à 15 % du total des dépenses; la Fondation canadienne pour l'innovation obtient un niveau de près de 3 % et Technologies du développement durable Canada, un niveau de 37 %. Celles qui, comme la Fondation du Fonds de dotation pour le saumon du Pacifique, la Fondation canadienne de la recherche sur les services de santé, la Fondation autochtone de guérison et le Forum des fédérations, mènent un éventail d'activités de sensibilisation, de renforcement des capacités et de diffusion des connaissances complétant le soutien de base des projets ont des coûts de fonctionnement et d'administration qui représentent une part plus élevée du total de leurs dépenses.

B. Structure des coûts de certaines fondations

Pour pouvoir approfondir la structure des coûts des fondations, nous avons obtenu de la direction des six fondations qui ont fait l'objet d'une étude de cas une ventilation des coûts de fonctionnement et d'administration des dernières années, sur une base confidentielle. Nous avons regroupé et examiné les renseignements pour cinq catégories de coûts, à savoir :

• les coûts liés à la gestion et aux activités des programmes – coûts des activités directement liées à la prestation des services de la Fondation (p. ex., demandes de propositions, évaluation et examen des propositions, négociation et processus de diligence raisonnable pour les projets approuvés, administration des décaissements, surveillance des projets et clôture des projets);
• les coûts de gestion générale et indirects;
• les coûts liés à la gouvernance – activités du conseil d'administration et soutien provenant de la direction de la Fondation;
• frais de gestion des investissements – frais imposés par les gestionnaires des investissements;
• amortissement des immobilisations

Toute comparaison des tendances affichées par ces coûts ventilés doit être assortie de réserves étant donné les différences considérables entre les six fondations en question sur les plans de la taille (dotation allant de 30 millions de dollars à 3,65 milliards de dollars), du secteur ciblé et du nombre et de l'envergure des projets financés. La part moyenne des dépenses de fonctionnement totales représentée par chacun de ces éléments de coût au cours des cinq dernières années et la fourchette sur laquelle ils s'étendent pour les six fondations sont présentées au tableau VI‑2.

Tableau VI-2

Structure générale des coûts de fonctionnement et d'administration des fondations étudiées

Catégories de coûts	Pourcentage moyen du total des dépenses de fonctionnement1	Fourchette
Gestion et activités des programmes	46 %	15% - 55%
Gestion générale et coûts indirects	41 %	27% - 70%
Gouvernance	5 %	2% - 9%
Gestion des investissements	6 %	1% - 12%
Amortissement des immobilisations	2 %	1% - 4%

1. Simple moyenne de l'ensemble des coûts de chaque fondation sur les cinq années les plus récentes pour lesquelles on dispose de données financières.

Voici une description très générale des caractéristiques de ces ventilations des coûts :

• Les coûts de la gestion et des activités de programmes reposent sur des facteurs tels que la fréquence des demandes de propositions, la complexité des processus de sélection et d'évaluation des projets, les activités liées à la diligence raisonnable et à la surveillance des projets et les processus de communication et de sensibilisation connexes. Un certain nombre de fondations mènent également des activités de recherche importantes pour approfondir leur connaissance des enjeux et mesurer les nouvelles répercussions. La part relative de cette catégorie de coûts dans l'ensemble des coûts de fonctionnement et d'administration augmente avec la valeur totale des décaissements effectués dans le cadre des projets.
• Les coûts de gestion générale et les coûts indirects sont indirectement déterminés par le niveau et le taux de croissance des décaissements liés aux projets, leur augmentation étant fonction des besoins en systèmes de technologie de l'information et en systèmes de gestion des ressources financières, des ressources humaines et des projets. La part relative de cette catégorie de coûts dans les dépenses de fonctionnement totales est la plus élevée dans les petites fondations et la plus faible dans les grandes fondations.
• Les coûts liés à la gouvernance sont demeurés relativement stables pendant les périodes visées dans cinq des six fondations. Dans quatre de ces cinq fondations, les coûts annuels se situaient entre 200 000 $ et 300 000 $, ils variaient entre 400 000 $ et 500 000 $ pour une autre et étaient bien en deçà de 100 000 $ pour la sixième, une fondation à orientation régionale et comptant des représentants régionaux à son conseil d'administration. Cette catégorie de coûts représentait en moyenne de 2 % à 7 % des coûts de fonctionnement et d'administration totaux des fondations, sauf dans le cas d'une fondation dont le conseil d'administration jouait un rôle plus important dans les activités de consultation et de sélection de projets, qui affichait une moyenne de 9 %.
• Les frais de gestion des investissements sont liés à l'importance des investissements de la fondation. Ainsi, ces frais diminuent dans le cas des fondations de durée limitée qui ont reçu une seule subvention, alors que dans le cas des fondations qui ont reçu des subventions à différentes reprises, ils changent au rythme de l'incidence nette de ces rentrées de fonds et des taux de décaissements.
• Les coûts de l'amortissement des immobilisations sont déterminés par les coûts du matériel de bureau et les besoins en locaux, c'est‑à‑dire les coûts du mobilier et des accessoires de bureau, du matériel informatique et des logiciels, ainsi que des aménagements des locaux loués. Ces besoins, eux, dépendent du nombre d'employés.

En résumé, les six fondations étudiées fonctionnent avec des structures très simples axées sur des processus structurés et transparents d'examen et de sélection des projets et des systèmes de soutien pour le suivi des projets et la gestion financière. Leurs coûts de fonctionnement et d'administration reposent sur le besoin de gérer efficacement la charge de travail liée aux projets et de répondre aux exigences en matière de gouvernance et de reddition de comptes. Les niveaux de ressources et les coûts des fondations semblent étroitement liés aux projets financés, au point où les responsables de certaines évaluations ont recommandé une augmentation des niveaux de ressources afin d'assurer un meilleur contrôle du traitement et de la gestion du volume de travail lié aux projets.

C. Efficacité relative des fondations par rapport aux coûts

On peut aussi aborder la question du coût relatif des fondations en comparant l'importance relative de leurs coûts de fonctionnement et d'administration à celle des coûts d'organismes et de programmes gouvernementaux semblables. Il nous est possible de faire des comparaisons utiles entre certaines fondations, quatre organismes gouvernementaux — les trois conseils subventionnaires et un nouveau ministère chargé d'appuyer le développement de l'infrastructure — et deux fondations provinciales oeuvrant dans le domaine de la recherche.

