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ARCHIVÉ - Examen de la surveillance des politiques

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3.0 Résultats de l'examen

Introduction

L'objet de l'examen était de fournir à la haute direction une évaluation des principales pratiques de surveillance des politiques de manière à mettre au point un outil pour le Projet d'examen des politiques et des rapports du SCT.

Notre recherche sur les principales pratiques externes a notamment porté sur le « leadership solide » dans les secteurs de la gouvernance de l'organisation, sur la surveillance du rendement et les rapports, et sur les cadres de contrôle de gestion. Nous avons pris connaissance des travaux de l'Institut Canadien des Comptables Agréés (Étude des critères de contrôle), du Conference Board of Canada, du Committee of Sponsoring Organizations of the Treadway Commission et de l'auteur John Carver.

Les pratiques du New Zealand's Pacific People's Monitoring Framework nous ont éclairés sur les cadres de surveillance.

De plus, dans le cadre de son étude de l'échantillonnage des politiques des différents secteurs d'activité du SCT, l'équipe chargée de l'examen a relevé des pratiques efficaces.

Les principales pratiques relevées ont été regroupées et sont présentées un peu plus loin dans le présent rapport. Elles ont été intégrées au modèle que nous proposons et qui s'intitule Cadre de surveillance des politiques du SCT (section 3.1). Chaque élément important de surveillance y est défini et chaque définition est suivie de nos observations concernant l'échantillon des politiques du SCT étudiées (section 3.2). Dans la section 4.0, nous présentons notre analyse des pratiques de surveillance ayant actuellement cours au SCT et traçons un parallèle avec les pratiques principales du cadre. Les aspects à améliorer relevés dans la comparaison sont présentés pour discussion. 

3.1 Aperçu des pratiques principales et des pratiques efficaces

Selon notre recherche, voici les facteurs critiques de succès pour la mise en œuvre d'activités de surveillance et de rapport[5] :

  • Bonnes relations de travail avec les ministères pour assurer la communication de l'information à l'organisme central.
  • Bonne capacité de recueillir de l'information sur les résultats des politiques et les processus;
  • Capacité de bien comprendre l'information tirée d'analyses internes fiables, de la traiter et de l'utiliser;
  • Échange à l'interne de l'information établissant un lien entre les priorités stratégiques, l'élaboration des politiques et la surveillance de l'information;
  • Bonne compréhension des objectifs de l'organisme central et capacité d'en faire la promotion auprès des ministères;
  • Évaluation continue de l'information communiquée par les ministères et évaluation de sa conformité à l'information préparée et traitée par l'organisme central.

À partir de cette information, nous avons élaboré le cadre présenté ci-après à la Figure 1 et dont le SCT pourra se servir pour élaborer une approche efficace de surveillance des politiques qui pourra être mise en œuvre d'une façon uniforme et systématique. De ce cadre ressort l'importance d'obtenir l'information sur le rendement des politiques auprès des ministères et d'analyser avec soin les résultats des politiques.

Comme on peut le voir dans la Figure 1, les quatre niveaux de priorité du Cadre de surveillance des politiques (le Cadre) du SCT sont les suivants : niveau de risque; objectifs de la politique; outils qui facilitent le processus; surveillance et rapport.

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Surveillance et rapport

Les explications qui suivent décrivent les quatre niveaux du cadre.

1. Niveau de risque

Un organisme doit reconnaître d'une façon continue les risques internes et externes importants afin d'être en mesure d'y réagir ou d'apporter des changements d'une façon adéquate et dans les meilleurs délais. La surveillance doit être structurée en fonction du risque de ne pas réussir à obtenir les résultats escomptés[6].

Le risque est le facteur qui a la plus grande incidence sur tous les éléments de la surveillance des politiques. Une plus grande attention doit donc être portée aux politiques posant un risque plus élevé afin de s'assurer qu'elles sont assorties de procédures de surveillance efficaces. L'efficacité de ces procédures devrait être évaluée de façon continue.

