ARCHIVÉ - Evaluation des fondations

Cette page a été archivée.

VI. Coût des fondations

Dans ce chapitre, nous étudions le niveau et la structure des coûts de fonctionnement et d'administration des fondations relativement à leurs décaissements et les comparons aux niveaux signalés par un certain nombre d'organismes gouvernementaux ayant des programmes semblables à ceux de certaines fondations.

A. Importance relative des coûts de fonctionnement et d'administration

Étant donné que le mandat, les activités et le financement des fondations varient d'une à l'autre, il n'est pas facile de comparer leurs coûts de fonctionnement et d'administration ni de tirer des conclusions sur leur efficacité relative par rapport aux coûts. Un examen des caractéristiques générales et de l'évolution de ces dépenses nous donne toutefois une certaine idée de leurs répercussions sur le coût total des fondations.

De façon générale, les coûts de fonctionnement et d'administration des fondations sont assez semblables entre le stade du démarrage et ce qu'on pourrait appeler leur stade de fonctionnement « stable ». D'après les renseignements sur les coûts de fonctionnement et d'administration figurant dans les états financiers annuels des fondations, au début, pendant un à deux ans, ces coûts représentent une forte proportion des dépenses totales des fondations, ce qui est naturel au stade du démarrage d'une organisation, pendant la période où elle recrute du personnel, s'installe dans des locaux et met sur pied ses systèmes et processus opérationnels. Ce stade passé, ces coûts baissent rapidement pour atteindre un niveau relativement stable au fur et à mesure que les projets sont sélectionnés et que les décaissements s'accélèrent.

Dans le cadre de cette évolution générale, l'importance relative des coûts de fonctionnement et d'administration varie considérablement en fonction de facteurs comme l'envergure des activités, la complexité des processus de sélection des projets et la mesure dans laquelle les fondations mènent des activités autres que la sélection, le financement et la surveillance de projets. Le tableau VI‑1 présente la part moyenne des dépenses totales des fondations représentée par les coûts de fonctionnement et d'administration, à l'exclusion des deux premières années de fonctionnement, et les raisons de l'importance relative de leurs coûts de fonctionnement. Cette moyenne est calculée sur des périodes allant de trois à sept ans, selon la date de constitution de la fondation.

Trois principaux facteurs influent sur l'ampleur et la structure des dépenses de fonctionnement des fondations. En voici une description :

• Envergure des activités – La proportion des coûts de fonctionnement et d'administration relativement aux décaissements liés aux projets diminue à mesure que s'accroît le montant total de financement dont dispose la fondation.
• Genre de fondation – De façon générale, les coûts de fonctionnement des fondations à dotation perpétuelle sont plus élevés que ceux des fondations de durée déterminée, principalement parce que leurs activités sont financées au moyen du revenu tiré de la dotation et que leurs activités sont de moindre envergure. Les fondations perpétuelles ont en général des revenus bruts moins élevés — équivalant à environ 5 % de la valeur de la dotation — et fonctionnent à une échelle beaucoup plus petite que la majorité des fondations de durée déterminée. Par exemple, en 2005‑2006, la Fondation Pierre‑Elliott‑Trudeau a tiré des fonds de fonctionnement de 5,6 millions de dollars de sa dotation de 120 millions. Cela correspond approximativement à ce dont dispose une fondation ayant un financement de durée déterminée de 50 millions de dollars déboursé en montants égaux sur une période de 10 ans.

Tableau VI-1

Importance relative des coûts de fonctionnement et d'administration des fondations

