ARCHIVÉ - Examen des frais d'administration reliés aux lois sur l'AIPRP - numéro 7

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Examen des frais d'administration reliés aux lois sur l'AIPRP

avril 1996

Table des matières

Cette série d'évaluations, de guides de vérifications, d'examens et d'études a été conçue dans le but d'améliorer les politiques et les programmes du Conseil du Trésor. Titres déjà parus dans cette série : 1. Examen des budgets de fonctionnement - structure de délégation 2. Examen de la mise en oeuvre des plans d'activités au sein du gouvernement du Canada 3. Examen du processus d'approbation du recouvrement des coûts et des frais d'utilisation 4. Évaluation de la Politique sur la prestation de services aux employés handicapés 5. Vérification sur le service au public dans les langues officielles - Phase I : Régions de Toronto et de Halifax 6. Vérification sur le recours à la traduction

Sommaire

Réponse de la direction

1. Introduction

2. Frais recouvrables, frais irrécouvrables et droits connexes

3. Suggestions concernant le recouvrement des frais

Annexe A - Profil des frais liés aux lois sur l'AIPRP

Annexe B - Taux de recouvrement du temps consacré au traitement, temps moyen consacré au traitement d'une demande et recouvrements potentiels en cas de modification des frais

Annexe C - Autres suggestions et observations

Sommaire

Le Secrétariat du Conseil du Trésor (SCT) a voulu établir le profil général des frais d'administration des programmes d'AIPRP (accès à l'information et aux renseignements personnels) et des activités donnant lieu à ces frais, et recueillir des suggestions en vue de réduire les frais généraux.

Dans ce but, nous avons :

• demandé à des ministères de nous indiquer les frais des programmes d'AIPRP;
• interrogé les coordonnateurs de l'AIPRP pour avoir leur point de vue sur les frais et les meilleures pratiques et recueillir leurs suggestions sur la façon de procéder pour réduire les frais des programmes;
• comparé l'information à celle des autres compétences;
• analysé les résultats de nos entrevues et examiné des documents;
• identifié les suggestions visant à réduire les frais de l'administration fédérale.

De concert avec le SCT, nous avons rencontré les représentants de douze ministères et le conseiller juridique de la Section du droit à l'information et à la protection des renseignements personnels du ministère de la Justice.

D'après les résultats de notre enquête, nous avons estimé que les frais généraux de soutien du programme d'accès à l'information pour l'exercice 1993-1994, à l'exclusion des 3 500 000 $ affectés au soutien du Commissariat à l'information du Canada (CIC), sont d'environ 22 000 000 $. À partir des 9 792 demandes présentées en 1993-1994, nous avons estimé les frais moyens totaux, à l'exclusion du CIC, à 2 250 $ et les frais moyens de traitement de chaque demande à 1 550 $.

Pour le programme de protection des renseignements personnels, nous avons estimé les frais à environ 13 900 000 $, à l'exclusion des 3 700 000 $ affectés au soutien du Commissariat à la protection de la vie privée (CPVP). À partir des 38 514 demandes présentées en 1993-1994, nous avons estimé les frais moyens totaux, à l'exclusion du CPVP, à 360 $ et nous avons estimé les frais moyens de traitement de chaque demande à 265 $.

Le total des frais estimatifs des deux programmes, y compris les frais des Commissariats, est de 43 100 000 $ (35 900 000 $, sans les frais des Commissariats). Nos estimations ne comprennent pas les frais de justice à la charge de l'administration fédérale qui sont variables et donc difficiles à prédire.

Nous avons constaté que le barème des frais est périmé et incomplet en ce qui concerne les méthodes de gestion de l'information actuelles. Nous avons obtenu une information comparative sur les lignes directrices concernant les taux et les frais des autres compétences. Elle montre des différences entre la structure des frais des diverses compétences et propose des solutions de rechange pour la révision et le maintien de la structure des frais à l'avenir. Nous avons examiné les lois du Québec, de l'Ontario, des gouvernements fédéraux de l'Australie et des États-Unis.

On nous a demandé notre point de vue sur la pertinence de la classification des frais recouvrables et des frais irrécouvrables, mais la complexité de l'examen ne nous permet pas de nous prononcer à cet égard, parce que les intentions des législateurs au sujet du recouvrement des frais ne sont pas claires et que les hypothèses sur lesquelles repose la justification des frais ont peut-être changé chaque fois qu'a changé l'importance des documents détenus par l'administration fédérale pour notre économie. Pour toutes ces raisons, nous pensons qu'il serait bon d'examiner la structure des frais en détail avant de la réviser.

Pour faciliter le recouvrement des frais et réduire les frais d'administration, nous proposons :

• d'augmenter les frais facturés actuellement aux demandeurs, y compris le droit initial;
• de modifier l'approche utilisée et les facteurs pris en compte dans le calcul des frais;
• de modifier l'approche utilisée pour actualiser le barème des frais;
• d'améliorer le recouvrement des frais admissibles en supprimant les facteurs de dissuasion administratifs et en révisant les pratiques ministérielles.

D'après nos discussions avec les coordonnateurs de l'AIPRP et notre analyse du régime de recouvrement des frais actuels, nous présentons, à l'annexe C de ce rapport, des suggestions et des observations s'inscrivant dans le contexte d'une étude plus vaste de la manière de réduire les frais généraux de l'administration fédérale.

Réponse de la direction

Les objectifs généraux du projet étaient de dresser un profil d'ensemble du coût supporté par le gouvernement dans l'administration de la Loi sur l'accès à l'information et de la Loi sur la protection des renseignements personnels, d'analyser le barème des frais actuels pour déterminer les frais recouvrables et irrécouvrables, et enfin d'examiner l'approche actuellement utilisée pour prescrire les frais. Ces objectifs ont été atteints de la façon suivante :

• Le rapport confirme les facteurs de coûts déterminés dans les rapports antérieurs. Douze ministères et organismes représentatifs ont été examinés. Il est difficile de recueillir des données exactes dans ce domaine. Ainsi, l'approche adoptée par le consultant a permis de recueillir des données plus globales et plus objectives que celles qui sont recueillies annuellement auprès des institutions par le Secrétariat du Conseil du Trésor. Si ce dernier s'était chargé du projet, cela aurait alourdi considérablement la charge de travail de la Division et imposé des contraintes aux répondants.

• La section décrivant les pratiques de recouvrement des coûts décrit la façon dont chaque élément de la structure des frais actuelle influe sur le recouvrement global des coûts. Elle illustre clairement deux points quant à l'augmentation des frais d'utilisation aux termes de la Loi sur l'accès à l'information. Le premier est que ces frais représentent une partie extrêmement minime du coût global. Par conséquent, même une importante augmentation des frais imposés au public ne permettrait de recouvrer qu'une petite partie des coûts. Ainsi, le fait de faire passer les frais de demande de 5 à 25 $ ne rapporterait que 250 000 $, soit un peu plus de 1 p. 100 du coût total de l'administration. Même chose avec les facteurs constitués par la recherche, la préparation et la reproduction, en ceci qu'ils ne représentent pas des pourcentages importants du coût total. Le deuxième point a trait au processus d'examen, qui représente environ un tiers du coût total. L'une des raisons pour lesquelles cette activité est si coûteuse tient à l'état de la gestion de l'information à l'intérieur de nombreuses institutions. Même lorsqu'elle est combinée à de bonnes pratiques de gestion de l'information, cette activité a pour intention sous-jacente l'exemption ou l'exclusion de l'information du cercle des informations divulguées. Par conséquent, il est extrêmement douteux qu'on puisse évaluer les frais liés à cette fonction.

