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Numéro 14 : La réforme de la réglementation par l'entremise de l'étude d'impact de la réglementation: L'expérience canadienne
Sommaire
L'étude d'impact de la réglementation (EIR) est l'un des instruments dont se sert le gouvernement canadien dans le cadre de la réforme de la réglementation. L'EIR oblige les organismes de réglementation à bien réfléchir avant d'agir et responsabilise encore plus les ministères réglementants.
L'EIR prévoit, entre autres, la réalisation d'une analyse avantages-coûts. Chacun des projets de règlement doit être accompagné d'un résumé de l'étude d'impact de la réglementation (REIR). Le REIR doit bien illustrer que le projet de règlement est mieux adapté que toute autre mesure stratégique à l'atteinte des objectifs fixés, doit faire état de l'issue des consultations tenues par les différents intervenants, et doit exposer la stratégie qui sera adoptée pour garantir l'application et le respect des règlements.
Malgré les imperfections relevées dans presque toutes les études d'impact de la réglementation, des témoignages indiquent que l'EIR a :
- facilité l'établissement des listes d'instruments
stratégiques recommandés;
- permis de cerner les changements techniques
nécessaires, lesquels ont été enchâssés dans la réglementation;
- permis de relever les cas où l'adoption de normes plus
rigoureuses se serait traduite par de meilleurs avantages;
- soulevé suffisamment de mises en garde pour que des
projets de règlement aient fait l'objet d'autres analyses et vérifications;
- permis de contrer l'opposition de l'industrie à
l'égard des projets en apaisant leurs craintes au sujet de l'incidence de ces
derniers.
Peut-être que le meilleur indicateur de l'incidence du programme est le degré avec lequel les ministères réglementants parviennent à assimiler à fond les principes de l'EIR. Plusieurs ministères ont adopté des méthodes d'élaboration de règlements qui reflètent les nouvelles mesures de réglementation. Grâce à ces nouvelles méthodes, les intervenants se consultent davantage au début du processus, la gamme d'instruments stratégiques disponibles est plus grande, et le choix à effectuer entre les différentes interventions possibles est explicite comme les avantages et les coûts de chacune sont clairement identifiés.
Voici les principales leçons que le Canada a tirées de son expérience de l'EIR :
- L'efficacité d'un programme d'EIR ne repose pas
strictement sur une approche réglementaire directe en vertu de laquelle un
organisme de "contrôle" est investi du pouvoir de bloquer des projets
de réglementation.
- Il est possible de maximiser les avantages d'un
programme d'EIR en modifiant la culture qui règne dans les ministères
réglementants de sorte que ces derniers puissent assimiler à fond les
principes de l'EIR.
- Le programme canadien d'EIR offre avant tout la
capacité d'adopter des méthodes, différentes quoique efficaces, pour
respecter les exigences de l'EIR.
- La possibilité d'encourager les intervenants à tenir
des consultations au début du processus est peut-être l'élément le plus
important du programme d'EIR.
- Le test de l'impact sur les entreprises, les programmes
de formation et les lignes directrices sont des instruments analytiques
importants qui peuvent permettent de satisfaire aux exigences de l'EIR.
- Un programme d'EIR peut procurer de nombreux avantages
aux ministères réglementants, notamment celui de leur offrir un soutien de
sorte qu'ils puissent tenir des consultations pertinentes avec les intervenants,
celui de justifier les projets de réglementation et celui d'améliorer les
projets de réglementation.
- La réglementation est un des moyens d'intervention
les plus couramment utilisés en gestion publique à l'heure actuelle. Sous ses
nombreuses formes, la réglementation a joué un rôle essentiel, en tenant
compte des intérêts et des valeurs diversifiés de sociétés et d'économies
complexes et en permettant l'établissement d'un bon dosage entre ces
éléments.
- C'est pourquoi la gestion et la réforme de la
réglementation sont importants et continueront d'être une priorité pour les
administrations publiques au cours des prochaines années.