Fondation	Coûts de fonctionnement en pourcentage du total des coûts1	Principaux facteurs influant sur les coûts de fonctionnement	Décaissements annuels moyens
			Montant (M$)	Nbre d'années
Fondation canadienne pour l'innovation	3%	Nombre relativement peu élevé de projets d'infrastructure de recherche de valeur importante	270 $	7
Fondation canadienne des bourses d'études du millénaire	4%	Ententes avec les provinces et territoires pour l'administration des bourses en contrepartie du versement de paiements annuels fixes par la Fondation	296 $	5
Fondation canadienne pour les sciences du climat et de l'atmosphère	6%	Nombre relativement peu élevé de projets de recherche à long terme	12 $	3
Fonds municipal vert	7%	Nombre relativement peu élevé de projets d'immobilisations en gestion environnementale de valeur importante 50 millions de dollars en financement de durée déterminée sur les 500 millions accordés; le reste sous forme de dotation perpétuelle	68 $	4
Génome Canada	8%	Accent sur la sélection et le financement de plates‑formes de recherche et de projets de recherche à grande échelle	79 $	4
Fondation autochtone de guérison	11%	Sélection et financement de projets de guérison communautaires visant à remédier aux répercussions des pensionnats et soutien du développement de capacités et de processus de guérison durables	58 $	5
Inforoute Santé du Canada	24%	Sélection et soutien de projets pluriannuels de planification et de mise en œuvre de technologies électroniques d'information sur la santé et de gestion Un grand nombre des projets de la Fondation comportent des phases de planification et de conception préalables, la majeure partie du financement du projet étant versée plus tard, au moment de la mise en oeuvre. La part des dépenses totales représentée par les coûts de fonctionnement devrait baisser (p. ex., 2005‑2006 : 14,7 %).	64 $	3
Forum des fédérations	29%	Les projets réalisés visent à faciliter la mission de base de la Fondation, qui est le partage de l'information et le soutien des pratiques exemplaires dans les pays dotés d'un système de gouvernement fédéral.	3 $	3
Fondation Pierre-Elliott- Trudeau	34%	La Fondation offre des programmes de mentorat pour les chercheurs-boursiers et favorise le dialogue entre les chercheurs-boursiers, les décideurs et d'autres intervenants, en plus d'accorder des bourses. Fondation perpétuelle	3 $	3
Technologies du développement durable Canada	37%	Nombre relativement peu élevé de projets de démonstration technologique à grande échelle Le laps de temps important qui s'écoule entre l'approbation et le démarrage du projet (34 semaines en moyenne) se répercute sur les décaissements. Le fait qu'il s'agisse de projets à long terme signifie en outre que le taux des sorties de fonds continue d'augmenter pour le moment. La part des coûts de fonctionnement dans le total des dépenses devrait baisser plus tard (p. ex., 2005‑2006 : 32,5 %).	8 $	3
Fondation canadienne de la recherche sur les services de santé	41%	Des dépenses de fonctionnement élevées servent à financer des activités de sensibilisation et de promotion visant à faire connaître les résultats des travaux de recherche aux gestionnaires des soins de santé pour qu'ils puissent les mettre en pratique.	8 $	7
Fonds de dotation pour le saumon du Pacifique	51%	Appuie le renforcement des capacités de son partenaire dans l'exécution des programmes et renforce son efficacité pour ce qui est de faciliter la remise en état de l'habitat du saumon. Fondation perpétuelle	0,9 $	3

1. Coûts de fonctionnement et d'administration moyens en pourcentage du total des dépenses depuis l'obtention de la subvention conditionnelle, à l'exclusion de la période de démarrage (les deux premières années de fonctionnement pour les fins de nos calculs).
Source : Analyse des états financiers des fondations effectuée par KPMG.

• Accent sur la sélection et le financement de projets plutôt que sur un plus vaste éventail d'activités – De façon générale, les fondations qui se concentrent sur la sélection et le financement de projets de valeur importante — habituellement dans les domaines de l'infrastructure ou de la recherche‑développement — affichent des coûts de fonctionnement qui représentent de 7 % à 15 % du total des dépenses; la Fondation canadienne pour l'innovation obtient un niveau de près de 3 % et Technologies du développement durable Canada, un niveau de 37 %. Celles qui, comme la Fondation du Fonds de dotation pour le saumon du Pacifique, la Fondation canadienne de la recherche sur les services de santé, la Fondation autochtone de guérison et le Forum des fédérations, mènent un éventail d'activités de sensibilisation, de renforcement des capacités et de diffusion des connaissances complétant le soutien de base des projets ont des coûts de fonctionnement et d'administration qui représentent une part plus élevée du total de leurs dépenses.

B. Structure des coûts de certaines fondations

Pour pouvoir approfondir la structure des coûts des fondations, nous avons obtenu de la direction des six fondations qui ont fait l'objet d'une étude de cas une ventilation des coûts de fonctionnement et d'administration des dernières années, sur une base confidentielle. Nous avons regroupé et examiné les renseignements pour cinq catégories de coûts, à savoir :

• les coûts liés à la gestion et aux activités des programmes – coûts des activités directement liées à la prestation des services de la Fondation (p. ex., demandes de propositions, évaluation et examen des propositions, négociation et processus de diligence raisonnable pour les projets approuvés, administration des décaissements, surveillance des projets et clôture des projets);
• les coûts de gestion générale et indirects;
• les coûts liés à la gouvernance – activités du conseil d'administration et soutien provenant de la direction de la Fondation;
• frais de gestion des investissements – frais imposés par les gestionnaires des investissements;
• amortissement des immobilisations

Toute comparaison des tendances affichées par ces coûts ventilés doit être assortie de réserves étant donné les différences considérables entre les six fondations en question sur les plans de la taille (dotation allant de 30 millions de dollars à 3,65 milliards de dollars), du secteur ciblé et du nombre et de l'envergure des projets financés. La part moyenne des dépenses de fonctionnement totales représentée par chacun de ces éléments de coût au cours des cinq dernières années et la fourchette sur laquelle ils s'étendent pour les six fondations sont présentées au tableau VI‑2.

