ARCHIVÉ - Evaluation des fondations

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III. Caractéristiques des fondations

A. Recours aux fondations comme instruments de la politique publique

De façon générale, l'utilisation des fondations comme mécanisme pour réaliser des objectifs stratégiques du gouvernement a commencé avec la création de la Fondation canadienne pour l'innovation (FCI), qui a d'abord été annoncée dans le Plan budgétaire de 1997 avant d'être constituée en personne morale en vertu de la partie I de la Loi d'exécution du budget de 1997 le 25 avril 1997. La FCI avait alors été décrite comme un changement d'approche radical pour le gouvernement dans l'aide à la recherche et à l'innovation. Après cette première fondation, qui supposait un investissement ponctuel de 800 millions de dollars, le gouvernement a en créé toute une gamme, qui reçoivent des subventions conditionnelles à débourser sur un nombre déterminé d'années ou pour créer des dotations perpétuelles et utiliser l'intérêt qu'elles en tirent pour financer leurs programmes et activités. Dans ses rapports sur les fondations, la vérificatrice générale s'est concentrée sur 16 organismes de ce genre, sur lesquels porte également notre évaluation. Plus récemment, des subventions conditionnelles offrant un financement pluriannuel ont également été accordées à un certain nombre d'organismes en place pour financer des programmes importants supposés engendrer des avantages publics considérables, tels que l'Institut canadien de recherche avancée et Precarn Inc., phase IV, et au moins une toute nouvelle fondation, le Conseil des académies canadiennes.

Dans le budget de 2005, les fondations sont définies comme « des organismes à but non lucratif régis par des conseils d'administration sans lien de dépendance, composés de personnes expérimentées et bien informées possédant une expertise dans des secteurs particuliers de la recherche, du développement et de l'apprentissage. L'indépendance de ces fondations, leur stabilité financière et les compétences spécialisées de leurs membres leur permettent de relever des défis précis de façon impartiale et très efficace ».^[4] Cette caractéristique d'indépendance, de spécialisation et d'absence de but lucratif n'est pas la seule qui définisse une fondation, et elle peut également être le fait de beaucoup d'autres sociétés dans lesquelles l'État possède des intérêts, généralement assimilables aux sociétés à régie partagée.^[5]

Notre étude des documents liés à la mise sur pied, au financement et au fonctionnement de ces fondations nous a permis de relever six caractéristiques fondamentales des fondations :

• Ce sont des entités indépendantes créées par voie législative ou en tant qu'organismes sans but lucratif en vertu de la Loi canadienne sur les sociétés par actions ou d'une loi semblable.^[6]
• Elles sont créées expressément dans le but de fournir un service ou une gamme de services précis pour répondre à des besoins qui ne sont pas comblés par des programmes ou des services gouvernementaux en place.
• Elles sont financées au moyen de subventions conditionnelles leur fournissant un financement pluriannuel sous forme soit d'une dotation de durée déterminée, soit d'une dotation perpétuelle, les fonds nécessaires à ces subventions provenant des excédents budgétaires.
• Leur mandat et leur structure de gouvernance sont prévus dans leur loi habilitante ou leurs statuts. Leurs objectifs, les exigences touchant la gouvernance et la reddition de comptes et les modalités liées à l'utilisation des fonds transférés sont stipulés dans leur entente de financement avec le gouvernement du Canada.
• Elles fonctionnent, dans l'ensemble, en fournissant des fonds pour des projets et des activités menés par des tiers et choisis en fonction de leur mérite. De façon générale, les processus de sélection comprennent une évaluation par rapport à des critères exhaustifs et un examen par des pairs. La plupart des fondations exigent en outre des bénéficiaires qu'ils obtiennent un financement correspondant d'autres sources.
• La gouvernance de ces organismes est assurée par des conseils d'administration dont les membres possèdent des connaissances et une expérience pertinentes et proviennent de l'extérieur du gouvernement. Un nombre minoritaire de membres des conseils d'administration sont désignés par le gouvernement.

