ARCHIVÉ - Evaluation des fondations

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I. Introduction

A. Introduction

Ce rapport présente les résultats d'une évaluation du recours aux fondations comme instruments de mise en œuvre de la politique publique. Cette évaluation a été réalisée par KPMG s.r.l./S.E.N.C.R.L. (KPMG) au nom du gouvernement du Canada entre septembre 2006 et janvier 2007. Il ne s'agissait pas d'évaluer l'efficacité et la pertinence de fondations particulières, mais plutôt de déterminer, d'un point de vue stratégique, dans quelle mesure on peut recourir aux fondations pour réaliser des objectifs de politique publique. Comme toutes les évaluations commandées par le gouvernement fédéral, cette évaluation a deux objectifs sous‑jacents : déterminer l'efficacité et les répercussions d'une politique ou d'un programme; contribuer à la conception ou améliorer la conception de politiques, de programmes et d'initiatives.

Depuis 1997, le vérificateur général, le Comité permanent des comptes publics et le Comité sénatorial permanent des Finances nationales se sont penchés à diverses reprises sur la question de l'utilisation des fondations et ont formulé des recommandations liées aux dispositions en vigueur pour assurer une saine gouvernance de ces fondations et leur responsabilité devant le Parlement et les Canadiens. Tous les trois ont recommandé l'évaluation du recours aux fondations en tant qu'instruments de la politique publique, surtout en ce qui concerne l'utilisation de subventions conditionnelles initiales comme mécanisme de financement de ces entités. Voici les recommandations en question et les réponses du gouvernement.

B. Objectifs de l'évaluation

L'objectif était d'évaluer l'utilisation des fondations comme instruments de la politique publique en mettant l'accent sur trois points particuliers, mentionnés ci‑dessous. Le cadre d'évaluation élaboré aux fins de cette étude au début de 2006 comprend une série de questions portant sur divers facteurs pouvant entrer en jeu dans le bien‑fondé du recours aux fondations, leur efficacité et leur coût, facteurs également énumérés ci‑dessous.

Bien‑fondé du recours aux fondations, plus particulièrement en ce qui concerne l'utilisation d'ententes de financement initial pluriannuel

1. De quelle façon le recours à des ententes de financement initial pluriannuel avec les fondations a‑t‑il contribué ou nui
   1. à la réalisation des objectifs pertinents de la politique du gouvernement;
   2. à la réalisation du mandat et des objectifs des fondations;
   3. à la gestion et au fonctionnement des fondations? 
   Serait‑il possible de réaliser des résultats semblables ou meilleurs par l'application d'une autre méthode de transfert de fonds aux fondations par le gouvernement fédéral?
2. Les objectifs ciblés par les fondations pourraient‑ils être atteints tout aussi facilement par l'application de démarches de financement qui existent déjà et de structures organisationnelles/de gouvernance accessibles au gouvernement fédéral tout en dégageant une même mesure, ou une mesure plus grande, de responsabilité aux ministres, au Parlement et au public canadien? 
3. Dans quelle mesure les fondations existantes satisfont‑elles aux principes directeurs établis par Finances Canada pour déterminer le bien‑fondé de recourir à une fondation en tant que mécanisme de mise en œuvre d'une politique publique?
4. Le transfert pluriannuel de fonds aux fondations est‑il nécessaire à l'efficacité de ces organisations ou utile à cette fin?

   Efficacité des fondations

5. Dans quelle mesure les fondations ont‑elles adhéré à leur mandat et atteint leurs objectifs? Quels sont les principaux facteurs habilitants et limitants constatés chez les fondations, et comment ces dernières y ont‑elles réagi?
6. Dans quelle mesure une fondation :
   1. constitue‑t‑elle un chevauchement ou un redoublement des autres programmes et activités des gouvernements fédéral ou provinciaux/territoriaux;
   2. complète‑t‑elle les programmes des gouvernements fédéral ou provinciaux/territoriaux et, le cas échéant, quel est le degré d'intégration ou de coordination avec ces autres programmes?
   Quels sont les coûts et avantages pour les décisionnaires ou les fondations de tels cas de chevauchement ou complémentarité?
7. Dans quelle mesure le rendement des fondations est‑il amélioré, diminué, par :
   1. leur structure de gouvernance;
   2. le meilleur accès prévu à du personnel et à des membres du conseil d'administration/conseil ayant des connaissances et des compétences spécialisées;
   3. l'obligation de rendre compte, définie dans les ententes de financement qui les concernent?
8. Les buts et priorités applicables de la politique gouvernementale visant le mandat de chaque fondation ont‑ils changé depuis leur établissement? Les fondations visées ont‑elles modifié ou révisé leurs propres objectifs et priorités en réponse à de tels changements de politique?