- L'étude d'impact de la réglementation (EIR) est un
des mécanismes de réforme de la réglementation qu'utilise le gouvernement
canadien. Les exigences en matière d'EIR obligent les chargés de la
réglementation à penser de manière structurée avant d'agir et augmentent
l'obligation de rendre compte des ministères de réglementation.
- Le résumé de l'étude d'impact de la réglementation
(REIR) est un document public qui est publié en même temps que le règlement.
Il est obligatoire pour tous les nouveaux projets de règlements et tous les
projets de modification de règlements.
- Les exigences en matière d'EIR au Canada comprennent
l'analyse avantages-coûts, mais sont loin de s'y limiter. Chaque projet de
règlement doit être accompagné d'un résumé de l'étude d'impact de la
réglementation (REIR). Le REIR doit montrer que le projet de règlement
constitue le moyen d'intervention privilégié pour la réalisation des
objectifs, décrire les consultations qui ont été menées auprès des
intervenants et expliquer la stratégie envisagée pour assurer la conformité
et la mise en application.
- Au cours de l'étude, on a évalué les points forts et
les lacunes du programme d'EIR du Canada sur le plan de la méthodologie pour
déterminer dans quelle mesure il permettait d'améliorer la qualité de la
réglementation et on a relevé les éléments qui contribuent à son
efficacité.
- L'étude constituait un élément essentiel de la
séance d'échange d'information sur les activités courantes en matière de
gestion et de réforme de la réglementation des pays de l'OCDE tenue lors de la
rencontre de mai 1996.
Voici les principales leçons tirées de l'expérience canadienne en matière d'EIR.
- Pour être efficace, il n'est pas nécessaire que le
programme d'EIR adopte une approche stricte de commande et de contrôle faisant
appel à un organisme «cerbère» doté du pouvoir de bloquer les projets de
règlements.
- Le principal avantage d'un programme d'EIR peut être
obtenu en modifiant la culture des ministères de réglementation afin qu'ils
adoptent à l'interne les principes de l'EIR.
- Une des grandes forces du programme d'EIR du Canada est
la souplesse qu'il offre aux ministères de réglementation. En effet, ceux-ci
sont libres d'adopter des approches efficaces quoique différentes pour
répondre aux exigences de l'EIR.
- La caractéristique la plus importante du programme
d'EIR est sans doute le fait qu'il favorise la consultation des intervenants
dès les premières étapes du processus.
- La qualité des études varie considérablement entre
les ministères de réglementation ainsi qu'entre diverses directions
générales d'un même ministère.
- Très peu d'analyses avantages-coûts «complètes»
sont effectuées, les omissions les plus importantes ayant été constatées au
chapitre des estimations des avantages, bien que d'importantes catégories
d'établissement des coûts soient elles aussi souvent négligées.
- On consacre relativement peu d'efforts à estimer les
avantages. En effet, la moitié des REIR examinés ne les quantifiaient pas du
tout -- dans certains cas, l'absence d'estimation des avantages traduit des
préoccupations justifiables quant à la capacité de quantifier les avantages
(c.-à-d. les avantages liés au bien public et à la réduction des risques).
- Les coûts directs pour l'industrie et le gouvernement
sont habituellement mieux quantifiés que les coûts indirects (c.-à-d. les
coûts associés au retrait de produits du marché, au remplacement de biens
réglementés par des biens non réglementés, au déplacement des
investissements, etc.).
- Le REIR met habituellement l'accent sur l'effet
distributif des coûts et des avantages; de bonnes estimations de l'impact sur
l'efficience économique sont rarement fournies en partie parce qu'elles sont
très difficiles à réaliser (parfois, les questions d'efficience et d'effets
distributifs laissent les organismes de réglementation perplexes).
- En dépit des lacunes constatées, presque tous les
REIR examinés renfermaient de précieux renseignements pour la prise de
décisions réglementaires, dont la quantification des coûts directs,
l'identification de certains effets distributifs et quelques éléments de
discussion sur les avantages.