Les Instituts de recherche en santé du Canada (IRSC), le Conseil de recherches en sciences naturelles et en génie (CRSNG) et le Conseil de recherches en sciences humaines (CRSH) sont des conseils subventionnaires qui ont des points communs avec Génome Canada, la Fondation canadienne pour les sciences du climat et de l'atmosphère (FCSCA), la Fondation canadienne de la recherche sur les services de santé (FCRSS) et la Fondation canadienne pour l'innovation (FCI). Il y a cependant deux grandes différences entre eux. D'abord, les conseils déboursent des montants beaucoup plus élevés chaque année que les fondations en question — 765 millions de dollars pour les IRSC et le CRSNG et 549 millions pour le CRSH en 2005‑2006. Ensuite, les subventions de recherche moyennes accordées par les conseils sont beaucoup moins élevées que la valeur des projets types appuyés par des fondations comme Génome Canada, la FCSCA et la FCI et leurs nombreuses années d'expérience leur ont permis de mettre au point des processus efficaces de demande de propositions, d'examen et de sélection de projets à financer. Au cours des six dernières années, les coûts de fonctionnement et d'administration des IRSC, du CRSNG et du CRSH ont représenté en moyenne entre 5 % et 6 % du total de leurs dépenses.

Infrastructure Canada est un autre point de comparaison possible. Ce ministère a été mis sur pied en 2002 pour s'occuper de la question de l'infrastructure dans les villes, les collectivités et les régions canadiennes, et ce, par le biais de travaux de recherche, de politiques et de programmes de financement et en partenariat avec d'autres ordres de gouvernement. Le soutien accordé aux projets d'infrastructure par Infrastructure Canada a des points communs avec ce que font le Fonds municipal vert, Technologies du développement durable Canada et la Fondation canadienne pour l'innovation. En même temps, Infrastructure Canada a un rôle plus large, en ce sens qu'il administre un ensemble de programmes de transfert touchant un éventail diversifié de projets, de petite et grande envergure. 

Infrastructure Canada n'existe que depuis trois ans. Le pourcentage du total de ses dépenses représenté par ses coûts de fonctionnement et d'administration affiche des tendances semblables à celles que l'on observe pendant la période de démarrage des fondations; il est passé de 26 % en 2003‑2004 à 15 % en 2004‑2005. En 2005‑2006, avec l'augmentation des décaissements — qui sont passés de 199 millions de dollars en 2004‑2005 à 1 488 millions en 2005‑2006 — la part des coûts de fonctionnement et d'administration est tombée à 2,8 %. En 2004‑2005 et en 2005‑2006, 281 millions de dollars et 260 millions de dollars respectivement en crédits affectés à Infrastructure Canada au titre des contributions sont restés inutilisés. On peut supposer que cette situation est attribuable au moins en partie à la question du financement de projets à long terme complexes dans le cadre des limites imposées par le cycle d'affectation des crédits annuels.

Au niveau provincial, on trouve deux fondations — la Alberta Heritage Foundation for Medical Research et la Alberta Heritage Foundation for Science and Engineering Research — qui ressemblent à un certain nombre de petites et moyennes fondations financées par le gouvernement fédéral. La première a versé en moyenne par année 49 millions de dollars en subventions et bourses au cours des cinq dernières années et la deuxième a affiché des décaissements annuels moyens de presque 11 millions au cours des quatre dernières années. Leurs coûts de fonctionnement et d'administration représentaient 12 % et 14 % respectivement de leurs dépenses globales pendant les périodes en question.

Ces données comparatives, qui ne devraient être utilisées qu'à titre indicatif, laissent supposer que les fondations arrivent à obtenir un niveau de rendement administratif semblable à celui d'organismes gouvernementaux qui leur ressemblent un peu.

On peut aussi étudier la question de l'efficacité des fondations par rapport à leurs coûts en tentant de déterminer ce qu'il en coûterait pour mener les mêmes activités par le biais d'un programme ministériel. En pratique, les raisons mêmes pour lesquelles les fondations ont été créées en tant qu'entités indépendantes disposant d'un financement pluriannuel rendent difficiles les comparaisons directes des coûts. Ainsi, les programmes ministériels n'ont pas la marge de manœuvre dont disposent les fondations pour faire correspondre les versements aux principales étapes des projets, dont le moment de la réalisation est presque toujours difficile à prévoir à l'avance. Ils doivent plutôt administrer leurs subventions et contributions dans les limites imposées par le cycle d'affectation des crédits annuels.

Les représentants des fondations qui ont participé à nos entrevues se sont presque tous dits certains que les coûts de leur organisation sont inférieurs à ce qu'il en coûterait pour exécuter des projets et des activités semblables dans le cadre d'un programme ministériel. Les représentants des ministères se sont exprimés avec plus de circonspection et ont dans bien des cas souligné des domaines dans lesquels un programme ministériel devrait avoir des coûts moins élevés, tout en mentionnant que les économies réalisées dans un domaine sont susceptibles d'être annulées par des coûts plus élevés dans un autre ou par des processus administratifs lourds. Les principaux points qui se sont dégagés des commentaires des personnes interviewées, présentés ci‑après, montrent combien il est difficile de comparer les coûts de fonctionnement des fondations à ceux de programmes ministériels.

• Les représentants des ministères estimaient que les coûts salariaux moyens des fondations seraient plus élevés parce que leur rapport gestionnaire-employés est plus élevé que celui des programmes ministériels. On ne s'entendait pas sur la question de savoir si les salaires pour des postes comparables seraient plus ou moins élevés dans les ministères, surtout une fois pris en compte les coûts des avantages sociaux offerts aux fonctionnaires et la répartition des coûts de gestion et des coûts indirects du ministère.
• Les fondations supportent certains coûts que les ministères n'ont pas à engager, ou du moins pas dans la même mesure. Les coûts des activités et du soutien du conseil d'administration et les coûts de la gestion des investissements en sont deux bons exemples. Soulignons toutefois que ces deux catégories de coûts représentent une part relativement faible des coûts de fonctionnement et d'administration des fondations, soit environ 5 % à 6 % en moyenne respectivement.
• Les programmes ministériels supportent des coûts supplémentaires parce qu'ils doivent gérer les programmes de contributions dans le cadre du cycle d'affectation des crédits annuels plutôt que le cycle de vie des projets. Ainsi, la gestion de la planification annuelle et des décaissements liés à des projets s'échelonnant sur plusieurs années a des répercussions considérables sur l'effectif et les coûts. Dans les ministères, on met l'accent sur l'affectation des fonds alloués aux subventions pendant l'exercice en cours afin (pour résumer les propos d'un représentant ministériel) de « montrer que les fonds sont utilisés et que les choses bougent », tandis que les fondations peuvent adopter des approches plus mesurées liées à l'échéancier des projets.
• La nature des ententes de financement des fondations les incite à veiller à ce que leurs coûts de fonctionnement soient peu élevés afin de garder le maximum de fonds pour les projets et les autres activités des programmes.
• On a reconnu que les fondations ont une plus grande marge de manœuvre du côté du recrutement et sont peut‑être plus aptes à attirer des candidats qui possèdent l'expertise voulue pour leurs activités. Les fondations semblent en outre employer le minimum de ressources humaines nécessaire et, en raison de leur petite taille et de leurs activités ciblées, on y relève une culture cohésive et une grande multiplicité des tâches.
• Les fondations ayant un mandat ciblé et une structure de gestion plus horizontale, les gestionnaires ont plus facilement accès aux décideurs et les décisions sont prises plus rapidement.
• Les fondations fonctionnant indépendamment des questions générales de compétence fédérale/provinciale/territoriale et des systèmes et processus gouvernementaux de mise sur pied de nouvelles entités gouvernementales, elles sont en mesure de démarrer très rapidement.