Avec cette structure, les fondations n'ont pas à rendre compte directement aux ministres ni au Parlement, et le gouvernement ne peut intervenir dans le fonctionnement d'une fondation que si cette dernière s'écarte de son mandat officiel et des modalités de son entente de financement. Des changements apportés récemment à la Loi sur le vérificateur général (2005), une modification de la définition de la notion de « contrôle » dans la norme du Conseil sur la comptabilité dans le secteur public (CCSP) sur le périmètre comptable du gouvernement et certaines dispositions de la Loi fédérale sur la responsabilité ont eu des répercussions sur les obligations redditionnelles et la surveillance de certaines fondations. Les changements qui en découlent sont les suivants :

• En 2005, la vérificatrice générale a obtenu l'autorisation de vérifier l'utilisation qui est faite des fonds obtenus par les entités, notamment les fondations, qui ont reçu 100 millions de dollars ou plus au cours de cinq années consécutives en vertu d'ententes de financement. La Loi fédérale sur la responsabilité (2006) est venue modifier la Loi sur le vérificateur général en ramenant ce seuil à 1 million de dollars.
• Les revenus et dépenses de quatre fondations — la Fondation canadienne pour l'innovation, la Fondation canadienne des bourses d'études du millénaire, Technologies du développement durable Canada^[7] et la Fondation autochtone de guérison — sont maintenant compris dans les états financiers annuels du gouvernement, et les paiements de transfert versés à ces entités ne seront pas traités comme des dépenses tant que les montants n'auront pas été versés aux bénéficiaires finaux. Ce changement n'a pas de conséquence concrète sur les opérations et les activités de ces fondations.
• Cinq fondations seront assujetties à la Loi sur l'accès à l'information et à la Loi sur la protection des renseignements personnels lorsque les dispositions de la Loi fédérale sur la responsabilité entreront en vigueur : la Fondation Asie Pacifique du Canada, la Fondation canadienne pour l'innovation, Technologies du développement durable Canada, la Fondation canadienne des bourses d'études du millénaire et la Fondation Pierre‑Elliott‑Trudeau.

Le nouveau gouvernement fédéral a également utilisé Le plan budgétaire de 2006 pour indiquer qu'il continuerait d'utiliser les fondations afin de tirer parti de leur capacité de relever certains défis de façon très efficace grâce à leur indépendance, à leur stabilité financière et à leur expertise ciblée. Les caractéristiques principales des fondations examinées dans le cadre de cette évaluation sont résumées au tableau III‑1.

