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Politiques à l'intention des cabinets des ministres - janvier 2011

Partie 4—Gestion financière

4.1 Établissement des budgets du cabinet d'un ministre

Les budgets des cabinets des ministres sont alloués à même les niveaux de référence de chaque ministère. Les budgets des cabinets des ministres ont pour but de couvrir les frais liés aux activités du portefeuille et aux autres activités officielles du gouvernement. Ces budgets s'ajoutent aux droits dont dispose un ministre à titre de député et n'en font pas partie. Les présentes politiques ne portent pas sur les droits rattachés à la fonction de député; ces droits sont expliqués de façon détaillée dans le Manuel des allocations et services aux députés publié par la Chambre des communes. Prière d'adresser les demandes de renseignements sur ces droits au Bureau du contrôleur, Chambre des communes.

Les budgets des cabinets des ministres sont assujettis aux mêmes dispositions de la Loi sur la gestion des finances publiques (LGFP) que celles qui s'appliquent aux dépenses des autres fonds du ministère. Ces dispositions ont pour but d'assurer le contrôle du Parlement sur les fonds publics et prescrivent un cadre de contrôle financier à l'égard de toutes les opérations financières. Bon nombre des dispositions de la LGFP en matière de gestion financière sont appliquées dans le cadre de politiques approuvées par le Conseil du Trésor. Par conséquent, à moins d'être spécifiquement exonérés, les budgets d'un ministre sont également assujettis aux politiques et aux règlements du Conseil du Trésor.

Les budgets des cabinets des ministres se divisent en composantes qui doivent être contrôlées séparément, comme il est indiqué ci-dessous.

Les composantes des budgets des cabinets des ministres comprennent :

les budgets des coûts liés au personnel exonéré du ministre (« budget du personnel exonéré »);
les autres budgets des coûts de fonctionnement du cabinet du ministre (« autre budget de fonctionnement »);
les budgets des coûts liés au personnel du ministère affecté au cabinet du ministre (« budget du personnel ministériel »).

4.2 Virement de fonds et report de fonds non dépensés

4.2.1 Virement de fonds

À l'intérieur de la limite globale communiquée par le Conseil du Trésor concernant les budgets des cabinets des ministres, les fonds peuvent être virés aux budgets du personnel exonéré, au budget du personnel ministériel et à d'autres budgets de fonctionnement. Lorsque des fonds sont virés du budget de fonctionnement au budget du personnel exonéré ou au budget du personnel ministériel, le ministère doit réserver, de ses propres fonds, un montant supplémentaire d'autres fonds de fonctionnement équivalent à 20 p. 100 des fonds virés. Par ailleurs, si des fonds sont virés du budget du personnel exonéré ou du budget du personnel ministériel à d'autres budgets de fonctionnement, ce budget sera également augmenté par le montant de la réduction d'un budget des coûts du personnel. Ainsi, les budgets des cabinets des ministres ne seront pas visés par le montant de virement de 20 p. 100 qui s'appliquent aux virements entre les budgets du personnel et les autres budgets de fonctionnement, ce qui respecte l'intention d'allouer des niveaux de budget précis aux cabinets des ministres pour les coûts liés au personnel et autres coûts de fonctionnement. Ces frais de virement sont gérés par le ministère.

4.2.2 Report de fonds du budget de fonctionnement

Les ministres peuvent utiliser le report de fonds du budget de fonctionnement du ministère, d'un exercice à l'autre, pour un montant équivalant à leurs fonds non dépensés du budget des ministres alloué au personnel exonéré et de leur budget alloué au fonctionnement, jusqu'à concurrence de 5 p. 100 de leurs budgets annuels les plus récemment approuvés au 1er avril de l'année financière. Toute augmentation après l'adoption des budgets annuels sera exclue du calcul du plafond de 5 p. 100.

Lorsqu'un ministre est nommé à un autre portefeuille ou lorsqu'un nouveau ministre est nommé à un portefeuille existant, le budget, aux fins du calcul de 5 p. 100 du report maximal, sera calculé sur une base annuelle qui sera déterminée par le cabinet du nouveau ministre, conformément à la section 4.4.6.