2. Objectifs de la politique et résultats

La raison d'être des politiques est de favoriser l'atteinte des objectifs d'un organisme et la bonne gestion des risques. Les éléments suivants sont essentiels pour qu'une politique donne les résultats escomptés :

  • Les objectifs de la politique doivent être formulés d'une façon claire et concise;
  • Les résultats escomptés doivent être bien définis et mesurables et être assortis d'objectifs et d'indicateurs de rendement[7];
  • Les rôles et les responsabilités doivent être bien définis et être communiqués aux ministères.

3. Outils facilitant le processus de surveillance des politiques

Dans le contexte de la surveillance des politiques, les « outils facilitant le processus » sont des mécanismes qui aident le SCT et les ministères à échanger de l'information et à préparer des rapports en vue d'atteindre les objectifs de leurs politiques. La surveillance des politiques donne de bons résultats lorsque les outils facilitant le processus sont systématiquement utilisés pour la conception et la mise en œuvre de la politique et le suivi des résultats[8]. Ces outils visent à :

  • Favoriser la communication de l'information entre les intervenants afin de faciliter l'élaboration de politiques dans des secteurs stratégiques;
  • Favoriser l'adoption de textes législatifs qui définissent les rôles et les responsabilités;
  • Fournir des mécanismes amenant les groupes à concerter leurs efforts pour atteindre les objectifs de la politique;
  • Encourager les organismes centraux et les ministères à se doter de processus pour surveiller la mise en œuvre des politiques;
  • Veiller à ce que les ressources financières et humaines soient disponibles pour soutenir l'efficacité et la surveillance des politiques.

4. Activités de surveillance et de rapport

L'activité de surveillance et de rapport sous-tend de multiples approches et activités aux fins de la collecte d'information et du suivi. La surveillance est requise pour les trois secteurs de rendement des politiques suivants :

  • Efficacité de la mise en œuvre – Relations solides, disponibilité de spécialistes compétents et échange des pratiques exemplaires entre le SCT et les ministères sont autant d'aspects qui facilitent la mise en œuvre et l'amélioration continue des politiques.
  • Conformité aux politiques – L'information recueillie aide le SCT et les ministères à exercer une surveillance de la conformité aux politiques, à relever les écarts et à apporter les corrections requises aux politiques du CT.
  • Surveillance des résultats – L'information recueillie aide le SCT et les ministères à établir les priorités et à effectuer l'analyse des écarts relatifs aux résultats. Des relations hiérarchiques structurées entre le SCT et les ministères sont requises pour la production continue de rapports et d'analyses des résultats en temps opportun.

Cadre de surveillance des politiques du SCT

L'étude a permis de relever sept « outils facilitant le processus » principaux et dix pratiques de « surveillance et de rapport » principales. Ces outils et ces pratiques ont été intégrés dans le Cadre de surveillance des politiques du SCT que nous proposons et qui est illustré à la figure 2. Les sections qui suivent définissent les « outils facilitant le processus » et les éléments de  « surveillance et de rapport » du Cadre.

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Cadre de surveillance des politiques du SCT

3.1.1 Outils facilitant le processus de surveillance des politiques

Voici les sept principaux outils facilitant le processus de surveillance des politiques et leurs caractéristiques souhaitées :

1. Leadership/parrainage de la haute direction du SCT et des ministères – Les attentes des cadres supérieurs du SCT et des ministères et leurs responsabilités en ce qui concerne l'atteinte des objectifs de la politique et la surveillance du rendement sont bien comprises et bien intégrées. Les équipes de la direction du SCT et des ministères se sont engagées à améliorer les politiques et déploient tous les efforts nécessaires à cette fin. La direction du SCT et des ministères est bien informée et exerce un suivi des résultats des mesures mises en place.

2. Mise en œuvre efficace – L'activité d'élaboration et de mise en œuvre des politiques est efficace lorsque les résultats de la politique sont au départ bien définis, qu'un échéancier avec ses différentes étapes est établi, que les cadres supérieurs ont donné leur aval et exercent un suivi. Des outils de soutien, tels que du matériel de formation, des listes de contrôle et les leçons apprises accélèrent la mise en place de la politique.

3. Fonds engagés – Des ressources financières adéquates sont engagées pour la surveillance afin d'assurer la disponibilité de personnes compétentes et d'outils pour la collecte d'information, la surveillance des indicateurs de rendement clés et le suivi à donner. Les activités de surveillance font partie intégrante de l'organisme (services votés) en tenant compte des risques associés à l'atteinte des objectifs et à l'interrelation entre les autres éléments de surveillance.