Tableau VI-2

Structure générale des coûts de fonctionnement et d'administration des fondations étudiées

Catégories de coûts	Pourcentage moyen du total des dépenses de fonctionnement1	Fourchette
Gestion et activités des programmes	46 %	15% - 55%
Gestion générale et coûts indirects	41 %	27% - 70%
Gouvernance	5 %	2% - 9%
Gestion des investissements	6 %	1% - 12%
Amortissement des immobilisations	2 %	1% - 4%

1. Simple moyenne de l'ensemble des coûts de chaque fondation sur les cinq années les plus récentes pour lesquelles on dispose de données financières.

Voici une description très générale des caractéristiques de ces ventilations des coûts :

• Les coûts de la gestion et des activités de programmes reposent sur des facteurs tels que la fréquence des demandes de propositions, la complexité des processus de sélection et d'évaluation des projets, les activités liées à la diligence raisonnable et à la surveillance des projets et les processus de communication et de sensibilisation connexes. Un certain nombre de fondations mènent également des activités de recherche importantes pour approfondir leur connaissance des enjeux et mesurer les nouvelles répercussions. La part relative de cette catégorie de coûts dans l'ensemble des coûts de fonctionnement et d'administration augmente avec la valeur totale des décaissements effectués dans le cadre des projets.
• Les coûts de gestion générale et les coûts indirects sont indirectement déterminés par le niveau et le taux de croissance des décaissements liés aux projets, leur augmentation étant fonction des besoins en systèmes de technologie de l'information et en systèmes de gestion des ressources financières, des ressources humaines et des projets. La part relative de cette catégorie de coûts dans les dépenses de fonctionnement totales est la plus élevée dans les petites fondations et la plus faible dans les grandes fondations.
• Les coûts liés à la gouvernance sont demeurés relativement stables pendant les périodes visées dans cinq des six fondations. Dans quatre de ces cinq fondations, les coûts annuels se situaient entre 200 000 $ et 300 000 $, ils variaient entre 400 000 $ et 500 000 $ pour une autre et étaient bien en deçà de 100 000 $ pour la sixième, une fondation à orientation régionale et comptant des représentants régionaux à son conseil d'administration. Cette catégorie de coûts représentait en moyenne de 2 % à 7 % des coûts de fonctionnement et d'administration totaux des fondations, sauf dans le cas d'une fondation dont le conseil d'administration jouait un rôle plus important dans les activités de consultation et de sélection de projets, qui affichait une moyenne de 9 %.
• Les frais de gestion des investissements sont liés à l'importance des investissements de la fondation. Ainsi, ces frais diminuent dans le cas des fondations de durée limitée qui ont reçu une seule subvention, alors que dans le cas des fondations qui ont reçu des subventions à différentes reprises, ils changent au rythme de l'incidence nette de ces rentrées de fonds et des taux de décaissements.
• Les coûts de l'amortissement des immobilisations sont déterminés par les coûts du matériel de bureau et les besoins en locaux, c'est‑à‑dire les coûts du mobilier et des accessoires de bureau, du matériel informatique et des logiciels, ainsi que des aménagements des locaux loués. Ces besoins, eux, dépendent du nombre d'employés.

En résumé, les six fondations étudiées fonctionnent avec des structures très simples axées sur des processus structurés et transparents d'examen et de sélection des projets et des systèmes de soutien pour le suivi des projets et la gestion financière. Leurs coûts de fonctionnement et d'administration reposent sur le besoin de gérer efficacement la charge de travail liée aux projets et de répondre aux exigences en matière de gouvernance et de reddition de comptes. Les niveaux de ressources et les coûts des fondations semblent étroitement liés aux projets financés, au point où les responsables de certaines évaluations ont recommandé une augmentation des niveaux de ressources afin d'assurer un meilleur contrôle du traitement et de la gestion du volume de travail lié aux projets.