4.3 Responsabilisation

Les dépenses liées aux activités du portefeuille ou aux autres activités officielles du gouvernement qui sont inscrites aux autres budgets de fonctionnement des ministres ou aux budgets du personnel exonéré sont des dépenses imputées à un « crédit pour dépenses de programmes » ou à un « crédit de dépenses de fonctionnement » du ministère. Les fonds publics utilisés pour financer ces dépenses doivent être engagés avec toute la prudence et la probité qui s'imposent.

Il incombe à chaque ministre de répondre à toutes les demandes de renseignements du public concernant les dépenses imputées aux budgets de son cabinet – que ce soit par lui-même, son personnel ou en son nom – y compris leur justification publique, le cas échéant.

4.4 Déclaration des dépenses imputées sur les budgets du ministre

Conformément à la section 4.2, les limites budgétaires pour un cabinet de ministre ne peuvent être dépassées. Le ministre qui désire passer outre ces limites budgétaires doit obtenir l'autorisation du Conseil du Trésor, après en avoir discuté avec le cabinet du Premier ministre et obtenu son consentement par écrit.

Les dépenses imputées aux budgets du personnel exonéré et aux autres budgets de fonctionnement du ministre doivent se limiter aux types de dépenses qui peuvent être imputées sur chacun de ces budgets en vertu de la Loi; en d'autres termes, les dépenses doivent clairement respecter les paramètres (portée, but et limites) du budget.

Certains types de dépenses doivent être imputés à des composantes budgétaires précises du budget du cabinet du ministre. Certaines dépenses peuvent être imputées au budget de fonctionnement du ministère (voir exemples à l'annexe E).

4.4.1 Budgets des coûts du personnel exonéré (« budget du personnel exonéré »)

Les ministres, à l'exception du Premier ministre, reçoivent un budget de personnel exonéré pour leur permettre de gérer leur cabinet. Ce budget s'ajoute à tout budget auquel le ministre a droit à titre de député à la Chambre des communes. Le budget fourni par la Chambre des communes sert au paiement du personnel du bureau à la Chambre des communes et du bureau de circonscription.

Le Conseil du Trésor détermine périodiquement le montant du budget du personnel exonéré des ministres, et le président du Conseil du Trésor avise par écrit chaque ministre du montant annuel de son budget conformément à la communication écrite antérieure. Les budgets pour le personnel exonéré doivent être alloués à même les niveaux de référence approuvés des ministères.

Seuls sont imputables au budget du personnel exonéré les frais directs concernant le personnel, soit :

les traitements (y compris les congés payés);
le paiement des congés annuels non utilisés, à la demande du personnel exonéré et avec l'approbation du ministre, à la cessation d'emploi ou, donnant lieu à un versement en argent à la fin de chaque exercice financier;
la rémunération de 30 jours aux membres du personnel exonéré lorsqu'un ministre cesse d'exercer ses fonctions (consulter la section 3.7.5).

Les frais concernant le personnel exonéré sont imputables au budget du personnel du ministère, soit :

les prestations parentales ou de maternité (prestations supplémentaires d'emploi);
la paye de vacances pour les congés annuels non utilisés au moment de la cessation d'emploi lorsque l'employé est alors admissible à une indemnité de départ;
l'indemnité de départ;
l'indemnité de cessation d'emploi.

Pour les employés de la fonction publique, le ministère rembourse les dépenses des trois premières catégories par l'allocation d'un crédit du budget central du Conseil du Trésor. Le ministère doit amortir les coûts liés à l'indemnité de départ.

4.4.2 Autres budgets des coûts de fonctionnement (« autre budget de fonctionnement »)

Les autres budgets de fonctionnement du cabinet d'un ministre couvrent toutes les dépenses de fonctionnement des secrétaires parlementaires, du personnel exonéré ou du personnel du ministère affecté au cabinet. Seules les dépenses directes de fonctionnement qui sont liées aux activités du portefeuille ou d'autres activités officielles du gouvernement seront imputées aux autres budgets de fonctionnement du ministre.