• Tout au long du rapport, il est fait mention de différentes méthodes utilisées pour réviser les tarifs des autres structures d'accès à l'information ou de liberté de l'information. Cette information est très utile. Elle contient des options et des justifications qui aideront les responsables à prendre des décisions en connaissance de cause sur la révision éventuelle du tarif désuet actuellement prévu par le Règlement sur l'accès à l'information.

Une annexe du rapport contient des suggestions et des observations à prendre en considération dans l'élaboration d'un plan d'action. Il y est question des éléments administratifs et opérationnels. Les commentaires ont été examinés dans le contexte des activités ci-dessous :

• La divulgation de routine des renseignements détenus par le gouvernement, ou la diffusion de l'information par l'intermédiaire de canaux informels plutôt que légaux, comme cela a toujours été activement encouragé par les politiques sur l'information du Conseil du Trésor. La Division a récemment entrepris l'examen de la Politique sur les communications du gouvernement. Les modifications à cette politique renforceront l'objectif de la divulgation de routine en développant les principes du «devoir d'informer» et du «service au public».

• Le Secrétariat a facilité le dialogue avec les coordonnateurs de l'accès à l'information et de la protection des renseignements personnels afin de promouvoir l'établissement d'une relation de travail constructive avec le Bureau du commissaire à l'information.

• La Division des politiques d'information, des communications et de sécurité continuera d'appuyer les coordonnateurs et leur personnel dans la mesure où ses ressources le lui permettront. On a repris la pratique de réunions régulières et les canaux de communication seront améliorés. L'an passé, une facilité de création électronique à distance a été mise en oeuvre dans 65 institutions afin d'alléger la charge de travail liée à la mise à jour de l'information contenue dans Info Source.

• Le ministre Allan Rock a annoncé publiquement que le gouvernement envisagerait un examen législatif de la Loi sur l'accès à l'information et de la Loi sur les renseignements personnels. Les suggestions présentées dans le rapport portaient sur des questions qui seront abordées dans le cadre du processus d'examen, quel qu'il soit.

Nous croyons savoir que Conseils et Vérification Canada soumettra la version finale du rapport au Secrétariat du Conseil du Trésor. Compte tenu du domaine, il faut s'attendre à ce que la documentation connexe soit demandée. Il serait sage de créer un dossier complet à l'avance pour répondre rapidement aux demandes de ce genre. En plus de mettre le rapport à la disposition du public en le plaçant dans la bibliothèque du ministère, nous avons l'intention de le diffuser parmi tous les coordonnateurs de l'accès à l'information et de la protection des renseignements personnels sous le titre de Rapport de mise en oeuvre de l'AIPRP.

1. Introduction

1.1 Contexte de l'étude

Ce rapport, qui présente les résultats de notre examen des frais d'administration de la Loi sur l'accès à l'information et de la Loi sur la protection des renseignements personnels, porte directement sur des questions qui intéressent le Secrétariat du Conseil du Trésor.

Le rapport comprend les rubriques suivantes :

• Notre démarche;
• Frais recouvrables et irrécouvrables et frais connexes;
• Une évaluation du régime de recouvrement des frais actuels;
• Des suggestions sommaires concernant les frais et les droits.

Il est suivi de trois annexes :

Annexe A Elle présente le profil des frais liés aux lois sur l'AIPRP.

Annexe B Elle analyse les taux de recouvrement, le temps consacré au traitement d'une demande et les recouvrements pouvant résulter des modifications des frais.

Annexe C Elle contient des suggestions et des observations s'inscrivant dans le contexte d'une étude plus vaste de la manière de réduire les frais généraux.

Objectif

Le projet vise :

• à établir le profil général des frais relatifs aux demandes de consultation des documents de l'administration fédérale;

• à analyser et à évaluer la pertinence des activités donnant lieu à des frais recouvrables ou irrécouvrables aux termes des lois de l'AIPRP;

• à examiner le barème des frais pour en déterminer la pertinence (indique-t-il tous les frais recouvrables? tient-il compte des prix actuels du marché);

• à examiner l'approche utilisée pour prescrire les frais et cerner des alternatives permettant de maintenir la pertinence et l'actualité des barèmes des frais.

En outre, après discussion avec le Bureau de première responsabilité et le Groupe des politiques des communications et de l'AIPRP, nous avons convenu de demander aux coordonnateurs de l'AIPRP leurs opinions sur les points suivants :

• les meilleures pratiques pour réduire les demandes de consultation émanant du public;

• les contraintes touchant la réduction de ces demandes;

• les facteurs susceptibles de faire augmenter les frais d'administration des deux lois;

• les mesures susceptibles de faire diminuer les frais de communication des documents de l'administration fédérale.

1.2 Notre démarche

Nous avons rencontré le Groupe des politiques des communications et de l'AIPRP pour étudier les besoins d'information du SCT et identifier les ministères et organismes qui pourraient participer au présent examen. Nous avons choisi les ministères après cet entretien et une analyse des rapports statistiques annuels contenus dans la base de données sur l'AIPRP du SCT.

À cause des limites des données sur les frais liés à l'AIPRP, nous avons établi un questionnaire pour avoir une idée globale des frais en jeu. Nous avons interrogé les coordonnateurs de l'AIPRP de certains ministères pour établir :

• la pertinence des régimes de recouvrement actuels concernant la Loi sur l'accès à l'information et la Loi sur la protection des renseignements personnels;

• les moyens de maintenir la pertinence et l'actualité du barème des frais de l'AIPRP;

• les meilleures pratiques en vue de réduire les demandes de consultation émanant du public;

• les contraintes qui gênent les méthodes de gestion interne et externe des demandes;

• les mesures nécessaires pour réduire les frais qu'assume l'administration fédérale pour divulguer l'information.

Nous avons consulté les coordonnateurs de l'AIPRP des ministères et organismes suivants :

Nous avons demandé au conseiller juridique de la Section du droit à l'information et à la protection des renseignements personnels du ministère de la Justice des renseignements complémentaires sur l'intention des deux lois.

Pour établir des comparaisons, nous avons examiné les lois et règlements sur l'accès à l'information de l'Ontario, du Québec, des gouvernements fédéraux des États-Unis et de l'Australie ainsi que les barèmes des frais qui s'y rattachent.

Nous n'avons pas rencontré les agents du Commissariat à l'information du Canada (CIC) et du Commissariat à la protection de la vie privée (CPVP).

2. Frais recouvrables, frais irrécouvrables et droits connexes

2.1 Méthodes de recouvrement des frais des demandes de communication

En vertu du régime d'accès à l'information, qui comprend la loi, les règlements et les lignes directrices proposés par le SCT, on peut recouvrer les frais des demandes de communication si les conditions prescrites sont remplies; on peut aussi facturer des frais, dans certaines conditions.

Voici un aperçu du régime de recouvrement des frais de l'accès à l'information :

Frais recouvrables

• après les cinq premières heures, le temps consacré à la recherche et à préparation des documents peut être facturé au taux de 10 $ l'heure;

• on peut facturer 20 cents par photocopie remise au demandeur;

• le temps de programmation informatique peut être facturé au taux de 20 $ l'heure et le temps de traitement est facturable au taux de 16,50 $ la minute pour le processeur central et tous les périphériques connectés localement..

Un droit initial de 5 $ la demande est perçu avant le traitement de chaque demande. D'autres frais sont exigés pour la reproduction des documents (microfiches, microfilms, bande magnétiques).

Frais irrécouvrables

Ils s'appliquent :

• au temps consacré aux examens, à l'administration générale des demandes individuelles et aux activités autres que la recherche et la préparation;

• aux recherches infructueuses parce qu'il n'y a pas de documents;

• au traitement des plaintes;

• aux travaux généraux du groupe de l'AIPRP;

• aux activités d'expédition.