Il semblerait donc que, dans le pire des cas, les coûts de fonctionnement et d'administration des fondations soient peu susceptibles de différer de beaucoup des coûts totaux d'un programme ministériel équivalent et, dans le meilleur des cas, pourraient leur être de beaucoup inférieurs. Des recherches plus poussées pour comparer les structures et les niveaux des coûts seraient nécessaires pour pouvoir en arriver à une réponse plus définitive sur les coûts relatifs. Facteurs tout aussi importants ou plus importants même à notre avis dans l'efficacité des fondations par rapport à leurs coûts est le fait qu'elles peuvent être mises sur pied et commencer à fonctionner très rapidement, notamment conclure des ententes de fonctionnement avec des partenaires clés, tels que les autres ordres de gouvernement, et qu'elles permettent une gestion financière plus efficace grâce à un financement pluriannuel pour les projets.

 

VII. Conclusions et  recommandations

A. Bien-fondé du recours aux fondations

Les fondations financées par le gouvernement fédéral ont été créées en tant qu'outils pour faciliter la concrétisation des objectifs des politiques gouvernementales dans des secteurs bien précis. Le plan budgétaire 2003 renfermait des principes directeurs pour déterminer si le recours à une fondation est la solution à privilégier dans une situation donnée. Ces principes renferment cinq facteurs qui, ensemble, définissent les cas dans lesquels le modèle de la fondation présente des avantages par rapport aux mécanismes d'exécution des programmes habituels du gouvernement.

Les 16 fondations examinées dans le cadre de cette évaluation présentent en général un grand degré de conformité avec les principes directeurs.

• Elles répondent à des besoins précis qui se prêtent à l'intervention. Ces besoins touchent souvent des secteurs dans lesquels une entité indépendante peut conclure des ententes avec les gouvernements provinciaux/territoriaux sans avoir à régler les questions de compétence dont un ministère fédéral serait obligé de tenir compte et ainsi agir avec souplesse et rapidité pour verser les fonds aux bénéficiaires visés. Les fondations s'intéressent à cinq catégories distinctes de besoins, à savoir :
  • l'établissement d'une infrastructure spécialisée de calibre mondial;
  • la réalisation de travaux de recherche et développement ciblés;
  • le soutien de l'éducation;
  • les initiatives communautaires visant l'amélioration de la santé dans les collectivités et la protection de l'environnement;
  • le courtage des connaissances à l'échelle internationale et le soutien de la recherche.
• Elles oeuvrent dans des secteurs dans lesquels les décisions peuvent être prises de façon indépendante et impartiale et dans lesquels de tels processus décisionnels sont instaurés depuis longtemps. Dans la plupart des cas, le processus décisionnel des fondations comporte un examen des propositions par un groupe de pairs et la décision finale quant aux projets sélectionnés est prise par un conseil d'administration réunissant des personnes qui possèdent des connaissances et une expérience pertinentes.
• Elles ont besoin d'un financement pluriannuel pour permettre la planification et la mise en œuvre de projets à plus long terme ou œuvrent dans des secteurs où une planification à long terme s'impose pour assurer l'exécution la plus efficace possible des projets à court terme.
• Elles peuvent avoir besoin d'un financement pluriannuel pour obtenir des fonds additionnels d'autres ordres de gouvernement, du secteur privé et d'organisations non gouvernementales intéressées. (Les exigences en matière d'obtention de fonds de tierces parties varient d'une fondation à l'autre. Certaines ont des cibles précises à respecter à cet égard, d'autres sont encouragées à obtenir un soutien additionnel et deux n'ont aucune obligation à respecter à ce chapitre étant donné le secteur dans lequel elles oeuvrent [Fondation canadienne des bourses d'études du millénaire et Fondation autochtone de guérison]).

Notre examen des caractéristiques de ces fondations et de leur efficacité pour ce qui est de respecter leurs objectifs indique que l'utilisation du modèle de la fondation convient dans les situations présentant les éléments suivants : des besoins précis sur plusieurs années, une capacité décisionnelle indépendante et impartiale, un besoin de financement pluriannuel souple des activités visées et, idéalement, des possibilités d'obtenir des fonds additionnels pour ces activités auprès de tierces parties. Comparativement aux fondations, les programmes ministériels sont limités par le processus d'affectation des crédits annuels et les questions d'administration financière connexes, ont moins de latitude pour régler rapidement les questions de compétence fédérale/provinciale/territoriale et n'ont pas la souplesse voulue pour sélectionner des projets selon des critères de dimension unique, comme l'excellence scientifique.

Les principes directeurs établis par le gouvernement offrent des indications générales pour déterminer si l'utilisation d'une fondation constitue un moyen approprié pour réaliser un objectif stratégique particulier. Dépassé cela, ils ne comportent pas de critères suffisamment précis pour offrir une base rigoureuse et cohérente à l'évaluation des propositions de fondations par opposition à d'autres moyens d'action, à la détermination de la place de la fondation par rapport aux programmes connexes ou à la prise de décision quant à la prolongation, au renouvellement ou à la modification et au renouvellement des ententes de financement des fondations.

B. Efficacité

1. Progrès réalisés à l'égard des objectifs

D'après les rapports des évaluations des activités des fondations et des résultats obtenus par ces dernières, les résultats signalés dans les rapports annuels des fondations et les commentaires des informateurs clés, il semble que les fondations obtiennent en général les résultats visés et que leur utilisation comme mécanisme de mise en œuvre de la politique soit justifiée dans les cas en question. Les projets appuyés par la majorité des fondations ont un long cycle de vie; on commence donc tout juste à disposer de renseignements sur les résultats et les répercussions, mais les premiers résultats semblent prometteurs. D'après ce qui ressort des diverses évaluations des fondations, ces dernières :

• sont des organismes souples et adaptés;
• ont instauré des méthodes et des modèles opérationnels novateurs en matière de sélection et de supervision de projets;
• sont axées sur les résultats et bon nombre d'entre elles ont mis en place des systèmes de mesure du rendement qui procurent des renseignements précis sur la mise en œuvre, l'avancement et les résultats des projets. La nature très ciblée des fondations leur permet dans bien des cas de mettre en œuvre des systèmes de mesure et de communication du rendement supérieurs à ceux de bien des programmes ministériels;
• ont établi des relations de travail efficaces avec leurs partenaires et les intervenants;
• ont réalisé de bons progrès par rapport aux objectifs fixés dans leur entente de financement;
• contribuent à la réalisation des objectifs stratégiques connexes du gouvernement (d'après les données initiales limitées sur les répercussions).