4. Lois habilitantes L'existence de lois normatives (par ex. Loi sur l'équité en matière d'emploi) avec leurs exigences bien définies en ce qui concerne la présentation de rapports annuels au Parlement, les vérifications et les rôles des cadres supérieurs des ministères constitue un outil efficace. Les lois confèrent des pouvoirs supplémentaires qui garantissent le respect des priorités du gouvernement.

5. Surveillance par des organismes externes Les organismes externes (par ex. Commissariat aux langues officielles), qui sont légalement habilités à effectuer des vérifications et des suivis aux plaintes reçues, constituent un outil efficace. Ces organismes, qui ont leurs propres secteurs d'intérêt, peuvent fournir des rétroactions intéressantes au SCT et aux ministères.

6. Groupes/Comités de travail – Les groupes de travail, présidés ou co-présidés par les intervenants principaux, constituent des outils efficaces. Ces groupes doivent atteindre des résultats bien précis en matière de conception, de mise en œuvre et de suivi des politiques. Afin de maximiser les résultats, les équipes de cadres supérieurs du SCT et des ministères dirigent les initiatives stratégiques depuis leur conception jusqu'à leur mise en œuvre et l'appui à la politique.

7. Intégration de la surveillance des politiques aux processus financiers clés du SCT La surveillance des transactions par le SCT (par ex. évaluation des facteurs relatifs à la vie privée) constitue une approche approfondie pour surveiller des exigences spécifiques de la politique. Elle permet de relever les cas de non-conformité et les problèmes relevés au cours de l'examen d'une présentation. Pour assurer toute l'efficacité requise, le SCT doit disposer de ressources suffisantes pour traiter le volume de présentations.

Ces sept outils constituent un ensemble de pratiques pouvant faciliter l'atteinte des objectifs de la politique. Dans le processus d'élaboration de chaque politique, il faut sélectionner une combinaison optimale de ces pratiques. La combinaison, ou le portefeuille, de chaque secteur d'activité variera selon le niveau de risque évalué et les autres facteurs.

3.1.2 Pratiques de surveillance et de rapport

Voici les dix principales pratiques de surveillance des politiques et d'établissement de rapports sur les politiques et leurs caractéristiques désirées :

1. Rapports sur les indicateurs de rendement clés (IRC) – Les organismes utilisent un mélange d'objectifs de rendement quantitatifs et qualitatifs pour déterminer la mesure dans laquelle les objectifs stratégiques définis sont réalisés. Ces objectifs sont mesurables et compatibles avec les objectifs de la politique[9]. Les points de référence venant de l'extérieur servent en outre à garantir que les objectifs sont compatibles avec les pratiques exemplaires des organismes externes. Ce n'est que lorsque les critères de rendement sont associés à des objectifs préétablis et sont comparés aux résultats de la politique que les indicateurs de rendement peuvent signaler que les objectifs n'ont pas été atteints. Il est donc essentiel, pour que les indicateurs de rendement clés donnent les résultats escomptés, que le rapport du ministère sur ceux-ci soit pratique et étayé par les systèmes de rapport existants.

2. Rapports des cadres supérieurs – Les rapports des cadres supérieurs et la communication de la mesure dans laquelle les résultats stratégiques sont atteints permettent au SCT et aux ministères d'établir leurs priorités et de prendre des décisions. Les améliorations apportées aux rapports entre le SCT et les ministères par le truchement de diverses initiatives, telles que le Cadre de responsabilisation de la gestion, ont pour effet d'accorder plus d'importance aux résultats et aux indicateurs de rendement. Les modalités des ententes de gestion du rendement des cadres cautionnent également l'atteinte des résultats stratégiques.

3. Bonnes relations de travail avec les ministères – Il est important d'établir de bonnes relations de travail entre le SCT et les ministères si l'on veut assurer la communication de l'information requise aux fins de la surveillance continue des politiques[10]. Le SCT joue un rôle consultatif auprès des ministères en :

  • leur fournissant son expertise en matière de politique;
  • en échangeant avec eux ses connaissances, notamment en affichant sur les sites web les pratiques exemplaires et en mettant à leur disposition le matériel de formation, les lignes directrices et les listes de contrôle;
  • en leur assurant des services proactifs et réactifs pour la mise en application des politiques.