Dans ses lignes directrices, le SCT recommande de renoncer au paiement des frais de traitement d'une demande de 25 $ au moins vu les coûts entraînés par les opérations de facturation et d'encaissement.

Analyse des frais admissibles et recouvrements

Comme il ressort du tableau suivant, on recouvre actuellement moins de 1 p. 100 des frais de traitement directement liés aux demandes, soit environ 3 p. 100 de la totalité des frais admissibles et recouvrables.

Analyse des frais admissibles et recouvrements

			Frais admissibles $	Frais non admissibles $	Total $
Recherche			3 150 000	-	3 150 000
Préparation			2 130 000	-	2 130 000
Examen			-	7 285 000	7 285 000
Administration directe			-	2 260 000	2 260 000
Autres				295 000	295 000
Total des frais de traitement			5 280 000	9 840 000	15 120 000
Moins de 5 heures - Note 1			1 468 800
Frais nets admissibles et recouvrables			3 811 200
		Pourcentage des frais recouvrés
		Frais admissibles et recouvrables		Total des frais de traitement
Frais bruts	152 872 $	4,01		1,01
Frais nets - Note 2	105 840 $	2,78		0,70

Un examen plus poussé des frais recouvrés montre que le taux de recouvrement comprend deux éléments : le recouvrement du temps consacré au traitement et le recouvrement des frais non salariaux additionnels.

Pour établir les taux de recouvrement respectifs, nous avons utilisé l'information suivante :

• Les ministères ont indiqué un total de 87 778 $ pour les frais recouvrables de reproduction, de traitement informatique et d'autres activités recouvrables et un total de 18 063 $ pour les frais recouvrables de recherche et de préparation.

• Les coordonnateurs de l'AIPRP n'ont pas fourni tous les renseignements qui nous auraient permis d'estimer le total des frais de reproduction et de traitement informatique, mais ont indiqué que ces frais sont relativement peu élevés par rapport au temps consacré au traitement des demandes.

Pour établir séparément les taux de recouvrement du temps consacré et d'autres frais, les frais totaux de reproduction et de traitement informatique sont estimés à environ 500 000 $. Si l'on déduit cette somme des frais de traitement estimatifs totaux (15 120 000 $), on constate que les frais calculés en fonction du temps sont de 14 620 000 $, ce qui donne un taux de recouvrement estimatif de 18 p. 100 (87 778 $/500 000 $) pour les frais de reproduction et de traitement informatique et de 0,12 p. 100 (18 063 $/14 620 000 $) pour le temps consacré au traitement des demandes.

Nous avons analysé le taux de 0,12 p. 100 plus en détail à l'annexe B pour montrer le lien qui existe entre le régime de recouvrement des frais de l'AIPRP et les recouvrements réels. L'annexe prolonge cette analyse et projette l'effet du taux de recouvrement depuis l'adoption des différentes combinaisons de changements jusqu'au barème des frais actuels.

2.2 Évaluation préliminaire du barème des frais actuels

Le droit initial

Le droit initial est fixé à 5 $. En 1993-1994, il représentait le tiers de tous les frais perçus pour un total de 47 032 $.

Les autres compétences faisant partie de cette étude n'imposent pas de droit initial.

Les autorités de l'Ontario considèrent une recommandation visant l'application d'un droit de «demande» nominal de 5 $ qui pourrait être réduit par une institution si les frais de reproduction du document étaient inférieurs au droit de demande. On pense que ces frais nominaux décourageraient les demandes non justifiées sans entraver la consultation des documents.

La Loi sur l'accès à l'information du Québec définit le droit d'accès aux documents détenus par un organisme public, sous réserve des frais concernant la propriété intellectuelle, et fixe les frais en fonction du document demandé. La province semble ainsi éviter les problèmes qui se posent aux autres compétences en ce qui concerne le calcul des frais, et fait payer aux demandeurs les frais de la mauvaise gestion des documents des organismes publics ou de manipulation des demandes pour éviter de payer des droits.

Plusieurs coordonnateurs pensent qu'en portant le droit initial à 25 $, on se rapprocherait du seuil proposé par le SCT pour la renonciation aux frais. On a fait remarquer que s'il faut payer 25 $ en frais d'administration d'une demande, le droit initial devra être aligné sur les frais d'administration supplémentaires.

Étant donné que les ministères invitent le public à présenter des demandes officieuses et que les programmes fédéraux fournissent l'information dans le cadre des activités normales, un droit de 25 $ autorisé par la loi ne semble pas exorbitant.

Remarque sur le droit initial et la politique de dispense

La politique de dispense ne vise pas les droits initiaux, mais ces droits ne sont pas toujours encaissés, comme le montrent les rapports annuels. L'administration fédérale a reçu 10 422 demandes en 1993-1994 et n'a perçu les droits initiaux que pour 9 406,4 demandes (47 032 $/5 $); elle aurait donc renoncé à environ 10 p. 100 des droits initiaux.

Temps consacré à la recherche et à la préparation

Les coordonnateurs ont tous indiqué que le taux de 10 $ pour le temps consacré à la recherche et à la préparation est très inférieur au taux du marché. Selon notre analyse, ce taux équivaut à un salaire annuel de moins de 14 000 $. La plupart des coordonnateurs estiment qu'il devrait se situer entre 20 $ et 25 $ l'heure. Si le droit était calculé à partir d'un salaire annuel de 40 000 $, le taux s'établirait à 30 $ l'heure.

Les frais sont facturés après cinq heures de recherche ou de préparation. Nous n'avons pas pu établir pourquoi les cinq premières heures sont gratuites. Selon six des douze coordonnateurs à qui nous avons demandé une explication, on devrait laisser tomber les cinq heures en question et les compétences qui n'en tiennent pas compte se sont aperçues que les demandeurs s'arrangent de manière à utiliser le temps gratuit de recherche plus efficacement.

Nous avons constaté que la loi fédérale est beaucoup plus généreuse que les autres lois.

En Australie, la Loi sur l'accès à l'information prévoit l'application de frais de base lorsque des efforts limités sont déployés et reconnaît les frais engagés par le ministère pour fournir l'information. Elle n'accorde pas de temps gratuit.

En Ontario, la Loi sur l'accès à l'information prévoit seulement deux heures de recherche gratuite et n'a pas de droits initiaux. Le temps de préparation est entièrement recouvrable, y compris le temps consacré à prélever des parties de documents, ce que l'on appelle les «activités de couper-coller» dans l'administration fédérale. Les règlements ontariens prévoient la facturation de ce temps à raison de 30 $ l'heure.

Aux États-Unis, les lignes directrices sur les droits initiaux permettent le recouvrement des frais directs de recherche des documents. Les deux premières heures consacrées à cette activité sont gratuites, sauf pour les utilisateurs commerciaux. Les établissements d'enseignement et les institutions scientifiques non commerciales de même que les représentants de la presse (lorsque la demande touche la diffusion des nouvelles) paient seulement les frais de reproduction.

Temps consacré à l'examen

Le temps consacré à l'examen n'est pas recouvrable, aux termes des autres lois. Cependant, la loi américaine permet le recouvrement intégral du temps consacré si l'information sert à des «fins commerciales», c'est-à-dire pour servir les intérêts commerciaux du demandeur ou de la personne pour qui la demande est faite.

Sept coordonnateurs estiment bon d'adopter une approche semblable et un coordonnateur a proposé l'imposition d'un droit fixe pour le temps consacré à l'examen des documents fédéraux.