2. Coordination avec les programmes gouvernementaux apparentés

Étant donné les domaines dans lesquels les fondations œuvrent pour la plupart, leurs activités se trouvent à rejoindre ou à compléter les activités menées dans le cadre de programmes gouvernementaux apparentés. Cela s'applique tout particulièrement au domaine de la recherche‑développement, de la mise sur pied d'infrastructures spécialisées et de l'éducation. Nous avons constaté que le conseil d'administration et les dirigeants des fondations sont conscients de la nécessité d'éviter les doubles emplois et ont pris des mesures pour veiller à repérer les risques de chevauchement et les possibilités de collaboration avec les programmes gouvernementaux et à en tenir compte dans leurs plans d'activités. Cela étant dit, un grand nombre d'informateurs clés des ministères, des fondations et des conseils subventionnaires ont indiqué que le partage de l'information et la coordination sont en général efficaces, mais qu'il s'agit là d'un domaine qui demande un effort constant étant donné l'évolution des politiques et des programmes et le roulement qui se fait au sein de la gestion de ces divers organismes.

Si un certain degré de coordination ou d'intégration des activités des fondations avec celles de programmes gouvernementaux complémentaires semble nécessaire, une trop grande coordination donnerait à penser que la fondation ne répond pas à un besoin aussi précis et distinct qu'on ne l'avait prévu au départ. Généralement, nous n'avons pas relevé de problèmes de chevauchement ou de double emploi importants parmi les fondations examinées.

3. Concordance avec les objectifs stratégiques du gouvernement

Un grand nombre des informateurs clés à qui nous avons parlé estimaient que les objectifs stratégiques qui s'appliquent aux fondations sont peu susceptibles de changer à un point où les objectifs de la fondation risqueraient de trop s'en éloigner ou d'y devenir incompatibles. Selon eux, il n'est pas injustifié de se préoccuper de cette question, mais les inquiétudes sont en grande partie hypothétiques. Il existe bel et bien des mécanismes pour veiller à ce que les objectifs des fondations soient harmonisés avec les objectifs stratégiques du gouvernement et ces mécanismes sont utilisés. Du côté du gouvernement, on pourra proposer aux fondations un nouveau financement lié à des priorités ou à des objectifs stratégiques revus et les objectifs prévus dans l'entente de financement seront renégociés conjointement dans le cadre du processus. Du côté des fondations, les membres des conseils d'administration et les cadres supérieurs de ces dernières communiquent avec des personnes-ressources dans les ministères compétents et les cabinets des ministres pour se tenir au courant de l'évolution des priorités stratégiques et ils rajustent ensuite en conséquence leurs priorités et affectation des ressources dans les paramètres globaux de leur mandat. Les fondations peuvent également se servir de leurs évaluations périodiques des résultats obtenus pour déterminer dans quelle mesure les objectifs stratégiques sont respectés et tenir compte ensuite de leurs constatations dans leur planification générale. Les fondations à dotation perpétuelle ont une plus grande marge de manœuvre, puisque leur mandat est d'une durée indéfinie, et pourraient plus facilement s'écarter des objectifs stratégiques du gouvernement; le ministre ne peut intervenir que si les modalités de l'entente de financement ne sont pas respectées. (Soulignons que cela ne veut pas dire qu'il y en a parmi ces fondations qui semblent avoir des objectifs qui s'écartent des objectifs stratégiques actuels du gouvernement.)

4. Fonctionnement des mécanismes de responsabilisation

Le gouvernement a adopté diverses mesures pour renforcer la responsabilisation des fondations depuis qu'il a commencé à y avoir recours, en 1997‑1998. Parmi ces mesures figurent des exigences uniformes concernant la production de plans d'activités et de rapports de rendement annuels, la réalisation de vérifications et d'évaluations indépendantes, la présentation de ces rapports aux ministres responsables et leur publication, de même que la possibilité pour les ministres responsables de commander leurs propres évaluations et vérifications du rendement. L'entente de financement de la plupart des 16 fondations examinées renferme dorénavant ces dispositions, de même qu'un énoncé de conditions dans lesquelles l'État peut intervenir en cas de non‑respect des exigences prévues à l'entente.^[25]

De plus, la vérificatrice générale s'est vu accorder un pouvoir élargi pour ce qui est de vérifier l'utilisation qui est faite des fonds obtenus par les fondations, et des données sur les décaissements de quatre fondations — la Fondation canadienne pour l'innovation, la Fondation canadienne des bourses d'études du millénaire, Technologies du développement durable Canada et la Fondation autochtone de guérison — sont maintenant comprises dans les états financiers annuels du gouvernement. Ces modifications aux exigences en matière de responsabilisation et de transparence imposées aux fondations découlaient des préoccupations soulevées dans les rapports du vérificateur général de 1999 et de 2002, de même que de l'expérience acquise par rapport à la création de fondations et à l'administration de ce type d'ententes.

Les personnes qui ont participé à nos entrevues estimaient que, en général, les obligations redditionnelles actuelles ajoutent un niveau de transparence et de responsabilisation publiques aux pratiques déjà en vigueur pour appuyer la gestion interne et la surveillance des activités des fondations par les conseils d'administration. 

C. Coût

Étant donné que les fondations ont toutes un mandat, une envergure, un modèle de fonctionnement et des activités différentes, il est difficile de faire une comparaison directe de leurs coûts de fonctionnement et d'administration ou, encore, de les comparer aux structures de coûts de programmes ministériels de domaines semblables.

Notre analyse de la structure des coûts de fonctionnement et d'administration des six fondations qui ont fait l'objet d'une étude de cas a révélé que ces dernières fonctionnent avec des structures très simples axées sur des processus structurés et transparents d'examen et de sélection des projets et des systèmes de soutien pour le suivi des projets et la gestion financière. Leurs coûts de fonctionnement et d'administration reposent sur le besoin de gérer efficacement la charge de travail liée aux projets et de répondre aux exigences en matière de gouvernance et de responsabilisation. Les niveaux de ressources et les coûts des fondations semblent étroitement liés aux projets financés.