Tableau III-1

Caractéristiques sommaires des fondations

Fondation (Année de création)	Type d'entente	Financement1 (M$)	Ministère responsable	Mandat	Mode de constitution	Mode de fonctionnement principal	Contribution de la fondation (financement de contrepartie)
Fondation canadienne pour l'innovation (FCI) (1996‑1997)	Durée déterminée	1996‑1997 800 $ 1998‑1999 200    1999‑2000 900    2000‑2001 1 250    2002‑2003     500      3 650 $	Industrie Canada	Accroître la capacité des universités, des collèges, des hôpitaux et des établissements de recherche canadiens à but non lucratif de poursuivre des activités de recherche et de développement technologique d'envergure internationale.	Voie législative	Subventions de projets	Jusqu'à 40 % (plus dans des cas exceptionnels)
Fondation canadienne de la recherche sur les services de santé (FCRSS) (1996‑1997)	Durée déterminée	1996‑1997 13,3 $ 1997‑1998 13,3    1998‑1999 13,3    1999‑2000 13,3    2002‑2003    25,0      151,5 $	Santé Canada	Appuyer la prise de décisions fondée sur des données probantes dans l'organisation, la gestion et la prestation des services de santé par l'entremise de programmes de financement de la recherche, de développement des capacités et de transfert de connaissances.	LCC	Subventions de recherche et transfert de connaissances	Aucun maximum
Fondation canadienne des bourses d'études du millénaire (1997‑1998)	Durée déterminée	1997‑1998   2 500 $	RHDCC	Accorder des bourses générales à des étudiants qui ont besoin d'aide financière et qui font la preuve de leur mérite, ainsi qu'accorder des bourses d'excellence, dans le but d'améliorer l'accès à l'éducation de niveau postsecondaire.	Voie législative	Bourses d'études	100 %
Fondation autochtone de guérison (FAG) (1997‑1998)	Durée déterminée	1997‑1998 350 $ 2004‑2005    40         390 $	RQPIC	Appuyer les peuples autochtones et les encourager à concevoir, à développer et à renforcer des démarches de guérison durable qui s'attaquent aux effets des abus sexuels et physiques subis dans les pensionnats, y compris les répercussions intergénérationnelles.	LCC	Subventions de projets	100 %
Génome Canada (1999‑2000)	Durée déterminée	1999‑2000 160 $ 2000‑2001 140    2002‑2003 75    2004‑2005    225      600 $	Industrie Canada	Élaborer et mettre en œuvre une stratégie nationale de recherche en génomique et en protéomique.	LCC	Subventions de recherche	50 %
Fonds municipal vert (FMV) (1999‑2000)	Dotation perpétuelle2	1999‑2000 125 $ 2001‑2002 125    2004‑2005    300      550 $	RNCan, Env. Canada	Stimuler l'investissement dans des pratiques et des projets municipaux novateurs dans le but d'améliorer l'efficacité environnementale des municipalités canadiennes.	LCC	Subventions de projets et prêts	Combinaisons subvention/prêt allant jusqu'à 80 % pour les projets d'immobilisations; jusqu'à 50 % pour les études de faisabilité
Fondation canadienne pour les sciences du climat et de l'atmosphère (FCSCA) (1999‑2000)	Durée déterminée	1999‑2000 60 $ 2004‑2005    50      110 $	Env. Canada	Financer la recherche et l'établissement de modèles par rapport au système climatique et aux sciences atmosphériques, y compris les conditions atmosphériques extrêmes et la qualité de l'air.	LCC	Subventions de recherche	Aucun maximum (Obtenir des fonds supplémentaires)
Clayoquot Biosphere Trust (2000‑2001)	Dotation perpétuelle	2000‑2001    12 $	Env. Canada	Utiliser le revenu tiré du fonds de dotation pour financer des activités locales de recherche, d'éducation et de formation appuyant la conservation et le développement durable dans la région de la Réserve de la biosphère.	Society Act de la C.‑B.	Subventions pour la recherche, l'éducation et la formation	Aucun maximum (Obtenir du soutien en nature et financier)
Inforoute Santé du Canada (ISC) (2000‑2001)	Durée déterminée	2000‑2001 500 $ 2002‑2003 600    2004‑2005    100      1 200 $	Santé Canada	Favoriser et accélérer, à l'échelle pancanadienne, l'élaboration et l'adoption de systèmes d'information électroniques sur la santé, de normes et de technologies de communication compatibles, afin de procurer des avantages tangibles aux Canadiens.	LCC	Subventions de projets	25 % des partenaires (50 % avant 2005‑2006)
Technologies du développement durable Canada (TDDC) (2000‑2001)	Durée déterminée	2000‑2001 100 $ 2003‑2004 250    2004‑2005    200      550 $	RNCan, Env. Canada	Mettre au point et faire la démonstration de nouvelles technologies susceptibles de faire progresser le développement durable, y compris les technologies qui abordent les problèmes du changement climatique et ceux ayant trait à la qualité de l'air, de l'eau et des sols.	Voie législative	Subventions pour la mise au point et la démonstration de technologies	Jusqu'à 50 % pour un projet donné; moyenne de moins de 33 % pour l'ensemble des projets
Société du Fonds de dotation pour le saumon du Pacifique (2000‑2001)	Dotation perpétuelle	2000‑2001    30 $	MPO	Soutenir la conservation et l'utilisation durable des stocks de saumon du Pacifique au Canada.	Society Act de la C.‑B.	Subventions de projets	Aucun maximum (Accroître le rendement de la dotation)
Fondation du Collège Frontière (1999) (Collège Frontière établi en 1899)	Dotation perpétuelle	2000‑2001    15 $	RHDCC	Soutenir l'alphabétisation au Canada en recrutant et en formant partout au pays des bénévoles qui aideront ceux qui en ont besoin à apprendre à lire et à écrire, et en exécutant des programmes qui permettent de mobiliser les ressources des collectivités pour favoriser l'alphabétisation.	LCC	Financer les programmes d'alpha- bétisation du Collège Frontière	Aucune exigence précise (Vastes activités de collecte de fonds)
Forum des fédérations (1998‑1999)	Durée déterminée	2000‑2001 10 $ 2004‑2005    20      30 $	Affaires étrangères	Mettre à la disposition des décideurs et des praticiens du fédéralisme une tribune où ils peuvent échanger de l'information et comparer leurs expériences afin d'améliorer la pratique du fédéralisme.	LCC	Programmes du Forum	Aucune exigence précise (2005‑2006 – ~25 % des partenaires)
Fondation Pierre‑Elliott- Trudeau (2001‑2002)	Dotation perpétuelle	2001‑2002    120 $	Industrie Canada	Promouvoir la recherche d'envergure effectuée dans le domaine des sciences humaines et préconiser également un dialogue fructueux entre les universitaires et les décideurs des milieux des arts et des affaires, de l'administration publique, des professions libérales ainsi que des secteurs bénévoles et communautaires.	LCC	Bourses d'études et prix	Aucune exigence précise
Institut canadien de recherche sur les minorités linguistiques (2001‑2002)	Dotation perpétuelle	2001‑2002    10 $	Patrimoine canadien	Promouvoir la recherche et la compilation des données sur des questions essentielles pour les communautés minoritaires de langue officielle du Canada.	LCC	Subventions de recherche	Aucun maximum (Obtenir des fonds additionnels d'autres sources)
Fondation Asie Pacifique (1984)	Dotation perpétuelle	2004‑2005    50 $	Affaires étrangères	Développer les compétences et les réseaux et diffuser l'information dont les Canadiens ont besoin pour réussir dans la région de l'Asie‑Pacifique	Voie législative	Opérations internes et recherche	Peut accepter des subventions, des contributions et des dons