4. Rapports et analyses – Les ministères et le SCT disposent respectivement de renseignements opportuns et fiables leur permettant d'évaluer la conformité aux objectifs de la politique et de déterminer la mesure dans laquelle les attentes sont comblées. Le rendement est surtout évalué par les ministères. Les ministères responsables ont la capacité de comprendre, de traiter et d'utiliser l'information grâce à de solides processus d'analyse interne. Les organismes centraux exercent également une surveillance de l'information fournie par les ministères et en évaluent la rigueur à l'aide de l'information qu'ils préparent et traitent.

5. Surveillance de la vérification et de l'évaluation et rapports – La meilleure façon d'effectuer la surveillance consiste à utiliser de multiples approches, y compris des analyses et des rapports continus. Les vérifications et les évaluations indépendantes effectuées par des services de vérification interne et d'évaluation et des organismes externes permettent de jeter un regard neuf sur l'efficacité de la politique et de la surveillance[11]. Cependant, les missions de vérification et d'évaluation sont structurées en fonction des besoins spécifiques des ministères, qui sont déterminés par les évaluations des risques et les consultations tenues avec la haute direction. Ils ne sont pas motivés par les exigences des politiques individuelles. Par conséquent, ces activités sont à la rigueur perçues comme des évaluations supplémentaires de la pertinence des processus de surveillance et de rapport en place et non comme un outil de communication de la rétroaction sur la mesure dans laquelle les objectifs stratégiques ont été atteints.

6. Conseils prodigués aux ministères – La bonne compréhension des objectifs stratégiques et des priorités et la capacité d'en faire la promotion auprès des ministères représentent un facteur critique de succès pour l'élaboration, la mise en application et la surveillance des politiques[12]. L'organisme central devient le « conseiller de confiance » ou l'expert qui travaille en partenariat avec les ministères. Il adopte alors un rôle proactif en cernant les problèmes, en les examinant et en les réglant.

7. Collecte de l'information – La surveillance de l'environnement externe fournit de l'information précieuse sur l'état de l'environnement interne. Les changements des conditions externes (tels que les changements de règlement, des tendances sociétales, des programmes et des politiques) peuvent avoir une grande incidence sur la capacité des ministères et du SCT d'atteindre leurs objectifs. Voici des outils et des techniques qui facilitent la collecte de l'information : 

  • Groupe d'échange de l'information (équipes de portefeuille du SCT);
  • Outils de planification et d'établissement de rapports financiers.

8. Outils et processus d'échange des connaissances – L'échange entre les ministères participants et le SCT des pratiques exemplaires et des leçons apprises favorise une mise en œuvre efficace des politiques. L'échange de l'information procure un vaste éventail d'approches quant à la façon de traiter les préoccupations en matière de politique et d'atteindre les résultats des politiques. L'établissement d'une culture d'amélioration de collecte et d'échange de l'information renforce le leadership du SCT et son rôle de conseiller de confiance auprès des différents ministères.

9. Communication – La communication ouverte favorise la confiance, mais elle dépend également de la relation de confiance existante. Un niveau élevé de confiance pousse les gens à prendre soin de communiquer aux autres tout ce qui leur apparaît important. Les processus de communication appuient les valeurs communes et favorisent l'atteinte des objectifs. Pour que la surveillance soit efficace, les processus de communication doivent pouvoir soutenir la communication dans les deux sens et la libre communication de l'information pertinente, fiable et opportune.  Ces processus comprennent :

  • Des pratiques de communication sur une vaste échelle : Communication constante concernant les questions de politique, les éléments nouveaux et les améliorations à apporter (par ex. par le truchement de bulletins et de sites web).
  • Des rapports sur le rendement : Collecte structurée d'information (par ex. sondages, réunions officielles), communication des résultats des plans d'action et suivi des résultats de la politique.

10. Points pouvant faire l'objet de mesures de suivi – Il existe un protocole de reddition de comptes et de suivi bien établi entre les ministères et le SCT permettant de prendre des mesures correctives lorsque les résultats de la politique laissent à désirer.