De façon plus générale, et à l'exclusion des coûts engagés pendant la période de démarrage, la part que représentent les coûts de fonctionnement et d'administration dans les dépenses totales des fondations ayant un taux de décaissements annuel moyen élevé (c.‑à‑d., supérieur à 100 millions de dollars par année) varie entre 3 % et 4 %. Ces taux se rapprochent des 5 % à 6 % des conseils subventionnaires et d'Infrastructure Canada, qui ont des points communs avec certaines des fondations, mais traitent un nombre de projets considérablement plus grand (dans le cas des conseils) et ont des décaissements annuels beaucoup plus élevés. Dans le cas des fondations de taille moyenne (de 40 à 80 millions de dollars par année environ), cette part est de l'ordre de 7 % à 11 % (24 % dans un cas). Cela se compare aux 12 % et 14 % de la Alberta Heritage Foundation for Medical Research et de la Alberta Heritage Foundation for Science and Engineering Research, qui ont des décaissements annuels moyens de l'ordre de 49 millions et de presque 11 millions de dollars respectivement.

Les fondations dont les décaissements annuels aux fins du financement de projets sont peu élevés (moins de 40 millions de dollars par année) n'ont pas les mêmes possibilités que celles qui ont des décaissements plus élevés de réaliser des économies d'échelle et bon nombre d'entre elles mènent d'autres activités en plus de la sélection et du financement de projets, comme la transmission des connaissances, le renforcement des capacités et la sensibilisation. Dans le cas de ces fondations, la part des coûts de fonctionnement et d'administration dans le total des dépenses varie entre 29 % et 51 % environ, sauf une fondation fonctionnant avec très peu de ressources, qui affiche un taux moyen de 6 %. Il pourrait toutefois s'agir aussi de fondations ayant un financement de durée déterminée dont le taux de décaissements annuel n'a pas encore atteint son point le plus élevé, comme c'est le cas pour Technologies du développement durable Canada et Inforoute Santé du Canada. Dans les deux cas, le délai qui s'écoule entre la sélection des projets et leur démarrage est très long, tout comme la période sur laquelle s'étale le versement des fonds.

La question de l'envergure des activités touche particulièrement les fondations à dotation perpétuelle, dont le niveau de financement disponible pour les projets et l'administration est fonction du revenu tiré de la dotation. Pour pouvoir en arriver à des activités d'envergure raisonnable, une fondation doit donc obtenir (ou acquérir) une dotation d'un montant très élevé. 

D. Recommandations

Recommandation 1 – Adopter des critères plus structurés pour l'évaluation des propositions de recours à une fondation

D'après les constatations présentées dans la section qui précède, et plus en détail dans le corps de ce rapport, les fondations constituent un moyen approprié pour concrétiser des objectifs de politique publique dans les cas où l'indépendance, la stabilité financière et les compétences spécialisées de ces organisations permettent d'exécuter un programme de façon plus efficace qu'on ne le pourrait autrement. À l'heure actuelle, les seules lignes directrices officielles qui existent pour déterminer si le modèle de la fondation constitue une solution appropriée sont les cinq principes directeurs d'abord publiés dans Le plan budgétaire de 2003. Bien que ces principes offrent des indications générales utiles sur l'utilisation des fondations, nous sommes d'avis que l'élaboration et l'application d'une série de critères complémentaires fondés sur l'expérience acquise seraient utiles. Ces critères viendraient compléter les principes directeurs en vigueur et offriraient une base cohérente et plus rigoureuse pour évaluer les propositions de recours à une fondation ou renouveler ou modifier des ententes de financement.

Nous recommandons que le gouvernement formule un cadre plus structuré pour orienter l'évaluation des propositions visant le recours à une fondation pour réaliser un objectif stratégique ou la prolongation ou le renouvellement du financement pluriannuel d'une fondation existante. Ce cadre viendrait préciser les principes directeurs existants en définissant des critères sur lesquels reposeront les décisions en ce qui concerne l'utilisation des fondations ainsi que l'évaluation des analyses de rentabilisation à l'appui de leur financement. Les critères suivants devraient être envisagés.

1. Secteur d'intervention particulier

• Existe‑t‑il une occasion ou un besoin précis à l'échelle nationale ou régionale qui n'est pas abordé par les instruments ou mécanismes actuels de mise en œuvre de la politique gouvernementale ou auquel le modèle de la fondation conviendrait mieux?
• S'agit‑il d'un secteur dans lequel le gouvernement fédéral devrait intervenir ou qu'il devrait appuyer?
• L'orientation et les objectifs stratégiques pertinents peuvent‑ils être définis dans une loi ou une entente de financement?
• Le rôle et la compétence du gouvernement fédéral pourraient‑ils soulever des questions ou préoccupations de la part des autres ordres de gouvernement? Si oui, ces derniers accepteront‑ils et appuieront‑ils le recours à une fondation?
• Les activités proposées supposent‑elles un degré élevé de chevauchement avec des programmes gouvernementaux en place ou exigent‑elles un degré élevé de coordination avec des programmes complémentaires? Ces activités pourraient‑elles être menées par une organisation d'exécution de programme existante plutôt qu'une fondation distincte?
• Existe‑t‑il des mécanismes, ou devra‑t‑on mettre en place des mécanismes, pour assurer la coordination ou l'intégration des activités proposées avec ces programmes et éviter tout chevauchement ou double emploi? Cette coordination peut‑elle se faire de manière efficace?

2. Possibilité de mettre sur pied un conseil d'administration indépendant dont les membres possèdent une connaissance et une expérience directes des enjeux

• Dispose‑t‑on de la capacité voulue (ou peut‑on la mettre en place) pour assurer un processus décisionnel indépendant et impartial?
• Les candidats du bassin d'administrateurs possible sont‑ils disposés à jouer le rôle attendu du conseil d'administration?

3. Nécessité d'un financement qui ne se limite pas aux crédits parlementaires annuels

1. En quoi la disponibilité d'un financement pluriannuel permettra‑t‑il d'agir plus rapidement et de façon plus efficace par rapport aux coûts dans le secteur en question?
2. A‑t‑on besoin d'un financement garanti sur la durée des projets pluriannuels envisagés pour pouvoir gérer efficacement les projets et les ressources financières?

4. Capacité d'appuyer les décisions sur un processus d'examen par des pairs

• Accepte‑t‑on la méthode de l'examen par des pairs et la sélection fondée sur le mérite comme base commune de sélection des projets financés?
• Dispose‑t‑on de la capacité voulue (ou peut‑on la mettre en place) pour permettre l'utilisation d'un processus d'examen par des pairs?