Frais de reproduction

Généralités

Les règlements canadiens indiquent les frais des articles dont on se sert pour conserver et communiquer les documents. Ils énumèrent les frais des photocopies, des microfiches, des microfilms, des bandes magnétiques et des documents présentés dans un autre format (braille, gros caractères, cassettes, disquettes). Comme ils n'autorisent que le recouvrement des frais des articles qui y sont mentionnés, l'administration fédérale ne peut pas recouvrer les frais des produits de la nouvelle technologie, par exemple, les vidéocassettes, les CD-ROM.

Les règlements américains évitent ce problème : ils permettent la facturation des frais directs réels de production des documents sur des supports de substitution.

Frais de photocopie

Les frais de photocopie sont actuellement de 20 cents la photocopie, frais jugés raisonnables par la plupart des coordonnateurs. En Ontario, ils sont de 20 cents et au Québec de 25 cents. Selon une récente étude effectuée aux Archives nationales, on dépense à peu près 26 cents pour produire une photocopie. Certains ministères ne font pas payer les 125 premières photocopies d'un document, ce qui semble être une variante de la ligne directrice sur la dispense de 25 $ (25 $/20 cents = 125).

Les lignes directrices américaines proposent l'application de la politique de recouvrement intégral des frais directs raisonnables et l'adoption d'un taux unique pour les frais de photocopie sans en prescrire aucun. Les frais raisonnables incluent le temps de reproduction des documents et les frais de fonctionnement des machines à copier comme les photocopieuses, de sorte que les organismes peuvent recouvrer le salaire horaire basé sur le salaire réel de l'employé qui fait ce travail et reproduit les documents plus 16 p. 100 pour les prestations sociales de cette personne. Les cent premières pages d'un document sont reproduites gratuitement si elles ne sont pas destinées à des fins commerciales.

Dans le même ordre d'idées, les règlements australiens stipulent que les frais ne doivent pas dépasser ceux réellement engagés par l'organisme pour produire le document. Cette approche est pratique : elle évite les mises à jour périodiques et cadre avec la Politique de l'imputation de frais aux utilisateurs externes du SCT.

Pour faciliter les mises à jour, le barème des frais du Québec a été lié à l'indice des prix à la consommation, mais cette approche, parce qu'elle est sensible à l'évolution des technologies des communications et de l'information, pourrait de ce fait amener une augmentation des frais, alors que les frais sous-jacents baissent.

Temps consacré à la programmation informatique

Les règlements prévoient un taux de 20 $ l'heure. Ce taux, le même que le taux applicable à la recherche et à la préparation des documents, semble dépassé.

En Ontario, le taux de programmation informatique s'établit à 60 $ l'heure. Les règlements américains permettent le recouvrement des frais salariaux des employés qui font ce travail. En ce qui concerne les deux heures gratuites de recherche des documents, les règlements américains permettent aux organismes de limiter le temps gratuit de recherche informatique au montant équivalant au coût de deux heures de travail effectuées par les recherchistes.

Temps d'exploitation d'un processeur central

Il est largement reconnu que les frais liés à l'exploitation des ordinateurs sont dépassés et ne conviennent pas aux technologies utilisées actuellement par l'administration fédérale. Les processeurs centraux ne sont plus le principal soutien des opérations fédérales et le taux de 16,50 $ la minute, qui était peut-être approprié au début des années 80 lorsqu'il a été établi, est maintenant excessif, même par comparaison avec les taux facturés par les organismes de services des bases de données commerciales.

On n'impute généralement pas les frais des services informatiques parce qu'il est difficile de les établir. L'usage des ordinateurs personnels se répand vite et fait baisser spectaculairement les frais dans le domaine.

Pour ce qui est des autres compétences, précisons que l'Ontario autorise seulement la facturation des frais des tiers et rappelons que les règlements australiens et américains autorisent le recouvrement des frais directs raisonnables.

Plaintes

La loi canadienne n'a pas établi de frais pour le dépôt des plaintes et les autres lois ne semblent pas en avoir non plus. La loi australienne prévoit ces frais lorsque les plaintes vont jusqu'aux tribunaux administratifs d'appel. L'Ontario envisage d'imposer des frais pour réduire le volume des plaintes. En 1994, le Comité d'examen de la Loi sur l'accès à l'information municipale et la protection de la vie privée de l'Ontario a déclaré ce qui suit :

De plus, pour réduire les frais des appels arbitraires et non fondés, le Comité a recommandé que :

Frais d'expédition

Le recouvrement des frais d'expédition, qui n'est pas autorisé par la loi fédérale, l'est cependant par les lois des autres compétences. Les règlements du Québec permettent la prise en compte des frais de transmission dans les frais de la province, le recouvrement des frais d'expédition est explicitement permis en Ontario, et bien que les règlements américains ne prévoient de frais pour les méthodes classiques de conditionnement et d'expédition des documents, ils permettent d'imposer des frais pour l'envoi des documents par des moyens spéciaux, comme la poste express.

Frais de supervision pendant l'inspection des documents

La loi fédérale ne dit rien au sujet de l'imputation des frais liés au temps consacré à superviser le demandeur qui inspecte en personne des documents originaux.

Les règlements américains permettent le recouvrement intégral des frais.

Les règlements australiens font spécifiquement mention des frais applicables à la supervision.

2.3 Pratiques de recouvrement des frais des demandes faites en vertu de la Loi sur l'accès à l'information

Il est intéressant de noter que, bien que ces demandes ne soient pas assorties de frais, la plupart des coordonnateurs suggèrent au moins l'imposition d'un droit semblable à celui applicable aux demandes faites en vertu de la Loi sur la protection des renseignements personnels. Bien que la plupart de leurs suggestions visent des demandes pouvant sembler déraisonnables, les autres coordonnateurs ont recommandé l'imposition de frais pour le service rendu.

Contrairement à la Loi sur l'accès à l'information, la Loi sur la protection des renseignements personnels n'encourage pas les ministères à offrir des services d'information à valeur ajoutée sur le principe du recouvrement des frais. Les organismes publics n'ont pas offert de service de renseignements personnels à valeur ajoutée parce qu'ils n'en avaient pas les moyens et parce que le financement de ce service n'était pas assuré.

Voici les frais autorisés par les autres compétences pour les demandes de communication :

• États-Unis - frais de reproduction
• Québec - frais qui varient selon les documents demandés.
• Australie - frais de reproduction ou de surveillance pendant l'inspection des documents.
• Ontario - il est recommandé que les frais de reproduction des documents soient recouvrés intégralement lorsque le demandeur a déjà obtenu l'information.

Ces compétences sont régies par une seule loi qui porte sur l'accès à l'information et sur la protection des renseignements personnels et contient des dispositions au sujet des demandes déraisonnables. Nous y reviendrons à l'annexe C, à la rubrique sur les demandes excessives, mal fondées et vexatoires.

3. Suggestions concernant le recouvrement des frais

3.1 Objet de la Loi sur l'accès à l'information

Pour évaluer correctement le régime de recouvrement des frais, il faut bien comprendre l'objet de la Loi sur l'accès à l'information qui est rappelé à l'article 2 que voici :

Nous n'avons pas pu obtenir d'autres documents justifiant l'objet de la loi et le barème des frais. Il est difficile de déterminer la pertinence du barème et de la classification des frais recouvrables et irrécouvrables sans connaître les intentions du législateur. Pour mieux comprendre l'objet de la loi, nous avons rencontré un représentant de la Section du droit à l'information et à la protection des renseignements personnels du ministère de la Justice :

Voici ce que nous avons retiré de l'entretien qu'il nous a accordé :

• le public a le droit d'accès aux documents, quelles que soient les prescriptions des autres lois du Parlement;

• «compléter les modalités d'accès» ... le mot «compléter» donne une garantie : la loi vise à accroître et pas à réduire l'accès aux documents de l'administration fédérale. Si celle-ci ne communiquait plus les documents à cause de la loi, alors la loi réduirait l'accès. Le mot «compléter» ne change rien au droit d'accès de toute façon;

• «... on changerait substantiellement les principes de la loi si on faisant de l'identité du demandeur ou de l'objet de la demande une condition de divulgation...»