C. Efficacité relative des fondations par rapport aux coûts

On peut aussi aborder la question du coût relatif des fondations en comparant l'importance relative de leurs coûts de fonctionnement et d'administration à celle des coûts d'organismes et de programmes gouvernementaux semblables. Il nous est possible de faire des comparaisons utiles entre certaines fondations, quatre organismes gouvernementaux — les trois conseils subventionnaires et un nouveau ministère chargé d'appuyer le développement de l'infrastructure — et deux fondations provinciales oeuvrant dans le domaine de la recherche.

Les Instituts de recherche en santé du Canada (IRSC), le Conseil de recherches en sciences naturelles et en génie (CRSNG) et le Conseil de recherches en sciences humaines (CRSH) sont des conseils subventionnaires qui ont des points communs avec Génome Canada, la Fondation canadienne pour les sciences du climat et de l'atmosphère (FCSCA), la Fondation canadienne de la recherche sur les services de santé (FCRSS) et la Fondation canadienne pour l'innovation (FCI). Il y a cependant deux grandes différences entre eux. D'abord, les conseils déboursent des montants beaucoup plus élevés chaque année que les fondations en question — 765 millions de dollars pour les IRSC et le CRSNG et 549 millions pour le CRSH en 2005‑2006. Ensuite, les subventions de recherche moyennes accordées par les conseils sont beaucoup moins élevées que la valeur des projets types appuyés par des fondations comme Génome Canada, la FCSCA et la FCI et leurs nombreuses années d'expérience leur ont permis de mettre au point des processus efficaces de demande de propositions, d'examen et de sélection de projets à financer. Au cours des six dernières années, les coûts de fonctionnement et d'administration des IRSC, du CRSNG et du CRSH ont représenté en moyenne entre 5 % et 6 % du total de leurs dépenses.

Infrastructure Canada est un autre point de comparaison possible. Ce ministère a été mis sur pied en 2002 pour s'occuper de la question de l'infrastructure dans les villes, les collectivités et les régions canadiennes, et ce, par le biais de travaux de recherche, de politiques et de programmes de financement et en partenariat avec d'autres ordres de gouvernement. Le soutien accordé aux projets d'infrastructure par Infrastructure Canada a des points communs avec ce que font le Fonds municipal vert, Technologies du développement durable Canada et la Fondation canadienne pour l'innovation. En même temps, Infrastructure Canada a un rôle plus large, en ce sens qu'il administre un ensemble de programmes de transfert touchant un éventail diversifié de projets, de petite et grande envergure. 

Infrastructure Canada n'existe que depuis trois ans. Le pourcentage du total de ses dépenses représenté par ses coûts de fonctionnement et d'administration affiche des tendances semblables à celles que l'on observe pendant la période de démarrage des fondations; il est passé de 26 % en 2003‑2004 à 15 % en 2004‑2005. En 2005‑2006, avec l'augmentation des décaissements — qui sont passés de 199 millions de dollars en 2004‑2005 à 1 488 millions en 2005‑2006 — la part des coûts de fonctionnement et d'administration est tombée à 2,8 %. En 2004‑2005 et en 2005‑2006, 281 millions de dollars et 260 millions de dollars respectivement en crédits affectés à Infrastructure Canada au titre des contributions sont restés inutilisés. On peut supposer que cette situation est attribuable au moins en partie à la question du financement de projets à long terme complexes dans le cadre des limites imposées par le cycle d'affectation des crédits annuels.

Au niveau provincial, on trouve deux fondations — la Alberta Heritage Foundation for Medical Research et la Alberta Heritage Foundation for Science and Engineering Research — qui ressemblent à un certain nombre de petites et moyennes fondations financées par le gouvernement fédéral. La première a versé en moyenne par année 49 millions de dollars en subventions et bourses au cours des cinq dernières années et la deuxième a affiché des décaissements annuels moyens de presque 11 millions au cours des quatre dernières années. Leurs coûts de fonctionnement et d'administration représentaient 12 % et 14 % respectivement de leurs dépenses globales pendant les périodes en question.

Ces données comparatives, qui ne devraient être utilisées qu'à titre indicatif, laissent supposer que les fondations arrivent à obtenir un niveau de rendement administratif semblable à celui d'organismes gouvernementaux qui leur ressemblent un peu.

On peut aussi étudier la question de l'efficacité des fondations par rapport à leurs coûts en tentant de déterminer ce qu'il en coûterait pour mener les mêmes activités par le biais d'un programme ministériel. En pratique, les raisons mêmes pour lesquelles les fondations ont été créées en tant qu'entités indépendantes disposant d'un financement pluriannuel rendent difficiles les comparaisons directes des coûts. Ainsi, les programmes ministériels n'ont pas la marge de manœuvre dont disposent les fondations pour faire correspondre les versements aux principales étapes des projets, dont le moment de la réalisation est presque toujours difficile à prévoir à l'avance. Ils doivent plutôt administrer leurs subventions et contributions dans les limites imposées par le cycle d'affectation des crédits annuels.