5. Preuve de la capacité d'obtenir des fonds supplémentaires d'autres sources

• Existe‑t‑il des partenaires financiers possibles pour les projets envisagés?
• Comment peut‑on prouver que des partenaires éventuels sont disposés à fournir un financement de contrepartie?

6. Délai nécessaire pour obtenir les résultats visés

• Combien de temps faudra‑t‑il pour atteindre les résultats immédiats ou finaux visés?
• Quelle est la stratégie de retrait du gouvernement?

Toutes les propositions de recours au modèle de la fondation devraient satisfaire aux critères 1, 2 et 3, qui sont liés à la justification de base de l'utilisation d'une fondation. La façon d'appliquer les trois autres critères, ou l'importance qui leur est accordée, pourrait varier selon le contexte de fonctionnement de la fondation proposée. Le poids accordé à ces facteurs varie déjà à l'heure actuelle.

Recommandation 2 – Recourir à des fondations de durée déterminée plutôt que perpétuelles

Avant d'opter pour le financement d'une fondation par dotation perpétuelle, il convient d'évaluer avec attention dans quelle mesure la nature du besoin ciblé diffère de celle des besoins ciblés par les fondations à entente de financement de durée déterminée.

Sept fondations sur les seize que nous avons examinées fonctionnent avec une dotation perpétuelle, utilisant le revenu d'investissement de leur dotation pour financer la mise en œuvre de leurs programmes et leurs activités administratives. Environ 7 % du financement transféré aux fondations examinées l'est sous cette forme. Les fondations à dotation perpétuelle représentent le modèle de fondation le plus indépendant, en ce sens que le gouvernement a moins la possibilité de renégocier les modalités de leur entente de financement et, éventuellement, de s'assurer que leurs activités continuent de concorder avec les objectifs stratégiques pertinents. (Nous ne voulons toutefois pas dire par là que les activités de ces fondations ne cadrent pas avec les objectifs du gouvernement à l'heure actuelle.) Le fait qu'elles dépendent entièrement du revenu de leurs investissements signifie en outre qu'elles sont davantage exposées aux fluctuations des taux d'intérêt et ont besoin d'un fonds de dotation élevé pour conserver un taux élevé de financement de projets. Nous n'avons toutefois pas constaté que les fondations à dotation perpétuelle oeuvraient nécessairement dans des secteurs exigeant des activités à plus long terme que ne le font les fondations ayant un financement de durée déterminée.

Recommandation 3 – Tenir compte de l'importance des coûts de fonctionnement et d'administration des fondations proposées

L'efficacité relative des fondations par rapport à leurs coûts repose sur l'envergure de leurs activités relativement aux coûts de fonctionnement et d'administration et les activités complémentaires menées, comme les activités de sensibilisation et de renforcement des capacités, auprès des bénéficiaires ciblés. Dans les cas où les coûts de fonctionnement et d'administration prévus représentent une part considérable du total des fonds disponibles, il pourrait être plus économique de recourir à un autre mécanisme pour obtenir les résultats stratégiques visés.

Nous recommandons que, en plus des principes directeurs et des critères mentionnés à la recommandation 1, l'envergure prévue des activités de la fondation et l'importance relative de ses coûts de fonctionnement et d'administration soient prises en compte dans l'évaluation de toute nouvelle fondation proposée. On devrait ainsi pouvoir veiller à ce que la fondation proposée réponde à des besoins qui ne sont pas déjà comblés, et ce, à un coût raisonnable. 

 