• «... on a imposé ces frais pour alléger la charge de travail résultant de l'AIPRP; ... la structure actuelle des frais constitue un juste milieu entre l'obligation de limiter l'incidence des ressources de l'AIPRP sur l'administration fédérale tout en donnant l'accès visé par la loi, et c'est pour ça qu'on l'a choisie. Est-ce que cet équilibre a été rompu? Il est difficile de le dire. Une chose est claire : toute augmentation des frais réduira l'accès aux documents. Je suppose que le Parlement et l'administration fédérale, en voulant établir l'équilibre en question, pensaient que les demandes faites en fonction des deux lois augmenteraient à mesure que ces lois seraient mieux connues du public...»

• «Je n'ai pas assez de renseignements sur les frais et les avantages de l'AIPRP pour vous dire où doit se situer le point d'équilibre, mais je sais que les frais de traitement de ces demandes peuvent augmenter ainsi que les retombées, car notre économie a plus que jamais besoin d'informations pour promouvoir la croissance et la compétitivité.

• «Notre économie dépend de plus en plus de l'information pour produire la croissance et la compétitivité; les frais de stockage, de recherche et de reproduction des documents baissent de manière spectaculaire, et l'administration fédérale offrira plus de services aux Canadiens et aux Canadiennes par voie électronique, ce qui me fait prévoir une augmentation des demandes de renseignements. Selon moi, pour réduire les frais et les demandes, l'administration a deux options :

• augmenter les frais;

• réorganiser son information pour pouvoir la communiquer plus aisément et plus rapidement avec moins de ressources.

Ainsi en libéralisant les dispenses, en publiant plus de renseignements (de qualité) sans attendre qu'on les réclame et en mettant l'information en format électronique (par exemple, en stockant les données), elle pourra réduire sensiblement le temps passé à la recherche et à l'examen des documents.»

3.2 Options à considérer pour la révision du barème des frais

Restrictions de la présente étude des frais

Cette étude est axée sur les frais d'administration de la Loi sur l'accès à l'information et de la Loi sur la protection des renseignements personnels et sur les moyens susceptibles de réduire les frais qu'elles entraînent. Deux options y sont présentées, l'une consiste à améliorer la capacité de recouvrement des frais ou à augmenter les frais compensatoires et l'autre à réduire les frais d'administration, s'il y a lieu.

Nous savons que l'application de ces mesures peut influer sur la demande et la prestation des services au public par le biais de l'AIPRP. Un régime de recouvrement des frais révisé et plus rigoureux peut même agir négativement sur l'économie canadienne, puisque l'importance de l'information pour notre économie a changé.

Cette étude ne cherche pas à établir les avantages reçus par le public en général ou à cerner l'effet de la modification de la structure des frais sur les acquis actuels. Une étude plus vaste peut être appropriée avant la révision de la structure des frais.

Options en vue d'accroître la capacité de recouvrement des frais et d'augmenter les frais

Mettre à jour le barème des frais d'après les coûts actuels

Cette mesure pourrait faire augmenter les frais de reproduction; ainsi les frais de photocopie pourraient passer de 20 à 25 cents et les frais de main-d'oeuvre pourraient passer de 10 $ (temps passé à la recherche et à la préparation manuelles) et 20 $ (temps passé à la programmation) à 30 $ et 60 $ l'heure. À cause de ces changements, les frais pourraient augmenter d'environ 50 000 $ par rapport aux frais actuels, ce qui ferait augmenter les recouvrements de 0,3 p. 100.

Augmenter le droit initial

En portant le droit initial à 25 $, comme l'ont proposé plusieurs coordonnateurs, on augmenterait les frais de 190 000 $, selon le nombre des demandes actuellement reçues, et on augmenterait le taux de recouvrement de 1,3 p. 100. L'effet de ce changement pourrait être plus marqué, puisque la demande pourrait être affectée par cette augmentation.

Abolir la politique sur la dispense des frais

La politique doit son existence au fait que l'on dépense parfois plus de 25 $ pour recouvrer des frais de calcul et de traitement de documents inférieurs à cette somme. La position qui y est soutenue paraît logique. Les ministères et les organismes semblent avoir des difficultés à se procurer l'information sur les frais admissibles et recouvrables. S'ils avaient cette information, il est possible qu'une partie importante des frais serait récupérée.

Supprimer les cinq heures de recherche et de préparation gratuites

En portant le taux actuel à 30 $ l'heure, l'État percevrait 1 468 000 $ de plus et les recouvrements augmenteraient de 9,7 p. 100. Aux taux actuellement prescrits par les règlements, le montant serait de 489 600 $, soit une augmentation de 3,2 p. 100.

En plus d'accroître le recouvrement des frais, ce changement pourrait avoir un effet important sur les frais généraux, que l'on applique les taux révisés ou les taux actuels. Les demandeurs semblent être sensibles aux frais de recherche et de préparation et fractionnent et manipulent parfois les demandes pour avoir le maximum de temps gratuit. Ce changement pourrait faire baisser le nombre des demandes émanant des particuliers et des ministères.

Autoriser le recouvrement des frais d'expédition et du temps passé à surveiller les demandeurs qui examinent les documents sur place

Modifier l'approche utilisée pour la mise à jour du barème des frais

Québec a rattaché les frais compris dans son barème à l'indice des prix à la consommation établi par Statistique Canada et peut donc augmenter les frais graduellement. Il est bon de rappeler que l'application d'un indice des prix à des produits particuliers peut produire un écart important entre les taux résultant de l'indice et les taux soumis aux forces du marché.

On peut aussi procéder comme pour la mise à jour des indemnités de voyage. Ces indemnités sont examinées et mises à jour régulièrement en fonction du marché. Les deux approches éviteraient des augmentations périodiques mal acceptées par le public.

Modifier l'approche utilisée pour prescrire les frais

Québec impose des frais pour la reproduction des documents et des frais pour certains types de documents. Cette approche permet d'établir d'avance les frais à recouvrer en fonction du temps de production des documents et des activités connexes. De cette manière, le demandeur sait exactement ce qu'il va payer et ne paie pas les frais des recherches qui échouent à cause des mauvaises méthodes de gestion des documents, et le ministère n'a pas à calculer les frais et à les justifier au demandeur.

On pourrait adopter l'approche américaine et les principes et lignes directrices sur le recouvrement des frais directs raisonnables sans prescription des frais par règlements. L'approche éviterait la révision du barème des frais et serait toujours pertinente. Elle permettrait aux ministères d'évaluer les frais sans peine, à mesure que sont adoptés les technologies et les moyens de stockage et de communication de l'information, sans être gênés par ce que prescrivent les règlements.

Augmenter le taux de recouvrement des frais admissibles

Nous avons estimé que pour chaque heure facturée, 49 heures auraient pu l'être et ne l'ont pas été. Les recouvrements pourraient augmenter de 21,9 p. 100 si l'on recouvrait les frais liés aux heures admissibles, après les cinq heures gratuites. Au taux salarial prescrit (10 $ l'heure), l'augmentation s'établirait à 7,3 p. 100.

L'administration fédérale ne recouvre pas tous les frais admissibles pour les raisons suivantes :

• Il faut estimer avec précision le coût d'une recherche souvent mal définie et facturer, entre les frais estimés et les frais réels, le montant le plus bas;

• parce que le demandeur a le droit de contester les estimations sans payer de frais et sans risque pour lui;

• à cause du temps passé à traiter avec les enquêteurs du CIC lorsqu'une plainte est déposée au sujet d'une estimation;

• parce que les frais recouvrés sont crédités au Trésor et non au préposé au travail.