Les dépenses suivantes doivent être imputées aux autres budgets de fonctionnement du ministre :

les cadeaux officiels, les frais de déplacement, d'accueil et d'autres services se rapportant au ministère (des exceptions pour des déplacements internationaux peuvent s'appliquer; voir la section 6.5);
les coûts des conférences et de la formation du personnel exonéré;
les frais de réinstallation du personnel exonéré du cabinet du ministre (à la nomination seulement);
les frais liés au mobilier et à l'ameublement des ministres et de leurs secrétaires particuliers qui dépassent les normes habituelles du ministère;
les frais relatifs aux services professionnels de placement;
le coût des services professionnels et des services de travail temporaire pour le cabinet du ministre;
toutes les autres dépenses liées directement au fonctionnement du cabinet d'un ministre. Ces dépenses peuvent notamment comprendre des articles tels que l'utilisation de téléphones cellulaires, l'acquisition de matériel de bureau qui dépassent les normes ministérielles, le recours aux services de taxi et de messagerie et les frais postaux. On prévoit que tous les coûts ministériels indirects comme les coûts des services ministériels (p. ex., finances et RH) et autres coûts de fournisseurs de services internes ne seront pas imputés aux budgets du ministre selon le modèle de financement utilisé au ministère.

L'annexe E donne une liste à titre d'exemples d'articles qui peuvent être imputés à un autre budget de fonctionnement du ministre ou qui doivent être imputés à un budget du ministère ou de l'organisme.

4.4.3 Budget des coûts liés au personnel ministériel (« budget du personnel ministériel »)

Les frais relatifs au personnel du ministère affecté au cabinet d'un ministre doivent être imputés au budget du personnel ministériel, à l'exception des coûts liés à l'adjoint ministériel, qui sont imputés directement aux niveaux de référence existants du ministère ou de l'organisme. Ces frais doivent être comptabilisés séparément, dans les dépenses associées au fonctionnement du cabinet du ministre. Les frais rattachés à la prime au bilinguisme et aux heures supplémentaires doivent être comptabilisés dans le budget du personnel ministériel affecté au cabinet du ministre. Les autres frais relatifs au personnel, comme la formation et le perfectionnement, doivent être comptabilisés par le ministère conformément aux méthodes ministérielles en vigueur pour les employés de la fonction publique.

4.4.4 Budget pour les adjoints au secrétaire parlementaire

L'adjoint au secrétaire parlementaire est un employé du personnel exonéré du ministre chargé d'assurer un soutien au secrétaire parlementaire. Le ministre peut embaucher un adjoint au secrétaire parlementaire pour chaque secrétaire parlementaire nommé. Seul un ministre est autorisé à embaucher un adjoint au secrétaire parlementaire lorsque le secrétaire parlementaire est investi de multiples responsabilités et relève de la compétence de plus d'un ministre. Lorsqu'un secrétaire parlementaire est nommé pour assurer un soutien au ministre, les ministères peuvent confier un budget à l'adjoint au secrétaire parlementaire (personnel exonéré) et d'autres budgets des coûts de fonctionnement pour chaque secrétaire parlementaire nommé sous réserve de l'approbation du Conseil du Trésor. Les fonds pour ces budgets ont pour source les niveaux de référence ministériels existants.

4.4.5 Augmentations budgétaires et exceptions

Les budgets des ministres sont alloués en fonction des niveaux de référence ministériels existants. Conformément à la section 4.2, les budgets ne peuvent être dépassés. Le ministre qui aimerait que son budget soit augmenté ou modifié, ou fasse l'objet d'une exception, doit d'abord obtenir le consentement écrit du cabinet du Premier ministre et du président du Conseil du Trésor. Les modifications doivent être approuvées par le Conseil du Trésor. Les augmentations budgétaires et les exceptions sont imputées à même les niveaux de référence ministériels existants.