Annexe A - Entrevues avec des informateurs clés — Participants

Organisations	Personnes interviewées
A. Fondations
Fondation autochtone de guérison	Georges Erasmus	Président du Conseil d'administration
	Mike Degagné	Directeur exécutif
	Terry Goodtrack	Directeur de l'exploitation
Fondation Asie Pacifique	Paul Evans	Coprésident-directeur général et président du comité exécutif
Fondation canadienne pour l'innovation	John R. Evans	Président du Conseil d'administration
	Eliot A. Phillipson	Président et directeur général
	Suzanne Corbeil	Vice‑présidente, Relations extérieures
	Manon Harvey	Vice-présidente, Gestion
	Meg Barker	Directrice, Planification et analyse des résultats
Inforoute Santé Canada	Richard C. Alvarez	Président et chef de la direction
Fondation canadienne des bourses d'études du millénaire	Norman Riddell	Directeur exécutif et chef de la direction
	Andrew Parkin	Directeur, Recherche et développement de programmes
	Paul Bourque	Directeur, Finances et opérations
Fondation canadienne pour les sciences du climat et de l'atmosphère	Gordon McBean	Président du Conseil d'administration
	Dawn Conway	Directrice exécutive
Fondation canadienne de la recherche sur les services de santé	Jonathan Lomas	Chef de la direction
	Nancy Quattrocchi	Directrice de l'exploitation
Institut canadien de recherche sur les minorités linguistiques	Rodrigue Landry	Directeur
Clayoquot Biosphere Trust	Stan Boychuck	Directeur exécutif
Collège Frontière	Nora Farrell	Présidente du Conseil d'administration de la Fondation du Collège Frontière
	John O'Leary	Président, Collège Frontière et Fondation du Collège Frontière
	Cathy Mann	Directrice exécutive, Fondation du Collège frontière
Génome Canada	Bill Bridger	Membre du Conseil d'administration
	Martin Godbout	Président et chef de la direction
	Carol Anne Esnard	Directrice générale
	Guy D'Aloisio	Vice‑président, Finances
Fonds municipal vert	Sam Synard	Président, Conseil du Fonds municipal vert
	Elisabeth Arnold	Directrice
	Doug Salloum	Directeur adjoint/
	Ina Zanovello	Gestionnaire principale, Administration et gouvernance
	Andrew Cowan	Gestionnaire principal, Unité de gestion des connaissances
	Lubka Voucheva	Gestionnaire principal, Unité de gestion du crédit et des risques
	Jean‑François Trépanier	Chef de l'exploitation, FCM
Société du Fonds de dotation pour le saumon du Pacifique	Jane McIvor	McIvor Communication (directrice des services administratifs, FDSP)
	Paul Kariya	Directeur exécutif, Fondation du saumon du Pacifique
	Terry Tebb	Directeur exécutif adjoint, Fondation du saumon du Pacifique
	Greg Latham	Directeur exécutif, Rick Hansen SCI Network (pour Rick Hansen, président)
Fondation Pierre‑Elliott‑Trudeau	Pierre-Gerlier Forest	Président
	Frederick Lowy	Président
	Johanne McDonald	Directrice des opérations
Technologies du développement durable Canada	James M. Stanford	Président du Conseil d'administration
	Vicky J. Sharpe	Présidente‑directrice générale
	Maria Aubrey	Première vice‑présidente, Exploitation
	Brent Brohman	Directeur de la gouvernance
	Stéphane Chartrand	Directeur des finances
	Steve Higgins	Gestionnaire du rendement d'entreprise
	Stephanie Myers	Conseillère (directrice, Stratos Inc.)
B. Ministères chargés du financement
Environnement Canada	Shirley Anne Scharf	Directrice, Division des stratégies en technologie, Direction générale des sciences et de la technologie
	Jeremy Mann	Ingénieur de projets, Division des stratégies en technologie
	Doug Whelpdale	Gestionnaire/I, Bureau de l'intégration des évaluations scientifiques, Direction générale des sciences et de la technologie
	Rob Cross	Conseiller, Promotion de la science atmosphérique, Service météorologique du Canada
	Randal Cripps	Directeur, Intégration stratégique, Pacifique et Yukon
Pêches et Océans Canada	Paul Sprout	Directeur général régional, Région du Pacifique
	Ron Faust	Directeur régional, Finances et administration
	Rebecca Reid	Directrice régionale, Océans, habitat et mise en valeur
	Jeff Jung	Chef/I, Intendance et participation de la communauté
	Robert Hamilton	Directeur général, Vérification et évaluation
	Bob McNeil	Gestionnaire principal de l'évaluation, Vérification et évaluation
Affaires étrangères et Commerce international Canada	Manon Dumas	Directrice adjointe, Direction des relations intergouvernementales
Santé Canada	Marcel Nouvet	Sous‑ministre adjoint, Direction générale des services de gestion
Ressources humaines et Développement social Canada	Rosaline Frith	Directrice générale, Programme canadien de prêts aux étudiants (PCPE)
	Catherine Conrad	Directrice, Politique et développement des compétences, PCPE
	Leesha Lin	Gestionnaire, Groupe de l'analyse socio-économique, PCPE
	Satya Brink	Directrice, Recherche nationale en politiques sur l'apprentissage, Direction générale de la politique sur l'apprentissage
	Robert Sauder	Directeur/I, Système national d'apprentissage, Direction générale de la politique sur l'apprentissage
	Sirish Prabhu	Analyste principal de politiques, Direction générale de la politique sur l'apprentissage
	Natasha Leeder	Analyste de politiques, Direction générale de la politique sur l'apprentissage
	Robert Pinker	Agent spécial, Direction générale de la politique sur l'apprentissage
	Del Carrothers	Directeur, Élaboration des politiques relatives aux programmes d'apprentissage
Industrie Canada	Iain Stewart	Directeur général, Politique d'innovation, Secteur science et innovation
	Feyrouz Kurji	Directrice, Politique de R-D en enseignement supérieur
	Carmen Charette	Directrice exécutive, Relations extérieures et innovation, Secteur science et innovation
Résolution des questions des pensionnats indiens Canada	Marc Sanderson	Directeur, Affaires publiques, liaison et sensibilisation
	Shawn Tupper	Directeur général, Politique sur les enfants et la jeunesse, Développement social Canada (anciennement au MAINC)
Ressources naturelles Canada	Graham Campbell	Directeur général, Bureau de recherche et de développement énergétiques
	Frank Mourits	Conseiller principal en science et en technologie
	Anne Auger	Directrice, Division des bâtiments, Office de l'efficacité énergétique
	Margaret Anthony	Agente principale des programmes municipaux, Division des bâtiments
	Wayne Richardson	Directeur, Bureau des opérations des TEAM, Centre de la technologie de l'énergie de CANMET
	Sarah Radovan	Agente, Technologie sur les gaz à effet de serre
C. Organismes centraux
Finances Canada	Paul Rochon	Directeur général, Bureau du SMA, Direction de la politique économique et fiscale
	Chris Forbes	Directeur, Division de la politique fiscale
	Richard Botham	Directeur, Analyse des politiques microéconomiques, Développement économique et finances intégrées
	Brenda Lundman	Directrice, Politique sociale, Direction des relations fédérales-provinciales et de la politique sociale
Secrétariat du Conseil du Trésor	John Morgan	Contrôleur général adjoint, Secteur de la gestion financière et de l'analyse
	Bill Matthews	Directeur principal, Comptabilité du gouvernement et rapports
	Peter O'Callaghan	Analyste principal, Dispositions financières
	Pierre Laflamme	Analyste principal de politiques, Dispositions financières
	Carrie Hunter	Directrice exécutive, Gouvernance, Secteur des opérations gouvernementales
	Anthony Chapman	Directeur, Gouvernance, Secteur des opérations gouvernementales
D. Autres
Instituts de recherche en santé du Canada (IRSC)	Alan Bernstein	Président
Conseil de recherches en sciences naturelles et en génie (CRSNG)	Suzanne Fortier	Présidente
Association canadienne des responsables de l'aide financière aux étudiants	Suzanne Brunette	Présidente
	Judy Dyck	Ancienne présidente
Enseignement postsecondaire et Formation professionnelle Manitoba	Tom Glenwright	Directeur exécutif, Aide financière aux étudiants et établissements privés de formation professionnelle
Université de Victoria	David Turpin	Président

 

Annexe B - Principaux documents de référence

AUCOIN, P. Accountability and Coordination with Independent Foundations: A Canadian Case of Autonomization of the State, communication présentée dans le cadre de l'atelier « Autonomization of the State », International Political Science Association, Stanford University, Californie, avril 2005. Sur Internet : http://www.sog-rc27.org/Conference/scancor_ws05_participants.html.

CANADA, MINISTÈRE DES FINANCES, Plans budgétaires de 1996 à 2006, Ottawa.

Canada, SECRÉTARIAT DU CONSEIL DU TRÉSOR, Les sociétés d'État et autres sociétés dans lesquelles le Canada détient des intérêts, Ottawa, 2005.

CANADA, VÉRIFICATEUR GÉNÉRAL DU CANADA, « Chapitre 4 : La reddition de comptes des fondations », Rapport de la vérificatrice générale du Canada — Février 2005, Ottawa, 2005.

_______________, « Chapitre 1 : Soustraire des fonds publics au contrôle du Parlement », Rapport de la vérificatrice générale du Canada — Avril 2002, Ottawa, 2002.

_______________, « Chapitre 23 : La régie en partenariat : la reddition de comptes menacée », Rapport du vérificateur général du Canada — Novembre 1999, Ottawa, 1999.

ORGANISATION DE COOPÉRATION ET DE DÉVELOPPEMENT ÉCONOMIQUES, Les autres visages de la gouvernance publique – Agences, autorités administratives et établissements publics, OCDE, Paris, 2002.

PAYS‑BAS, MINISTÈRE DES FINANCES, Government Governance: Corporate Governance in the Public Sector, Direction de la politique de vérification du gouvernement, La Haye, 2000.