Nous avons estimé que le groupe de l'AIPRP passe environ 30 p. 100 de son temps à chercher et à préparer les documents; ce temps n'est pas recouvré. Nous avons constaté aussi que les coordonnateurs ont des idées divergentes au sujet de ce qui constitue le temps de recherche et de préparation (recouvrable) et le temps d'examen et d'administration (non recouvrable). Si l'administration fédérale ne recouvre qu'une partie des frais admissibles, c'est aussi à cause des politiques ministérielles sur la gratuité en l'absence des documents, la gratuité quand les documents sont livrés en retard et la gratuité des 125 premières photocopies des documents.

Par ailleurs, nous avons appris que des demandeurs prennent des estimations des frais approuvées par le CIC et subdivisent les demandes pour bénéficier plusieurs fois des cinq heures gratuites et de la dispense de 25 $ par demande et privent ainsi l'administration fédérale d'une partie des recouvrements.

Les lignes directrices américaines ne permettent pas au demandeur de présenter plusieurs demandes en même temps pour des parties d'un document ou des documents entiers afin d'échapper aux droits. L'organisme qui a de bonnes raisons de penser qu'un demandeur ou un groupe de demandeurs soumettent plusieurs demandes dans ce but peut traiter les demandes comme si elles n'en formaient qu'une seule et imposer les frais appropriés. Les demandes ainsi regroupées sont traitées en 30 jours.

Pour décourager les plaintes mal fondées, on pourrait, à l'instar de l'Australie, exiger le versement d'un droit, qui serait remboursé, si le CIC jugeait que la plainte est fondée.

Réduction des frais d'administration

Les deux tiers des frais de traitement liés à l'administration de la Loi sur l'accès à l'information frappent des activités dont les frais sont irrécouvrables. Pour réduire les frais généraux, on pourrait envisager :

• de publier plus de documents;
• de réduire les dispenses ou de modifier les modalités les concernant;
• d'améliorer la gestion des documents et d'utiliser davantage les technologies;
• de simplifier les modalités internes d'examen et d'approbation.

Les suggestions à cet égard sont présentées à l'annexe C.

Même si les options présentées ici portent pour la plupart sur la réduction des coûts, on pourrait également envisager d'adopter la méthode américaine de récupération des coûts d'examen des documents destinés aux «utilisateurs commerciaux». On pourrait aussi, comme l'a proposé un coordonnateur, exiger le paiement d'un droit fixe à tous les utilisateurs, commerciaux et autres, pour couvrir le coût des documents de l'administration fédérale.

Annexe A  - Profil des frais liés aux lois sur l'AIPRP

A.1 Frais généraux

À partir de l'information sur 1993-1994, les frais généraux de soutien au programme d'accès à l'information sont estimés à 22 000 000 $, à l'exclusion des 3 500 000 $ affectés au soutien du CIC. À partir des 9 792 demandes traitées en 1993-1994, les frais moyens de traitement de chaque demande s'élèvent à 1 550 $. La moyenne de tous les frais, à l'exclusion du CIC, s'établit à 2 250 $.

Pour le programme de protection des renseignements personnels, les frais sont estimés à 13 900 000 $, à l'exclusion des 3 700 000 $ affectés au soutien du CPVP. À partir des 38 514 demandes traitées en 1993-1994, nous avons estimé les frais moyens de traitement de chaque demande à 265 $. La moyenne de tous les frais, à l'exclusion du CPVP, s'établit à 360 $.

Le total des frais estimatifs des deux programmes, y compris les frais des deux Commissariats, est de 43 100 000 $ (35 900 000 $ à l'exclusion des frais du Commissaire).

A.2 Frais liés au programme d'accès à l'information

Notre analyse des 22 000 000 $ dépensés chaque année par les ministères et organismes fédéraux montre la répartition suivante des frais :

Frais liés au programme d'accès à l'information

Frais directs Frais de traitement Recherche	3 150 000 $
Préparation	2 130 000
Examen	7 285 000
Administration	2 260 000
Autres	295 000
Total des frais de traitement		15 120 000 $
Plaintes		945 000
Frais directs			16 065 000 $
Frais indirects Frais généraux du groupe de l'AIPRP
Gestion générale	2 110 000 $
Formation & orientation	1 220 000
Autres frais F & E	440 000
Installations	1 300 000
Frais secondaires Total des frais généraux du groupe de l'AIPRP	515 000	5 585 000 $
SCT/Justice Total des frais indirects		350 000	5 935 000 $
Total des frais			22 000 000$

A.3 Frais liés au programme de protection des renseignements personnels

Notre analyse des 13 900 000 $ dépensés chaque année par les ministères et organismes fédéraux montre la répartition suivante des frais :

Frais liés au programme de protection des renseignements personnels

Frais directs Frais de traitement Recherche	1 000 000 $
Préparation	1,130,000
Examen	5,980,000
Administration	1,750,000
Autres Total des frais de traitement	300,000	10 160 000 $
Plaintes Total des frais directs		640,000	10 800 000 $
Frais indirects Frais généraux du groupe de l'AIPRP
Gestion générale	755 000 $
Formation & orientation	625,000
Autres frais F&E	115,000
Installations	1,060,000
Frais secondaires Total des frais généraux du groupe de l'AIPRP	195,000	2 750 000 $
SCT/Justice Total des frais indirects		350,000	3 100 000 $
Total des frais			13 900 000 $

Annexe B - Taux de recouvrement du temps consacré au traitement, temps moyen consacré au traitement d'une demande et recouvrements potentiels en cas de modification des frais

B.1 Taux de recouvrement du temps consacré par les ministères au traitement des demandes

Le taux de recouvrement du temps consacré par les ministères à traiter les demandes est d'environ 0,12 p. 100 (18 000 $/15 120 000 $ - 500 000 $)

Le tableau 1, page 5 du rapport, donne les renseignements suivants qui s'appliquent au calcul des recouvrements :

• Le total des frais de traitement, y compris les frais de reproduction et d'autres frais, est de 15 120 000 $.

• Les frais admissibles bruts sont de 5 280 000 $ et comprennent les frais de reproduction et d'autres frais qui, à part les frais d'expédition, sont pour la plupart recouvrables.

• Pour calculer les frais admissibles nets (3 811 200 $), nous avons déduit 1 468 000 $ des frais bruts, de manière à compter les cinq heures gratuites de préparation et de recherche.

À partir de la somme de 500 000 $, qui est notre estimation des frais de reproduction et de traitement informatique, nous avons estimé respectivement à 14 620 000 $, 4 780 000 $ et 3 311 200 $ le total des frais de traitement, des frais admissibles bruts, et les frais admissibles et recouvrables nets.

Les facteurs suivants ont dérivé de cette information :

• Le facteur d'admissibilité égale les frais admissibles bruts ajustés (4 780 000 $) divisés par le total des frais de traitement ajustés (14 620 000 $), soit 0,33.

• Le facteur de temps recouvrable égale les frais admissibles nets ajustés (3 311 200 $) divisés par les frais admissibles bruts ajustés (4 780 000 $), soit 0,69.

• Le facteur de taux salarial égale le taux prescrit de 10 $ l'heure divisé par le taux réel estimatif de 30 $ l'heure, soit 0,33.