- Le Secrétariat du Conseil du Trésor (SCT) aidera
les ministères de réglementation à régler des problèmes particuliers
relatifs au respect des exigences en matière d'EIR en collaborant à
l'élaboration de mesures législatives ou de systèmes de gestion.
- La création d'outils analytiques, comme le Test de
l'impact sur les entreprises (TIE), ainsi que la mise sur pied de programmes de
formation et de lignes directrices constituent des moyens importants d'aider les
ministères de réglementation à mettre en oeuvre les exigences en matière
d'EIR. Le Secrétariat du Conseil du Trésor collabore actuellement avec
Industrie Canada pour offrir une formation sur le TIE.
- Le Secrétariat du Conseil du Trésor, en collaboration
avec des ministères et organismes de réglementation, favorise l'élaboration
de plusieurs nouveaux cours de formation visant à améliorer les connaissances
et les compétences des exécutants. Parmi les cours élaborés puis offerts en
1994, il convient de mentionner les suivants : Introduction à l'étude
d'impact de la réglementation, Solutions de rechange à la réglementation à
l'intention des cadres, Solutions de rechange à la réglementation à
l'intention des analystes, Analyse avantages-coûts des règlements et
Stratégie de conformité. De même, un certain nombre de cours ont été
élaborés puis offerts en 1996 : Test de l'impact sur les entreprises,
Évaluation des risques, Divulgation des risques, Consultations, Atelier
d'introduction à la rédaction en langage clair et simple et Atelier de
rédaction des règlements en langage clair et simple. Il est encore trop tôt
pour évaluer les effets sur la qualité des REIR. Le programme de formation et
la qualité des REIR seront suivis de près afin de déterminer les
améliorations qui s'imposent.
- À la fin de 1995, le Secrétariat du Conseil du
Trésor a instauré des normes de gestion du processus de réglementation pour
s'assurer que les ministères soient dotés des systèmes de gestion leur
permettant de respecter la politique. Le Secrétariat du Conseil du Trésor
collaborera avec les ministères afin d'assurer le respect des nouvelles normes.
1. Introduction*
La réforme de la réglementation n'a pas le même sens pour tous. Selon Thomas McGarity, elle comporte trois «thèmes». Pour certains, elle correspond à un allégement de la réglementation ou, plus précisément, à la déréglementation et au ralentissement de la croissance des nouveaux règlements. Pour d'autres, elle désigne l'augmentation de la responsabilisation des fonctionnaires et le contrôle politique sur ceux qui créent des règlements. Pour d'autres encore, la réforme de la réglementation signifie améliorer les décisions réglementaires en veillant à ce qu'elles soient fondées sur une analyse rationnelle.
L'étude d'impact de la réglementation (EIR) est un mécanisme de réforme de la réglementation qui se rapporte directement au thème de l'analyse rationnelle. Les exigences en matière d'EIR obligent les chargés de la réglementation à penser de manière structurée avant d'agir.
L'étude d'impact de la réglementation se rapporte également aux deux autres thèmes en présumant que les décideurs et le grand public tiennent compte de l'étude, car elle :
- augmente la responsabilisation en soumettant les
études des ministères de réglementation à l'examen des politiciens, des
gardiens dans la fonction publique, de l'industrie et des groupes d'intérêt et
- réduit le nombre de règlements, lorsque les critiques
ont raison de prétendre que les règlements ne sauraient satisfaire au critère
de l'étude rigoureuse.
Les sceptiques font remarquer, à juste titre, que le choix des méthodes, des hypothèses et des données entrées peut modeler une étude d'impact de la réglementation de sorte qu'elle appuie même un règlement comportant de graves lacunes. Et, même si l'étude est valable, rien ne garantit que les décideurs en tiendront compte. Les chargés de la réglementation peuvent juger que les exigences en matière d'EIR constituent tout simplement un dernier obstacle à franchir avant de promulguer le règlement qu'ils privilégient.