POLLITT, C., C. TALBOT, J. CAULFIELD et A. SMULLEN. Agencies: How Governments Do Things Through Semi‑Autonomous Organizations, Palgrave MacMillan, New York, 2004.

SCHICK, A. « Les agences à la recherche de principes », Revue de l'OCDE sur la gestion budgétaire, vol. 2, n^o 1, 2002.

 

Notes

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^[1] Pour simplifier, nous parlons de « fondations ayant une entente de financement de durée déterminée » et de « fondations à dotation perpétuelle » ou « fondations perpétuelles » dans le rapport pour désigner ces deux catégories de fondations. Soulignons que, dans le cas des « fondations ayant une entente de financement de durée déterminée », ce sont les ententes qui ont une durée déterminée. Les organismes eux‑mêmes sont des entités juridiques distinctes, et toute décision concernant la cessation ou la poursuite de leurs activités au‑delà de la durée de leur entente de financement serait prise par leur conseil d'administration et non par le gouvernement du Canada.

^[2] Ministère des Finances, Le plan budgétaire de 2003, Ottawa, 2003, p. 203. (Ces lignes directrices sont également présentées dans un document d'information intitulé Reddition de comptes des fondations, qui se trouve sur le site Web de Finances Canada, à l'adresse suivante : http://www.fin.gc.ca/tocf/2005/AccFound-f.html.)

^[3] Une entente de financement ne peut être renégociée que si les deux parties, c'est‑à‑dire la fondation et le ministre responsable, y consentent.

^[4] Finances Canada, Le plan budgétaire de 2005, p. 372.

^[5] Le Secrétariat du Conseil du Trésor définit les sociétés à régie partagée comme des « Sociétés dont le Canada ne possède pas d'actions, mais pour lesquelles il a, directement ou par l'intermédiaire d'une société d'État, en vertu d'une loi, de statuts constitutifs, de lettres patentes, de règlements ou de toute autre entente contractuelle (y compris le financement ou les accords de contribution), le droit de nommer un ou plusieurs membres votant de l'organe de direction. » (Secrétariat du Conseil du Trésor, Les sociétés d'État et autres sociétés dans lesquelles le Canada détient des intérêts, 2005, p. 33.)

^[6] Soulignons toutefois que certains organismes sans but lucratif qui existaient déjà ont reçu des subventions conditionnelles, par exemple, la Fondation Asie Pacifique et la Fondation du Collège Frontière.

^[7] Le nom officiel de cette fondation est la Fondation du Canada pour l'appui technologique au développement durable, mais cette dernière est communément appelée Technologies du développement durable Canada (TDDC), qui est le nom que nous utilisons dans ce rapport.

^[8] La Fondation pour l'infrastructure stratégique et le Fonds pour l'Afrique, assortis d'un financement d'au moins 2 milliards de dollars et de 500 millions de dollars respectivement. Le gouvernement a par la suite décidé de mener ces initiatives au moyen de programmes de financement ministériels.

^[9] Ministère des Finances, Le plan budgétaire de 2003, Ottawa, 2003, p. 203. (Ces lignes directrices sont également présentées dans un document d'information intitulé Reddition de comptes des fondations, qui se trouve sur le site Web de Finances Canada, à l'adresse suivante : http://www.fin.gc.ca/tocf/2005/AccFound-f.html.)

^[10] C. Pollitt, C. Talbot, J. Caulfield et A. Smullen, Agencies: How Governments Do Things Through Semi‑Autonomous Organizations, Palgrave MacMillan, New York, 2004, p. 19‑20.

^[11] A. Schick., « Les agences à la recherche de principes », Revue de l'OCDE sur la gestion budgétaire, vol. 2, n^o 1, 2002, p. 16.

^[12] OCDE, Les autres visages de la gouvernance publique – Agences, autorités administratives et établissements publics, OCDE, Paris, 2002, p. 23.

C. Pollitt et al., Agencies: How Governments Do Things Through Semi-Autonomous Organizations, Palgrave Macmillan, New York, 2004, p. 23.

^[13] Ministère des Finances, Le plan budgétaire de 2005, Ottawa, 2004, p. 372.

^[14] Site Web de Finances Canada, Reddition de comptes des fondations, à http://www.fin.gc.ca/tocf/2005/AccFound-f.html.

^[15] Témoignage du secrétaire d'État aux Institutions financières internationales, M. Maurizio Bevilacqua, devant le Comité sénatorial permanent des Finances nationales, le 12 juin 2002.

^[16] Dans son rapport annuel, cette fondation du domaine du courtage international d'information indique qu'elle obtient principalement son financement de deux sources : le gouvernement fédéral et un gouvernement provincial.

^[17] Il ne nous a pas été possible de confirmer ces affirmations étant donné le contexte dans lequel ces propositions ont été reçues : le processus de planification budgétaire et les travaux connexes du Cabinet.

^[18] Hansard, 37^e législature, 1^re session, numéro 140, 1430, le 6 février 2002.

^[19] P. Aucoin, Accountability and Coordination with Independent Foundations: A Canadian Case of Autonomization of the State, communication présentée dans le cadre de l'atelier « Autonomization of the State », International Political Science Association, Stanford University, Californie, avril 2005, p. 23.

^[20] Fondation canadienne de la recherche sur les services de santé, Rapport du Comité d'examen international au Conseil d'administration de la Fondation canadienne de la recherche sur les services de santé, Ottawa, le 29 novembre 2001, p. 2.

^[21] Rapport de la vérificatrice générale du Canada, Chapitre 4 : La reddition de comptes des fondations, Ottawa, février 2005, p. 22.

^[22] Par exemple, le conseil d'administration de Génome Canada comprend les présidents des IRSC, CRSNG et Conseil national de recherches du Canada; un des sièges au conseil d'administration de la FCI est comblé tour à tour par les présidents des trois conseils subventionnaires; le conseil d'Inforoute Santé du Canada compte un représentant de Santé Canada; le directeur général régional du ministère des Pêches et Océans fait partie du conseil d'administration du Fonds de dotation pour le saumon du Pacifique.

^[23] La Fondation autochtone de guérison et la Fondation canadienne pour l'innovation en sont deux exemples. Le Conseil du Fonds municipal vert compte des représentants du gouvernement (5 des 15 membres); toutefois, le Conseil national d'administration de la Fédération canadienne des municipalités est l'organe qui a pouvoir de décision sur les prêts et subventions du FMV, tenant compte des recommandations du Conseil du FMV.

^[24] Voir, par exemple :

^[25] Une entente de financement ne peut être renégociée que si les deux parties, c'est‑à‑dire la fondation et le ministre responsable, y consentent.