• Le taux de perte égale les heures effectivement recouvrées (18 067 $) divisées par le taux prescrit de 10 $ l'heure ou 1 807 heures) divisé par le total des heures admissibles et recouvrables (frais admissibles nets ajustés (3 311 200 $) divisé par le taux salarial réel de 30 $ l'heure, ou 110 373 heures). 1 807/110 373 = 0,016. Autrement dit, 98, 4 p. 100 du temps admissible et recouvrable passé à la recherche et à la préparation n'est pas saisi ou, en termes plus simples, pour chaque heure facturée, 49 heures auraient pu l'être et ne l'ont pas été.

Le lien entre ces facteurs est représenté par la formule suivante :

100 * 0,33 (facteur d'admissibilité) * 0,69 (facteur de temps recouvrable) * 0,33 (facteur de taux salarial) * 0,016 (facteur de perte) = 0,12.

B.2 Temps moyen consacré au traitement d'une demande

En divisant les frais estimatifs de 14 620 000 $ (15 120 000 $ - 500 000 $) par le taux salarial estimatif de 30 $ l'heure, nous avons calculé que l'administration fédérale a passé 487 333 heures à traiter les demandes en 1993-1994. Les 9 792 demandes traitées dans cette période ont pris en moyenne quelque 50 heures de traitement. Voici la ventilation du temps de traitement des demandes :

Temps moyen consacré au traitement d'une demande

Activités	Temps moyen (heures)	% du temps total	Frais connexes moyens en $
Examen fait par le groupe	13,11	26,22	393,30
Examen fait par le BPR	11,17	22,34	335,10
Administration directe et autres frais de traitement	8,52	17,04	255,60
Total des heures irrécouvrables	32,80	65,60	984,00
Recherche & préparation - 5 heures gratuites	5	10,00	150,00
Recherche & préparation - temps admissible et recouvrable non recouvré	12,02	24,04	360,60
Recherche & préparation - temps admissible et recouvrable recouvré	0,18	0,36	5,40
Total des heures admissibles	17,20	34,40	516,00
Total	50,00	100,00	1 500,00

B.3 Recouvrements potentiels selon diverses formules de modification des frais

Le tableau suivant montre l'effet des solutions proposées sur le recouvrement moyen des frais.

Recouvrements potentiels selon diverses formules de modification des frais

Solutions proposées	Augmentation estimative $	Frais moyen en $	Pourcentage des frais recouvrés
Barème des frais actuels	-	15.60	1,0
Augmenter les frais de reproduction	1,55	17,15	1,1
Augmenter les frais relatifs aux taux salariaux et à la reproduction	6,65	22,25	1,4
Porter le versement initial à 25 $, garder les autres frais	20	35,60	2,3
Augmenter tous les frais et porter le versement initial à 25 $	26,65	42,25	2,7
Abandonner les cinq heures gratuites et garder le barème des frais actuels - Note 1	50	65,60	4,2
Abandonner les heures gratuites, réviser le barème, mais garder le versement initial à 5 $ - Note 1	156,65	172,25	11,1
Abandonner les heures gratuites et réviser le barème - Note 1	176,65	192,25	12,4
Améliorer le recouvrement des frais d'après le barème et garder les cinq heures gratuites - Note 2	120,20	135,80	8,8
Améliorer le recouvrement des frais d'après un barème révisé et garder les cinq heures gratuites - Note 2	367,25	382,85	24,7
Améliorer le recouvrement des frais d'après un barème révisé et abandonner les cinq heures gratuites - Note 2 (C'est le recouvrement maximum possible des frais admissibles actuellement.)	517,25	532,85	34,4
Améliorer le recouvrement des frais d'après un barème révisé et abandonner les cinq heures gratuites - recouvrement de 50 % des frais admissibles	264,65	280,25	18,1
Améliorer le recouvrement des frais d'après un barème révisé et garder les cinq heures gratuites - recouvrement de 50 % des frais admissibles	114,65	130,25	8,4

Annexe C - Autres suggestions et observations

Nos entretiens avec les coordonnateurs et notre analyse du régime de recouvrement des frais nous amènent à faire d'autres suggestions et observations au Groupe des politiques des communications et de l'AIPRP dans le cadre d'une étude plus générale des possibilités de réduction des frais généraux de l'administration fédérale. Ces suggestions et observations sont tirées de nos entrevues avec les coordonnateurs, mais nous n'avons pas rencontré les intervenants en groupe pour déterminer si ces points de vue cadrent avec ceux du groupe de l'AIPRP ou s'ils seraient endossés par lui en entier ou encore si d'autres facteurs doivent être considérés. Ces suggestions et observations sont présentées sous les titres suivants :

• Questions administratives
• Suggestions à considérer dans le cadre d'un examen des lois sur l'AIPRP

C.1 Questions administratives

Selon les coordonnateurs, le cadre législatif offre des possibilités de réduction des frais de l'administration fédérale allant au-delà de l'amélioration du recouvrement des frais et de l'augmentation des frais, notamment :

• l'adoption des meilleures pratiques;
• le resserrement des liens professionnels avec les enquêteurs du CIC;
• l'incitation financière des ministères à imposer des frais;
• l'amélioration des rapports et de la responsabilité pour l'administration des programmes de l'AIPRP;
• l'obtention d'une aide additionnelle du SCT.

Adoption des meilleures pratiques

Voici les suggestions faites par les coordonnateurs pour rentabiliser les méthodes d'exploitation :

• Les ministères ne doivent jamais rater l'occasion de mettre l'information à la disposition du public. Les ministères qui publient les documents ont vu le nombre des demandes de communication baisser sensiblement. Les services d'information et de publication peuvent être offerts sur le principe du recouvrement des frais, conformément à l'article 68 de la Loi sur l'accès à l'information. Les ministères qui le font ont constaté qu'ils peuvent offrir ces services de façon autonome à la demande du public.

• Avant de répondre à une demande, les agents de l'AIPRP devraient contacter les demandeurs pour savoir exactement ce qu'ils désirent obtenir.

• Les groupes de l'AIPRP devraient utiliser la technologie de pointe pour faciliter le prélèvement des parties de documents, le partage de l'information, le balayage des textes et l'analyse des schémas des demandes et cerner ainsi les possibilités de fournir plus de renseignements au public.

• Les coordonnateurs devraient identifier les demandes ne devant pas être examinées par un cadre supérieur et demander l'autorisation d'y répondre sans autre examen ou approbation de la direction. En adoptant une stratégie de gestion des risques appropriée, on réduirait de beaucoup le temps de réponse aux demandes sans augmenter pour autant le risque de divulguer une information secrète.

• Avec l'appui du SCT, les coordonnateurs devraient conclure des ententes aux termes desquelles l'information émanant des tiers et des ministères clients serait divulguée aux autres, dans certaines conditions, dès qu'elle parvient à un ministère. On économiserait beaucoup de temps et d'argent en supprimant les consultations.

Examen des possibilités d'amélioration des relations professionnelles avec les enquêteurs du CIC

La moitié des coordonnateurs interrogés ont comparé l'approche suivie par les enquêteurs du CIC à celle des enquêteurs du Commissariat à la protection de la vie privée (CPVP). Selon eux, la différence d'approche a un effet important sur les exigences imposées à l'AIPRP. Nous n'avons par interviewé les fonctionnaires des deux Commissariats pour confirmer ces points de vue. Nous pensons que la différence d'approche devrait être examinée dans le détail par le SCT.

Un coordonnateur nous a signalé une différence au sujet de l'organisation des deux Commissariats. Il a indiqué que le CPVP laisse ses enquêteurs participer aux consultations alors que le CIC semble plus réticent.

Incitation financière des ministères à imposer des droits

Plusieurs coordonnateurs pensent que si les droits étaient remis aux ministères au lieu d'être déposés au Trésor, les ministères seraient incités à appliquer plus rigoureusement les droits.