Des recherches menées sur les programmes d'EIR d'autres pays ont démontré quelle incidence la conception des programmes a sur la capacité du programme de réaliser les trois thèmes susmentionnés. Par exemple, certains programmes adoptent une approche «de commande et de contrôle» qui, de fait, réglemente le chargé de la réglementation en empêchant que soient pris les règlements pour lesquels l'étude n'a pas démontré clairement d'avantages positifs nets. D'autres programmes appliquent moins rigoureusement les exigences pour chacun des règlements, mais s'efforcent davantage à instaurer les principes de l'EIR dans la culture des ministères de réglementation.
Les programmes d'EIR ont-ils été des mécanismes de réforme efficaces? Le présent document alimente le débat en décrivant et en évaluant les incidences du programme d'EIR du Canada.
La prochaine section décrit l'objet du programme d'EIR du Canada et son contexte historique. Les sections qui suivent énoncent les caractéristiques du programme et indiquent ses points forts et ses points faibles. La conclusion traite des principaux enseignements reçus de l'expérience canadienne.
2. Objet du programme d'EIR au canada et contexte historique
Au Canada, l'étude d'impact de la réglementation est un des éléments de la réforme de la réglementation fédérale. Le programme d'étude d'impact de la réglementation (EIR) du Canada complète les autres mécanismes de réforme de la réglementation, notamment :
- les directives générales, comme le Code d'équité
en matière de réglementation du citoyen et la Politique de réglementation,
- les normes de gestion du processus de réglementation,
- l'obligation de publier la plupart des projets de
règlements et de solliciter des commentaires de la population à leur égard et
- l'examen de la réglementation.
Le programme d'EIR du Canada sert trois grandes fins :
- il fournit un cadre pour l'examen et la gestion des
initiatives de réglementation des ministères et organismes fédéraux,
- il résume les renseignements de base dont ont besoin
les ministres pour prendre une décision relative à un projet de règlement et
- il donne au public des renseignements sur les projets
de règlements.
De façon plus précise, le programme d'EIR se sert des résumés de l'étude d'impact de la réglementation (REIR) comme document dans lequel les ministères fédéraux montrent que le projet de règlement satisfait aux exigences la Politique de réglementation du Canada. Les chargés de la réglementation, pour veiller à ce que l'exercice des pouvoirs de réglementation de l'État se traduise par les meilleurs avantages nets possibles pour la société canadienne, doivent s'assurer :
- qu'ils peuvent montrer qu'un problème ou un risque
existe, que l'intervention du gouvernement fédéral est justifiée et que le
règlement est la meilleure solution de rechange possible;
- que les Canadiens sont consultés et qu'ils ont la
possibilité de participer à l'élaboration ou à la modification des
règlements et des programmes de réglementation;
- que les avantages sont supérieurs aux coûts pour les
Canadiens, leurs gouvernements et les entreprises. En particulier, lorsqu'ils
gèrent les risques au nom des Canadiens, les organismes de réglementation
doivent veiller à ce que les ressources limitées dont dispose le gouvernement
soient appliquées là où elles auront les effets les plus bénéfiques;
- que les incidences négatives sur la capacité de
l'économie à produire de la richesse et des emplois sont minimisées et à ce
qu'aucun fardeau indu de réglementation n'est imposé. En particulier, les
organismes de réglementation doivent s'assurer :
- que les exigences en matière d'information et
d'administration ne visent que les éléments absolument nécessaires,
- qu'il est tenu compte des circonstances particulières
des petites entreprises et
- que les parties qui proposent des moyens équivalents
afin d'assurer la conformité aux exigences de la réglementation sont dûment
entendues;
- que les accords intergouvernementaux sont respectés et
que l'on tire pleinement parti des possibilités de coordination avec d'autres
administrations et organismes;
- que des systèmes sont instaurés afin de gérer
efficacement les ressources de la réglementation. En particulier, les
organismes de réglementation doivent s'assurer :
- que les normes de gestion du processus de
réglementation sont suivies,
- que les politiques en matière de conformité et
d'exécution sont énoncées, le cas échéant, et
- que les ressources ont été approuvées et qu'elles
permettent de s'acquitter efficacement des responsabilités d'exécution et
d'assurer la conformité lorsque le règlement lie le gouvernement.