   Coût des fondations

9. Qu'est‑ce qu'il en coûte aux fondations — par rapport à la taille de leur fonds de dotation et à l'étendue de leurs versements — pour :
   1. leur lancement;
   2. leurs activités courantes de gestion et de fonctionnement?
   Quels sont les facteurs qui déterminent l'importance et l'ampleur des coûts de gestion et de fonctionnement des fondations? 
10. Quels coûts les organismes centraux et les ministères chargés du financement engagent‑ils relativement à l'établissement et au fonctionnement des fondations?
11. Comment les coûts de gestion et de fonctionnement des fondations se comparent‑ils aux coûts que devraient vraisemblablement engager des entités du gouvernement fédéral si elles devaient administrer les activités exécutées par les fondations?
12. Dans quelle mesure les fondations ont‑elles pu attirer des partenaires et obtenir du financement supplémentaire de contrepartie d'autres paliers de gouvernement et du secteur privé? Un tel effet de levier aurait‑il été possible par l'application d'autres structures ou démarches de financement? Pourquoi/pourquoi pas?

    Le cadre d'évaluation comporte également deux autres questions à étudier (qui sont incorporées aux éléments bien‑fondé du recours aux fondations, efficacité et coût de notre rapport), à savoir :

13. Les fondations ont‑elles procédé aux évaluations requises conformément aux exigences prescrites dans leurs ententes de financement et à la Politique d'évaluation du Conseil du Trésor? De quelle manière a‑t‑on appliqué les constatations issues de ces études :
    1. pour évaluer et améliorer la conception, la prestation et la gestion des programmes, sous l'impulsion des conseils d'administration et de la haute direction des fondations;
    2. pour éclairer l'analyse et la formulation de politiques par les ministères chargés du financement?
14. Quelles leçons a‑t‑on tiré de l'expérience du recours aux fondations, quant à ce qui fonctionne et ce qui ne fonctionne pas? Par exemple, qu'a‑t‑on appris des différences de structure de gouvernance, de la participation de différents types de partenaires, de l'utilisation de dotations perpétuelles par rapport aux dotations à durée déterminée ou fondées sur les versements?

Aux fins de notre analyse, « bien‑fondé du recours aux fondations » désigne le bien‑fondé de l'utilisation des fondations comme instruments de la politique publique fédérale (nous n'avons pas évalué cet élément du point de vue des autres ordres de gouvernement); « efficacité », les progrès réalisés quant à la concrétisation des objectifs prévus dans les ententes de financement des fondations et (le cas échéant) la loi pertinente; « coût », l'importance relative et la composition des coûts de fonctionnement et d'administration des fondations.

C. Structure du rapport

Nous présentons d'abord une description de la méthodologie employée pour réaliser cette évaluation, puis une description des caractéristiques clés de l'application du « modèle de la fondation », ainsi qu'un survol de l'utilisation de modèles semblables par d'autres administrations. Dans les trois chapitres suivants, nous résumons nos constatations en ce qui concerne le bien‑fondé du recours aux fondations, l'efficacité de ces dernières et leur coût, respectivement, avant de présenter nos conclusions dans le dernier chapitre.

D. Avertissement

Nos travaux se sont limités aux démarches exposées dans le chapitre « Méthodologie » de ce rapport; nos observations et recommandations reposent sur ces démarches. La portée de notre mission était intentionnellement limitée. Les constatations et recommandations doivent donc être envisagées dans le contexte des démarches employées. Nous n'avons pas agi ici à titre de vérificateurs et nos travaux n'ont pas mené à l'expression d'une opinion et ne constituent pas une mission de vérification. Nous nous sommes fondés sur l'information et les observations présentées par les dirigeants et d'autres parties et nous nous en sommes remis aux dirigeants pour ce qui est de l'exhaustivité des renseignements contextuels fournis.