4.4.6 Budgets à la suite d'un changement de portefeuille

Lorsqu'un ministre change de portefeuille ou lorsqu'un nouveau ministre est nommé à un portefeuille existant au cours de l'exercice, les budgets du cabinet du ministre pour le reste de l'année pour le nouveau portefeuille correspondent au solde disponible dans les budgets de ce portefeuille (après le paiement des engagements non réglés), tel qu'il est établi par le Conseil du Trésor, pour le reste de l'exercice. Cela comprend les augmentations budgétaires, les modifications déjà approuvées par le Conseil du Trésor pour ce portefeuille. Le Conseil du Trésor peut annuler, modifier ou réviser tout budget au moment du changement de portefeuille. Le cas échéant, le ministre en sera informé par communication écrite.

Lorsque des responsabilités régionales sont transférées à des ministres en cours d'exercice, les budgets du reste de l'année correspondent au solde disponible dans le budget de ce portefeuille, tel qu'il est établi par le Conseil du Trésor, pour le reste de l'exercice.

Lorsqu'un ministre ayant des responsabilités régionales change de portefeuille en cours d'exercice, le budget des responsabilités régionales, tel qu'il est établi par le Conseil du Trésor, correspond au solde disponible dans ce budget à la date du changement (après le paiement des engagements non réglés).

Le budget de représentation régionale est alloué à même les niveaux de référence de chaque ministère.

4.4.7 Rapport des dépenses des cabinets des ministres

Le 12 décembre 2006, la Loi fédérale sur la responsabilité modifiait la Loi sur l'accès à l'information par la création de la disposition suivante :

72.1 Le responsable de tout ministère ou département d'État relevant du gouvernement du Canada publie chaque année un rapport sur toutes les dépenses engagées relativement à son bureau et payées sur le Trésor.

Ce rapport est publié dans le Volume III, Section 10 des Comptes publics du Canada. Les dépenses présentées dans ce rapport sont celles imputées aux budgets des ministres et ne comprennent pas les dépenses législatives, comme les traitements et indemnités d'automobile des ministres, les contributions de l'employeur au régime de retraite et aux avantages sociaux, ni ne comprennent les prestations de préretraite au personnel civil.

Pour de plus amples renseignements, veuillez consulter le chapitre 15 du Manuel du receveur général, qui présente des instructions et des conseils pour préparer l'information requise pour rédiger ce rapport.

Les demandes d'information relatives à ce rapport annuel doivent être envoyées à la Division de la politique de la gestion financière du Bureau du contrôleur général du Canada, à l'adresse de courriel suivante : fin-www@tbs-sct.gc.ca, ou par téléphone au 613-957-7233.

4.5 Pouvoirs financiers

Les politiques du Conseil du Trésor concernant la gestion financière se trouvent, en règle générale, dans les politiques relatives à la fonction de contrôleur.

Ces politiques renferment des directives et des lignes directrices régissant la comptabilité et le contrôle des dépenses. Elles énoncent également le cadre d'application des pouvoirs financiers pour satisfaire aux exigences de la LGFP. Essentiellement, il existe trois types d'autorisations financières concernant les dépenses : le pouvoir de dépenser, le pouvoir d'attestation et le pouvoir de payer.

Il y a deux exigences principales à respecter en matière de pouvoirs financiers : 1) nul ne peut exercer à la fois le pouvoir de dépenser et de payer à l'égard d'un paiement et 2) nul ne peut exercer le pouvoir de dépenser à l'égard d'un paiement dont il profite personnellement, ni prendre part aux étapes de traitement de sa rémunération et de ses avantages sociaux.

Renvoi : Directive sur la délégation des pouvoirs financiers pour les dépenses.

Il incombe aux administrateurs généraux de créer les instruments de délégation appropriés afin que les pouvoirs soient dûment exercés au nom des « ministres appropriés » comme il est défini dans la Loi sur la gestion des finances publiques. Ces instruments de délégation devraient donner les pouvoirs nécessaires aux ministres et aux ministres d'État au sein du portefeuille du ministre approprié concernant les responsabilités liées à leur personnel exonéré et les dépenses liées à leurs budgets du personnel exonéré, leurs autres budgets de fonctionnement, et d'autres obligations financières cernées dans le présent document où les dépenses sont imputées au compte des affectations budgétaires de leurs ministères.