Donc, les exigences en matière d'EIR au Canada dépassent de beaucoup la simple analyse avantages-coûts, bien qu'une telle analyse figure au nombre des exigences. Il faut également étudier l'impact sur la compétitivité internationale, les petites entreprises et d'autres éléments sociaux.
Le programme d'EIR du Canada a évolué depuis l'entrée en vigueur, en 1978, de la première exigence relative à une Analyse de l'impact socio-économique visant les principaux règlements, appuyée par un guide du Conseil du Trésor sur la manière d'effectuer des analyses avantages-coûts publié en 1976. (Voir la chronologie de la réforme de la réglementation au Canada à l'annexe A.)
Au début des années 80, la réforme de la réglementation a mis l'accent sur des initiatives précises de déréglementation et sur l'amélioration de l'accès par les citoyens au processus grâce à la publication d'un plan annuel décrivant les initiatives courantes de réglementation. Vers le milieu des années 80, d'autres progrès avaient été réalisés en vue du traitement de changements précis au programme et une politique officielle de réglementation à l'échelle du gouvernement a été adoptée. En 1986, l'exigence relative à la tenue d'une étude d'impact de la réglementation à l'égard de tous les projets de règlements a été instaurée.
Dans la pratique, l'EIR relative aux projets de règlements a continué de se perfectionner grâce aux nouveaux guides d'instructions, aux nouvelles séances de formation et aux nouveaux mécanismes comme le test de l'impact sur les entreprises (voir ci-après). La réforme de la réglementation demeure un volet essentiel de l'ensemble des priorités économiques du gouvernement visant à promouvoir la création d'emplois et la croissance économique; le Cabinet s'attend à ce que les responsables de la réglementation fassent une démonstration convaincante que les avantages de leurs propositions réglementaires excèdent leurs coûts et qu'elles rehaussent donc l'efficience et l'efficacité des programmes canadiens.
3. Description du programme
3.1 Questions abordées dans le REIR
Le programme d'EIR vise à inciter les organismes de réglementation à approfondir de manière structurée les assises de leurs projets de règlements. Le REIR donne un cadre permettant de répondre, entre autres, aux questions suivantes :
- Le problème justifie-t-il l'intervention
gouvernementale?
- Dans l'affirmative, le règlement est-il le mécanisme
d'intervention gouvernementale le plus efficace et le plus efficient?
- Quels sont les objectifs précis de l'intervention
gouvernementale?
- Le projet de règlement établit-il un juste équilibre
entre les avantages et les coûts?
- Qui profitera des avantages? Qui assumera les coûts?
- Quelles seront les incidences sur la compétitivité
internationale, la petite entreprise et les autres facteurs pertinents?
- Comment les intervenants ont-ils été consultés et
que pensent-ils du projet de règlement et de ses incidences probables?
- Comment la conformité au règlement sera-t-elle
surveillée et exécutée?
Afin d'assurer l'uniformité entre chaque REIR et la Politique de réglementation, le Secrétariat du Conseil du Trésor a élaboré une présentation normalisée pour les REIR. Cette présentation comporte les six rubriques qui suivent :
- Description : pour expliquer la raison
du projet.
- Solutions de rechange : pour montrer que
le projet de règlement est la solution préférée à d'autres (comme des
programmes volontaires, des instruments axés sur le marché et d'autres genres
de règlements) pour atteindre les objectifs.