Sources : Ententes de financement en vigueur, rapports annuels des fondations, information figurant sur les sites Web des entités et Comptes publics du Canada, Volume I (diverses années).

Notes :

1. Les années indiquées sont celles où le financement a été transféré officiellement.

2. Avant mars 2005, il s'agissait de deux fonds distincts : le Fonds d'habilitation municipal vert (FHMV) (avec un financement de durée déterminée de 50 millions de dollars) et le Fonds d'investissement municipal vert (avec une dotation perpétuelle de 500 millions de dollars). Une fois que les 50 millions de dollars affectés au FHMV auront été épuisés, toutes les activités seront financées au moyen du revenu tiré de la dotation perpétuelle.

B. Lignes directrices sur l'utilisation des fondations

Les décisions relatives à la sélection et à l'utilisation de fondations en tant qu'instruments de la politique publique ont été prises par le Cabinet dans le cadre du processus budgétaire du gouvernement; il n'y a donc aucune information disponible sur la justification de leur choix. Il en va de même en ce qui concerne les propositions qui ont été rejetées, sauf dans le cas de deux fondations annoncées dans le budget de 2001, qui ne se sont toutefois pas concrétisées.^[8]

Dans Le plan budgétaire 2003, le gouvernement a établi, bien que rétrospectivement, une série de lignes directrices pour le choix et l'évaluation des propositions de recours à une fondation comme moyen de financement :

1. les fondations doivent se concentrer sur un secteur particulier, dont l'orientation stratégique est en général énoncée dans la loi ou dans une entente de financement ou dans les deux à la fois;
2. la structure des fondations doit permettre de tirer profit du savoir‑faire et de la capacité décisionnelle de conseils d'administration indépendants ayant une expérience et une connaissance directes des enjeux;.
3. les décisions des fondations doivent s'appuyer sur le processus d'examen par des pairs qui sont spécialistes du domaine;
4. les fondations doivent disposer d'un financement garanti qui ne se limite pas aux crédits parlementaires annuels, de sorte qu'elles jouissent de la stabilité financière requise pour effectuer la planification exhaustive à moyen et à long terme qui s'avère essentielle dans leur secteur;
5. les fondations doivent avoir la possibilité et la capacité de recueillir des fonds supplémentaires auprès des autres ordres de gouvernement et du secteur privé.^[9]