Les ministres compétents peuvent déléguer, conformément à la Loi sur la gestion des finances publiques, l'autorisation financière de ces dépenses à leur chef de cabinet ou à d'autres employés exonérés, mais les personnes autorisées en vertu du plan de délégation ne peuvent pas subdéléguer ces pouvoirs. Par ailleurs, les ministres compétents peuvent déléguer, conformément à la Loi sur la gestion des finances publiques, les pouvoirs financiers pour les dépenses à leurs ministres de portefeuille ou membres de leur personnel exonéré, ou à leur ministre d'État ou au chef de cabinet du ministre d'État, mais les personnes autorisées en vertu du plan de délégation ne peuvent pas subdéléguer ces pouvoirs. Un ministre ne peut pas subdéléguer l'embauche, l'établissement des salaires et les augmentations salariales ou la cessation d'emploi de son propre personnel exonéré. Le ministre compétent peut déléguer le pouvoir de ces décisions relatives au personnel exonéré d'un portefeuille d'un ministre ou d'un ministre d'État, et seulement à ce ministre ou ministre d'État.

4.5.1 Pouvoir de dépenser

Le pouvoir de dépenser est constitué de trois éléments : engagement des dépenses, contrôle des engagements et pouvoir d'exécuter une opération.

Le ministre est doté du pouvoir de dépenser pour les budgets du personnel exonéré et des autres budgets de fonctionnement et il en est imputable. Le ministre délègue souvent une certaine partie de ce pouvoir au chef de cabinet ou à d'autres membres supérieurs du personnel. Cependant, cette délégation ne s'applique pas lorsque le ministre désire embaucher ou congédier des membres du personnel exonéré, ou fixer leurs salaires.

4.5.1.1 Engagement des dépenses

Ce pouvoir est délégué aux ministres pour leur permettre d'engager des dépenses imputées sur leurs budgets, de commander des fournitures et des services, d'embaucher du personnel, d'exécuter des fonctions d'accueil, etc. Cependant, avant que les dépenses ne soient véritablement engagées, que le marché ne soit conclu ou que l'entente ne soit signée, on doit obtenir confirmation de la disponibilité des fonds, c.-à-d. le pouvoir d'engager des fonds.

4.5.1.2 Pouvoir d'engager des fonds

En vertu de l'article 32 de la LGFP, les ministres, ou les agents financiers agissant en leur nom, doivent contrôler les engagements et veiller à ce que les fonds soient disponibles dans les crédits en vigueur pour exécuter l'engagement financier qui découlerait du marché ou d'un autre accord.

Des mesures de contrôle des engagements et des dépenses doivent être appliquées pour éviter tout dépassement du budget du personnel exonéré du ministre et des autres budgets de fonctionnement du ministre.

Renvoi : Directive sur l'engagement des dépenses et le contrôle des engagements du Conseil du Trésor.

4.5.1.3 Pouvoir d'exécuter une opération ou de conclure des marchés

Le pouvoir d'acquérir du matériel et des biens est délégué au ministre par le ministre des Travaux publics et Services gouvernementaux. Le ministre est ultimement responsable envers le Parlement pour toutes les activités relatives aux marchés. Au sein du cabinet du ministre, le pouvoir de conclure des marchés peut être délégué au chef de cabinet du ministre.

Les représentants auxquels sont délégués ces pouvoirs doivent l'exercer avec prudence et probité de sorte que le ministre responsable agisse et paraisse agir dans le respect de la lettre et de l'esprit de la LGFP, du Règlement sur les marchés de l'État, ainsi que de la politique et des directives du Conseil du Trésor sur les marchés. Des précisions sur la conclusion de marchés se trouvent à la section 7.

En mars 2004, le gouvernement a annoncé une nouvelle politique sur la publication obligatoire des marchés de plus de 10 000 $. On trouvera des précisions à ce sujet à la section 7.