Amélioration du rapport de l'information et de la responsabilité

Nous avons découvert des erreurs dans la base de données sur les frais des programmes de l'AIPRP. Nous proposons que le SCT impose des contrôles et des tests pour éviter que les erreurs se produisent dans la saisie et le rapport de l'information, faute de quoi les analyses des tendances ou des responsabilités faites à partir de la base de données ne seront pas fiables.

Pour ce qui est de la reddition des comptes au sujet des programmes, les coordonnateurs doutent de la pertinence des dispositions actuelles en ce qui concerne notamment :

• la responsabilité comptable des programmes envers le contribuable canadien. Cinq des douze coordonnateurs croient que les frais et l'utilisation réels des programmes conformément à l'objet des deux lois ne font pas l'objet d'une divulgation en bonne et due forme;

• le manque apparent de leadership de la part du SCT; selon la plupart des coordonnateurs, les programmes de l'AIPRP auraient une importance secondaire pour le SCT;

• la pertinence des suggestions, par des enquêteurs du CIC, visant la réduction ou la suppression des frais a été remise en cause par trois coordonnateurs.

Aide additionnelle du SCT

Les coordonnateurs demandent une aide additionnelle du SCT dans un certain nombre de domaines :

• Réseautage - Presque tous les coordonnateurs ont exprimé le désir de tenir des réunions régulières en groupe avec le SCT.

• Avis et consultation - Plusieurs coordonnateurs ont indiqué qu'il leur serait utile de rencontrer les agents du SCT pour avoir des conseils à mesure que les questions se posent et, d'une manière plus générale, pour clarifier l'objet et l'application des lois.

• Perfectionnement professionnel - Un certain nombre de coordonnateurs assisteraient volontiers à des séances d'information sur les «aspects techniques» de leur profession.

C.2 Suggestions à considérer dans le cadre d'un examen des lois sur l'AIPRP

Lors d'un examen de ces lois, on pourrait envisager :

• de réduire les frais des activités d'examen en modifiant les dispenses et les modalités d'application des dispenses;

• d'examiner l'article 68 en fonction des sauvegardes prévues dans la Politique de l'imputation de frais aux utilisateurs externes;

• d'aligner les lois sur l'AIPRP sur d'autres lois;

• de fournir un moyen de traiter les demandes excessives, mal fondées et vexatoires.

Réduction des frais des activités d'examen

Voici les suggestions visant à réduire les frais des activités d'examen :

• Réduire le nombre des dispenses possibles ou en restreindre l'application.

• Modifier les modalités d'application des dispenses. En appliquant les dispenses visées par la loi, on tend à considérer l'information contenue dans le document au lieu de chercher à savoir si la divulgation de l'information peut causer un préjudice. Par contre, les enquêteurs et le conseiller juridique tiennent compte du préjudice lorsqu'ils prennent des décisions au sujet des dispenses. La différence d'approche peut amener des différences d'interprétation des modalités afférentes aux dispenses. Si les groupes de l'AIPRP, les enquêteurs et le conseiller juridique fondaient tous leurs décisions sur un critère subjectif, il se pourrait que le processus soit plus efficace et provoque moins de contestations.

• Envisager l'ajout de dispenses applicables à la communication de notes personnelles, d'aperçus, d'ébauches, de notes préliminaires et de documents semblables. La loi du Québec autorise ces dispenses, qui pourraient aider à aborder les questions d'objectivité et de qualité de l'information détenue par les divers organismes. L'un des coordonnateurs a fait remarquer que certains employés estiment ne plus pouvoir s'exprimer en toute franchise. Le processus décisionnel en matière d'élaboration des politiques notamment peut se détériorer si les points discutés ne sont pas consignés.

Examen de l'article 68 en fonction des sauvegardes prévues dans la Politique de l'imputation de frais aux utilisateurs externes

Le Commissaire à l'information est préoccupé par le prix des documents et a indiqué dans son rapport annuel de 1993-1994 qu'il serait bon de modifier le paragraphe 68 a) pour que seuls les documents d'un prix raisonnable et facilement accessibles au public soient dispensés de la Loi sur l'accès à l'information. Cette modification, une fois apportée, assujettirait les initiatives sur les frais d'utilisation et le recouvrement des frais des documents et des services de l'administration fédérale à l'approbation du Commissaire à l'information, soit directement par l'application normale de la loi, soit indirectement par la procédure de dépôt des plaintes au sujet de la consultation. Étant donné que le Conseil du Trésor applique déjà la Politique de l'imputation des frais aux utilisateurs externes, qui soumet ces initiatives à un processus d'examen et d'approbation rigoureux, les modalités découlant de la modification de la Loi sur l'accès à l'information seraient redondantes et occasionneraient des frais additionnels.

Alignement des lois de l'AIPRP sur d'autres lois

Loi sur l'accès à l'information

La Loi sur l'accès à l'information n'indique pas clairement ce qu'est une consultation «officieuse» et la latitude laissée aux ministères lorsque le public consulte les documents par des moyens «officieux». Peut-on prier les demandeurs d'annuler des demandes officielles ou de les adresser à des services d'information précis? Ainsi le ministère qui désire offrir un service de recherche gratuitement et selon des modalités différentes de celles dictées par la Loi sur l'accès à l'information peut-il le faire?

Loi sur la protection des renseignements personnels

Aucune disposition ne définit le lien entre cette loi et les autres lois donnant accès aux renseignements personnels ou n'indique quand l'information détenue par l'administration fédérale peut être communiquée à des ministères ou niveaux de gouvernement. Le coordonnateur du Service correctionnel du Canada nous a indiqué que les détenus ont accès aux renseignements personnels en vertu de la Loi sur le système correctionnel et la mise en liberté sous condition et demandent pourtant la même information en se réclamant de la Loi sur la protection des renseignements personnels. Le coordonnateur de Développement des ressources humaines Canada a déclaré que la Loi sur l'assurance-chômage, le Régime de pensions du Canada, la Loi sur la sécurité de la vieillesse et la Loi sur la protection des renseignements personnels contiennent tous une définition de l'accès, mais ne définissent pas tous, dans les mêmes termes, le droit d'accès.

En ce qui concerne l'échange de renseignements, deux coordonnateurs ont indiqué que la Loi sur la protection des renseignements personnels restreint le dépistage des fraudes commises par les bénéficiaires des programmes gouvernementaux et ne sont pas convaincus que les restrictions servent le public.

Moyen de traiter les demandes excessives, mal fondées et vexatoires

On a fait à certains ministères des demandes qui ont paru déraisonnables à leur coordonnateur et ont entraîné des frais inutiles. Aucune des deux lois ne donne les moyens de lutter contre ces demandes, mais d'autres renferment des mécanismes permettant de les restreindre.

Demandes excessives

La loi américaine autorise les organismes à grouper les demandes pour bénéficier d'une dispense d'ensemble et reconnaît ainsi que le traitement et la publication des documents imposent un fardeau administratif qui n'est pas dans l'intérêt du public. En Australie, les organismes peuvent rejeter des demandes ou des demandes regroupées imposant une trop lourde charge de travail.

Demandes mal fondées et vexatoires

En Ontario, les demandes mal fondées et vexatoires, même si elles sont rares, imposent un fardeau important sur les finances et les opérations. Il a donc été recommandé que les institutions demandent au Commissaire à l'information d'émettre une directive les autorisant à rejeter les demandes mal fondées et vexatoires. La Colombie-Britannique et le Québec ont pris des dispositions semblables pour permettre au Commissaire à l'information d'autoriser les organismes publics à rejeter les demandes qui ne vont pas dans le sens de la loi. La disposition américaine portant sur les demandes excessives pourrait être appliquée aux demandes mal fondées et vexatoires.

La présente étude a été rédigée à l'externe