- Avantages et coûts : pour indiquer et
quantifier les avantages et les coûts du règlement (et évaluer
qualitativement les avantages et les coûts si l'analyse quantitative n'est ni
réalisable ni possible).
- Consultation : pour résumer les
consultations interministérielles et intergouvernementales ainsi que celles
avec le secteur privé qui ont eu lieu pour identifier et caractériser le
problème, élaborer le règlement et évaluer les avantages et les coûts.
- Observation et exécution : pour
expliquer la stratégie adoptée afin d'assurer l'observation et décrire les
mécanismes d'exécution en place ou prévus.
- Personne ressource : pour indiquer le nom
de la personne avec laquelle communiquer pour obtenir de plus amples
renseignements.
L'exigence de consulter les intervenants est un aspect très important du programme d'EIR. Ces consultations renforcent l'étude et fournissent un point de repère fondé sur des faits réels pour l'analyse des autres rubriques du REIR.
3.3 Méthodes et degré d'analyse
Les méthodes et le degré d'analyse d'un REIR varient en proportion de l'importance et de l'impact probable du projet de règlement. Un examen préliminaire des projets de règlements permet de classer chaque projet à titre d'initiative à faible coût, d'initiative à coût moyen ou d'initiative à coût important, compte tenu des prévisions budgétaires et du degré d'acceptation des parties prenantes ou de l'appui qu'elles apportent à la réglementation proposée (voir le tableau ci-dessous).
TABLEAU 1 CLASSIFICATION DES PROJETS DE RÈGLEMENTS
|
COÛT PRÉVU (valeur actualisée de tous les coûts pour tous les membres de la société) |
DEGRÉ D'ACCEPTATION Élevé Faible |
|
|---|---|---|
|
< 100 000 $ |
Initiative à faible coût |
Initiative à faible coût |
|
100 000 $ à 50 millions $ |
Initiative à coût moyen |
Initiative à coût important |
|
> 50 millions $ |
Initiative à coût important |
Initiative à coût important |
Près de 10 pour cent des propositions réglementaires approuvées par le Cabinet donnent lieu à des prévisions budgétaires de plus de 50 millions de dollars. La moitié des prévisions sont imputables à des taxes ou à des frais de prestation de programmes et ne sont donc pas de nature réglementaire. Le reste des initiatives réglementaires majeures doit faire l'objet d'analyses quantitatives détaillées de rentabilité.
Près de 30 pour 100 des règlements sont de nature administrative et n'ont presque aucune incidence économique. L'examen préliminaire fournit typiquement tous les renseignements nécessaires pour rédiger le REIR. L'analyse économique consiste habituellement en une justification qualitative de la raison pour laquelle on s'attend à ce que les coûts soient négligeables et en une description des avantages.
Soixante pour cent des projets de règlements se situent entre ces deux extrêmes. Ils ont une incidence faible ou moyenne (coûts se situant entre 100 000 $ et 50 millions de dollars). Puisque cette catégorie comprend une grande gamme d'incidences sur les coûts, l'analyse requise varie, depuis l'analyse quantitative détaillée jusqu'aux évaluations qualitatives moins rigoureuses.
Un processus rationalisé peut être utilisé pour évaluer l'incidence des projets de règlements, à savoir :
- les règlements répétitifs : ceux qui sont
repris périodiquement dans essentiellement la même forme (par exemple les
règlements nommant des membres aux conseils de plusieurs organismes),
- les règlements mineurs : ceux qui n'ont aucune
incidence politique (par exemple des modifications mineures apportées à des
règlements existants) et
- des règlements mineurs concernant les frais
d'utilisation externes (par exemple, de petites modifications apportées aux
barèmes des droits).
Le processus rationalisé permet de rédiger des REIR pro forma comportant certaines clauses de style normalisées; il est visé par une exemption de publication préalable ou porte des périodes de publication préalable abrégées.