Le plan budgétaire de 2003 renfermait également de nouveaux engagements visant à améliorer la transparence des fondations et leur reddition de comptes aux ministres, au Parlement et aux Canadiens. Selon ces nouvelles obligations, qui devaient entrer en vigueur lorsque les ententes de financement des fondations nécessiteraient des modifications, les fondations étaient tenues :

• de présenter, pour chaque année visée par leur entente de financement, un plan d'activités au ministre responsable de l'administration de cette entente. Un résumé du plan d'activités devait être rendu public par le ministre compétent et présenté au Parlement;
• de fournir de l'information sur les principaux résultats obtenus au ministère pertinent pour que ce dernier puisse les inclure dans son rapport ministériel sur le rendement;
• de présenter un rapport annuel au ministre responsable et, dans le cas des fondations créées par voie législative, au Parlement. Ces rapports annuels devaient en outre être rendus publics;
• de faire effectuer des évaluations indépendantes des activités menées dans le cadre de leurs programmes, les constatations importantes devant être incorporées au rapport sur le rendement du ministère pertinent;
• de faire effectuer des vérifications indépendantes de la conformité aux dispositions de l'entente de financement.

Le gouvernement s'est en outre engagé à prendre les mesures suivantes :

• demander l'approbation directe du Parlement par voie législative à l'égard de l'objet et du financement des fondations qui présentent une importance particulière sur le plan stratégique ou financier; le Parlement devrait approuver le financement des fondations dans tous les cas;
• inclure dans les nouvelles ententes de financement ou les ententes renégociées des dispositions d'intervention dans les cas où on estime qu'il y a eu manquement important aux modalités de l'entente, y compris un mécanisme de règlement des différends et le pouvoir de recouvrer les fonds inutilisés en cas de liquidation.

Ces modifications aux exigences en matière de reddition de comptes et de transparence imposées aux fondations découlaient des préoccupations soulevées dans les rapports du vérificateur général de 1999 et de 2002, de même que de l'expérience acquise par rapport à la création de fondations et à l'administration de ce type d'ententes. Dans les Comptes publics du Canada – Revue et états financiers de 2005, la vérificatrice générale a indiqué que des améliorations avaient été apportées aux régimes redditionnels des fondations, mais que le gouvernement continuait d'être limité pour ce qui est d'apporter des changements au mandat et aux objectifs des fondations advenant des changements importants dans les objectifs et les priorités stratégiques.

C. Expérience de l'utilisation de modèles semblables par d'autres administrations

Le recours à de nouvelles entités organisationnelles et juridiques pour la prestation des services gouvernementaux est un phénomène qui a fait son apparition à la fin du XX^e siècle. On a ainsi vu mettre sur pied un vaste éventail de nouvelles structures dont l'autonomie, les obligations redditionnelles et l'indépendance financière varient. Dans les autres pays du Commonwealth, notamment au Royaume‑Uni et en Nouvelle‑Zélande, on trouve deux catégories assez vastes d'entités de ce genre, à savoir :

• les agences, des entités distinctes des ministères principaux, qui ont un certain degré d'autonomie, rendent compte directement aux ministres et disposent d'un budget établi et contrôlé par le ministère dont elles relèvent. Les agences exécutives du Royaume‑Uni sont un exemple bien connu de ce genre d'entités semi‑autonomes ou de gouvernance déléguée;
• §                les organismes plus autonomes, qui fonctionnent indépendamment des et des ministères et mettent en œuvre des politiques en se fondant sur des compétences et des connaissances spécialisées, mais doivent tout de même rendre compte de leur rendement et de leurs dépenses aux ministres et au Parlement. Les organismes publics non ministériels du Royaume‑Uni et les organismes d'État de la Nouvelle‑Zélande en sont des exemples. 