4.5.1.4 Pouvoir d'attestation

Les dépenses engagées par des ministres et leur personnel exonéré sont assujetties au processus de vérification des comptes et doivent être attestées en vertu de l'article 34 de la LGFP avant de donner lieu au paiement.

En vertu de l'article 34 de la LGFP, les ministres sont tenus de confirmer que les marchandises ont été reçues ou que les travaux ont été exécutés de façon satisfaisante et que le prix demandé est raisonnable. Ce processus de vérification des comptes comprend l'assurance que les modalités pertinentes du marché, y compris le prix, la quantité et la qualité, ont été respectées et, si un paiement anticipé est versé, l'assurance qu'il est requis en vertu du marché et que les lois, règlements, décrets et politiques du Conseil du Trésor applicables ont tous été respectés. Les agents financiers dotés du pouvoir de payer en vertu de l'article 33 de la LGFP sont chargés d'assurer la qualité de la vérification des comptes effectuée en vertu de l'article 34 de la LGFP.

Le processus de vérification des comptes doit produire des preuves vérifiables de vérification, y compris l'identification des diverses personnes qui ont exécuté la vérification.

Renvoi : Directive sur la vérification des comptes du Conseil du Trésor.

4.5.2 Pouvoir de payer

Le pouvoir de payer permet de demander des paiements. En vertu de l'article 33 de la LGFP et du Règlement de 1997 sur les demandes de paiement et de règlement, les demandes de paiement ne peuvent être exécutées que si le paiement a été vérifié en vertu de l'article 34, si le crédit renferme des fonds suffisants et si le paiement n'a pas déjà été effectué.

Le pouvoir de payer est habituellement délégué aux agents financiers ministériels.

Le personnel des services financiers du ministère vérifie l'attestation du ministre (ou de la personne qu'ils ont désignée) en vertu de l'article 34 et les pièces justificatives requises avant de demander le paiement aux termes de l'article 33.

Bien que certaines demandes de paiement produites par des ministres ne doivent pas, pour des motifs de confidentialité, être étayées de reçus et d'autres documents prouvant la réception des marchandises et/ou des services, ces documents doivent néanmoins être conservés au cabinet du ministre. En l'absence de pièces justificatives, le ministre doit habituellement présenter une attestation officielle portant sa signature (et non celle d'un remplaçant).

4.6 Vérification interne

Aux termes de la politique gouvernementale, les ministères doivent :

avoir une fonction de vérification interne efficace, indépendante et objective qui dispose de ressources suffisantes pour fournir en temps opportun des services d'assurance suffisants pour tous les aspects importants de leur stratégie et de leurs pratiques de gestion des risques, de leurs cadres de contrôle et pratiques de gestion, et de l'information utilisée pour prendre des décisions et rendre des comptes;
intégrer les résultats de la vérification interne à leurs méthodes d'établissement des priorités, de planification et de prise de décisions;
publier les rapports complétés en temps opportun et les rendre facilement accessibles au public dans les deux langues officielles.

Toutes les dépenses imputées sur les crédits d'un ministère, y compris celles engagées par un ministre ou son cabinet, sont assujetties à la vérification interne.

4.7 Traitements et indemnités d'automobile des ministres

Les traitements et indemnités d'automobile des ministres sont autorisés par des lois distinctes et ne sont pas soumis à l'approbation annuelle du Parlement. Le traitement de chaque ministre de cabinet ainsi que des deux leaders à la Chambre du gouvernement est indiqué à l'article 4 de la Loi sur les traitements et l'allocation automobile du ministre est décrite au paragraphe 63(2) de la Loi sur le Parlement du Canada.

Les indemnités d'automobile des ministres d'État sont également des dépenses législatives. Toutefois, les traitements des ministres d'État ne sont pas des dépenses législatives et sont compris dans les fonds approuvés par le Parlement dans les affectations de crédit annuelles. Comme l'indique la section 6.2, les ministres du Conseil du Trésor ont établi une politique portant sur les véhicules automobiles.