Les représentants des fondations qui ont participé à nos entrevues se sont presque tous dits certains que les coûts de leur organisation sont inférieurs à ce qu'il en coûterait pour exécuter des projets et des activités semblables dans le cadre d'un programme ministériel. Les représentants des ministères se sont exprimés avec plus de circonspection et ont dans bien des cas souligné des domaines dans lesquels un programme ministériel devrait avoir des coûts moins élevés, tout en mentionnant que les économies réalisées dans un domaine sont susceptibles d'être annulées par des coûts plus élevés dans un autre ou par des processus administratifs lourds. Les principaux points qui se sont dégagés des commentaires des personnes interviewées, présentés ci‑après, montrent combien il est difficile de comparer les coûts de fonctionnement des fondations à ceux de programmes ministériels.

• Les représentants des ministères estimaient que les coûts salariaux moyens des fondations seraient plus élevés parce que leur rapport gestionnaire-employés est plus élevé que celui des programmes ministériels. On ne s'entendait pas sur la question de savoir si les salaires pour des postes comparables seraient plus ou moins élevés dans les ministères, surtout une fois pris en compte les coûts des avantages sociaux offerts aux fonctionnaires et la répartition des coûts de gestion et des coûts indirects du ministère.
• Les fondations supportent certains coûts que les ministères n'ont pas à engager, ou du moins pas dans la même mesure. Les coûts des activités et du soutien du conseil d'administration et les coûts de la gestion des investissements en sont deux bons exemples. Soulignons toutefois que ces deux catégories de coûts représentent une part relativement faible des coûts de fonctionnement et d'administration des fondations, soit environ 5 % à 6 % en moyenne respectivement.
• Les programmes ministériels supportent des coûts supplémentaires parce qu'ils doivent gérer les programmes de contributions dans le cadre du cycle d'affectation des crédits annuels plutôt que le cycle de vie des projets. Ainsi, la gestion de la planification annuelle et des décaissements liés à des projets s'échelonnant sur plusieurs années a des répercussions considérables sur l'effectif et les coûts. Dans les ministères, on met l'accent sur l'affectation des fonds alloués aux subventions pendant l'exercice en cours afin (pour résumer les propos d'un représentant ministériel) de « montrer que les fonds sont utilisés et que les choses bougent », tandis que les fondations peuvent adopter des approches plus mesurées liées à l'échéancier des projets.
• La nature des ententes de financement des fondations les incite à veiller à ce que leurs coûts de fonctionnement soient peu élevés afin de garder le maximum de fonds pour les projets et les autres activités des programmes.
• On a reconnu que les fondations ont une plus grande marge de manœuvre du côté du recrutement et sont peut‑être plus aptes à attirer des candidats qui possèdent l'expertise voulue pour leurs activités. Les fondations semblent en outre employer le minimum de ressources humaines nécessaire et, en raison de leur petite taille et de leurs activités ciblées, on y relève une culture cohésive et une grande multiplicité des tâches.
• Les fondations ayant un mandat ciblé et une structure de gestion plus horizontale, les gestionnaires ont plus facilement accès aux décideurs et les décisions sont prises plus rapidement.
• Les fondations fonctionnant indépendamment des questions générales de compétence fédérale/provinciale/territoriale et des systèmes et processus gouvernementaux de mise sur pied de nouvelles entités gouvernementales, elles sont en mesure de démarrer très rapidement.

Il semblerait donc que, dans le pire des cas, les coûts de fonctionnement et d'administration des fondations soient peu susceptibles de différer de beaucoup des coûts totaux d'un programme ministériel équivalent et, dans le meilleur des cas, pourraient leur être de beaucoup inférieurs. Des recherches plus poussées pour comparer les structures et les niveaux des coûts seraient nécessaires pour pouvoir en arriver à une réponse plus définitive sur les coûts relatifs. Facteurs tout aussi importants ou plus importants même à notre avis dans l'efficacité des fondations par rapport à leurs coûts est le fait qu'elles peuvent être mises sur pied et commencer à fonctionner très rapidement, notamment conclure des ententes de fonctionnement avec des partenaires clés, tels que les autres ordres de gouvernement, et qu'elles permettent une gestion financière plus efficace grâce à un financement pluriannuel pour les projets.