Ces dix activités de surveillance des politiques et de rapport représentent un assortiment de pratiques efficaces permettant de consolider les mécanismes de rétroaction pour évaluer la mesure dans laquelle les résultats de la politique ont été atteints. Dans le cadre de l'élaboration de chaque politique, une combinaison optimale de ces pratiques doit être sélectionnée. La combinaison appropriée, ou le portefeuille, variera pour chaque secteur de politique selon le niveau de risque évalué et les autres facteurs.

3.1.3 Adoption du Cadre de surveillance des politiques

Le Cadre de surveillance des politiques a été présenté aux représentants des centres de décision du SCT qui ont également eu l'occasion d'en discuter. D'autres membres du SCT ont également été interviewés au cours de l'examen. Le cadre a été bien accueilli et tous les participants convenaient que l'adoption du Cadre permettra d'améliorer la surveillance des politiques.

Recommandations

Nous recommandons au SCT d'adopter le Cadre de surveillance des politiques. Ce cadre favorisera l'adoption d'une approche systématique pour définir l'approche de surveillance des prochaines politiques.

Nous recommandons également au SCT d'adopter une série d'outils facilitant le processus du Cadre ainsi que des pratiques de surveillance des politiques et de rapport qui soient adaptés à chaque secteur de politique et à chaque niveau de risque de manière à améliorer la surveillance des politiques.

Voir réponse de la direction

3.2 Résumé des conclusions concernant certaines politiques du CT

Au total, 17 politiques du CT ont été retenues aux fins de l'examen avec le concours des principaux représentants du SCT et des ministères responsables des secteurs de politique visés. L'objectif n'était pas de formuler des critiques ou des commentaires sur certaines questions de politique, mais plutôt de relever les principales tendances et questions touchant la surveillance des politiques et d'en discuter :

  • Niveau de risque L'échantillonnage des politiques comprenait des secteurs délicats sur le plan politique et posant un niveau de risque plus élevé ainsi que des secteurs de politique stables et courants. Nous avons discuté avec les représentants du SCT et des centres de décision des ministères du niveau de risque associé à chaque politique.
  • Approche en matière de surveillance des politiques – L'approche et le niveau de surveillance des activités variaient selon les politiques et notre analyse a révélé des niveaux efficaces de surveillance. Les principaux intervenants ont également discuté de ces aspects.

Tenant compte des résultats de notre analyse, nous avons classé les 17 politiques selon leur niveau de risque et notre évaluation du niveau de surveillance requis. Les résultats sont présentés ci-après à la figure 3. Le niveau de risque est présenté sur l'axe horizontal (faible/moyen/élevé) et le niveau de surveillance, sur l'axe vertical (minimum/moyen/élevé). La figure 3 présente également l'« état désiré », ce qui correspond au niveau de surveillance recommandé pour chaque niveau de risque. Pour être efficace, la surveillance des politiques doit atteindre un juste équilibre entre les activités de surveillance du SCT et le niveau de risque associé au secteur de politique.

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Établir un juste équilibe entre le risque et le niveau de surveillance

Voici trois observations concernant le niveau de surveillance exercé fondées sur les résultats de notre examen des politiques formant l'échantillonnage.

1. Incidence stratégique – Niveau accru de surveillance – D'une façon générale, les politiques du SCT identifiées comme posant un risque élevé devraient faire l'objet d'un niveau accru de surveillance et de rapports approfondis compte tenu de leur importance stratégique. Dans certains cas, ces politiques font l'objet d'une moins grande surveillance que les secteurs de politique posant un risque moyen.

2. Excellence opérationnelle – Niveau moyen de surveillance –Les niveaux de surveillance des politiques associées aux secteurs de risque moyen sont généralement adéquats. D'après notre étude, il semble que certains secteurs de politique posant un risque moyen font l'objet d'une surveillance trop grande tandis que d'autres font l'objet d'une surveillance insuffisante.

3. Stabilité opérationnelle – Faible niveau de surveillance – Les politiques identifiées comme posant un risque faible nécessitent un niveau de surveillance minimal de la part du SCT pour assurer le maintien de la stabilité. D'une façon générale, les politiques posant un faible risque ne faisaient pas l'objet des niveaux minimums de surveillance.