Voici les raisons invoquées couramment pour avoir recours aux agences et à d'autres formes de gouvernance déléguée relevées dans les écrits de divers pays :

• elles réduisent l'ingérence politique pour permettre aux gestionnaires de gérer de façon plus efficace;
• elles permettent des décisions réglementaires ou quasi judiciaires impartiales;
• elles renforcent la surveillance politique en créant des entités distinctes et transparentes auxquelles on peut donner des objectifs précis;
• elles rapprochent les services publics de leurs utilisateurs, ce qui les rend mieux adaptés;
• elles rehaussent l'expertise en permettant la spécialisation, amenant ainsi une amélioration de l'efficacité ou de l'efficience;
• elles augmentent la souplesse, permettant ainsi d'accroître la qualité et l'efficience des services;
• elles facilitent l'établissement de partenariats avec d'autres ordres de gouvernement, les ONG et l'entreprise privée.^[10]

À un niveau plus abstrait, la justification du recours à ces divers autres mécanismes de prestation des services repose sur ce qu'on appelle la nouvelle gestion publique, une gestion qui est fondée sur le principe voulant que les organismes publics aient un meilleur rendement si les gestionnaires sont libres de gérer comme ils l'entendent et sont tenus responsables des résultats obtenus. Ainsi, Schick souligne que : « La définition d'un domaine de compétence spécifique à chaque agence et l'attribution de pouvoirs aux gestionnaires pour qu'ils puissent prendre les mesures qu'ils jugent appropriées et mettre en œuvre ce synallagmatisme — en contrepartie de leur grande marge de manœuvre, les gestionnaires sont tenus à une obligation très stricte de rendre compte de leur gestion. La liberté d'action octroyée aux gestionnaires implique qu'ils sont directement responsables de leur activité et de leurs résultats.^[11] » 

De ce point de vue, les mécanismes de délégation de gouvernance sont justifiés en ce sens qu'ils offrent un moyen plus efficace d'assurer les services grâce à une approche ciblée de la mise en œuvre de la politique, l'établissement et la mise en œuvre de la politique se faisant indépendamment l'un de l'autre. Les travaux de recherche publiés sur l'efficacité de ces modes de prestation sont peu nombreux et les résultats vont en sens divers. Selon une étude sur la gouvernance publique partagée publiée par l'OCDE, les examens de ces façons de procéder effectués par les gouvernements révèlent, entre autres choses, un accroissement de l'efficience et de l'innovation, de même que de l'efficacité des partenariats entre différents paliers de gouvernement. Toutefois, d'après une étude menée par Pollitt et al.,de façon générale, il n'y a pas de preuves systématiques tangibles de la plus grande efficience du modèle de l'agence; d'un autre côté, il y aurait amplement d'indications de la part des praticiens que, si un ministère peut fixer des cibles réalisables, mais exigeantes, bien souvent (quoique en aucun cas toujours) le rendement suit.^[12]

Un des points qui se dégage de l'expérience internationale est l'importance d'établir des critères clairs sur lesquels fonder les décisions liées à la mise sur pied d'entités de gouvernance déléguée afin de veiller à ce qu'autonomie et reddition de comptes soient bien dosées dans la conception et la gestion de cette entité. Un autre facteur à prendre en compte est la question de savoir à quel moment et pour quelles raisons dissoudre l'entité ou en prolonger le mandat, c'est‑à‑dire les critères qui permettront de déterminer si les objectifs stratégiques pertinents ont été réalisés. Le rôle du ministère chargé du financement pour ce qui est d'assurer une liaison avec les nouveaux organismes et en surveiller le rendement est un autre facteur tout aussi important.  

Une chose ressort clairement de l'information disponible sur les approches de la gouvernance déléguée des autres pays : le modèle de la fondation employé au Canada est unique en son genre. Les fondations créées et financées pour mener des activités à l'appui des objectifs stratégiques du gouvernement, contrairement à des organismes gouvernementaux comme l'Agence canadienne d'inspection des aliments, sont complètement indépendantes du gouvernement, leur orientation et leur surveillance étant assurées par leur propre conseil d'administration et leur budget établi indépendamment du processus annuel d'affectation des crédits. La responsabilité ministérielle est limitée aux décisions concernant le recours aux fondations et la justification de leur utilisation sur le plan de la politique publique; leur financement et leurs obligations redditionnelles devant le ministre et le Parlement sont définis par les modalités de leur entente de financement et la loi, le cas échéant. De plus, le vérificateur général peut dorénavant enquêter sur l'utilisation qui est faite des fonds publics par les fondations qui obtiennent un financement de 100 millions de dollars et plus en vertu d'une entente de financement au cours de cinq années consécutives et faire rapport des constatations issues de ces vérifications au Parlement.