Divers guides ont été rédigés pour aider les ministères parrains à choisir les méthodes qui conviennent et à exécuter les diverses étapes de préparation des REIR, notamment :
- rédiger le REIR,
- effectuer l'analyse avantages-coûts,
- évaluer les solutions de rechange à la
réglementation et
- concevoir des règlements de manière à minimiser les
incidences néfastes sur la compétitivité.
Les guides sont généraux, par nécessité, en raison de la diversité des règlements assujettis à l'exigence relative au REIR (par exemple normes de rendement environnemental, efficacité énergétique, sécurité professionnelle et sécurité du consommateur, programmes d'approbation des produits pharmaceutiques, appareils médicaux, nouveaux produits chimiques et produits antiparasitaires, règlements économiques, règlements sur le recouvrement des coûts et règlements administratifs).
Le ministère ou l'organisme qui parraine le règlement (ci-après appelé le «ministère parrain») est responsable du contenu du REIR, que le ministre signe.
Des employés du ministère parrain se chargent presque toujours de la rédaction de l'ébauche du REIR. Selon le ministère, le REIR peut avoir été préparé par des économistes, des employés techniques ou des employés juridiques.
Lorsque les employés rédigent l'ébauche du REIR, ils se fondent sur des intrants tels que des évaluations des solutions de rechange, des analyses avantages-coûts et des évaluations de l'impact socio-économique. L'analyse du contexte peut être effectuée à l'interne ou confiée à des experts-conseils de l'extérieur, selon la disponibilité des ressources internes, la ligne de temps du projet, la quantité d'analyse requise, la pratique du ministère et d'autres facteurs.
Lorsqu'ils préparent le REIR, les employés se fondent également sur des consultations avec les intervenants. Dans au moins un cas, l'industrie a même détaché des représentants auprès du gouvernement pour la durée de l'analyse.
Chaque REIR fait l'objet d'un examen par étapes. Certaines étapes sont prescrites par le processus de réglementation fédérale du Canada, tandis que d'autres peuvent être utilisées en fonction des pratiques du ministère parrain et de la classification du règlement.
Voici les étapes habituelles de l'examen :
- Typiquement, l'ébauche du REIR fait l'objet d'un
examen interne par des employés techniques, économiques et juridiques, ainsi
que par des gestionnaires supérieurs.
- Les ministères parrains ont généralement établi des
processus d'examen par des intervenants externes, surtout dans le cas des
initiatives à coût important. Habituellement, on demande aux intervenants de
commenter, et dans certains cas d'aider à élaborer, les évaluations
techniques et économiques de base qui servent d'intrants au REIR. L'examen par
les intervenants permet non seulement de faire en sorte qu'un contrôle de
l'analyse de l'impact de la réglementation soit fondé sur des faits réels,
mais aussi de satisfaire aux exigences de la Politique de réglementation qui
prévoit la consultation des parties qui seront touchées par le projet de
règlement.
- La Division des affaires réglementaires du SCT est
l'organisme central responsable d'effectuer l'examen de chaque proposition
réglementaire et d'ébaucher les EIR. L'examen détermine si le projet est
conforme à la Politique de réglementation et si l'on a bien tenu compte des
incidences éventuelles du projet et si ces dernières ont été énoncées
correctement. Le ministère parrain n'est pas tenu d'obtenir l'approbation
officielle du SCT pour aller de l'avant avec un projet de règlement.
- Le Bureau du Conseil privé examine également chaque
projet de règlement et chaque REIR afin de déterminer s'ils sont conformes à
la politique générale du gouvernement ainsi qu'aux pouvoirs constitutionnels
et législatifs.
- Pour obtenir les commentaires du public, on publie le
REIR et le projet de règlement pendant 30 jours à la partie I de la
Gazette du Canada. Cette période est prolongée si la loi ou les accords
commerciaux internationaux l'exigent.
- Si, après avoir obtenu des commentaires du public, on
décide d'aller de l'avant avec le projet, le règlement final et le REIR
comportant les éventuelles révisions sont de nouveau publiés, mais cette fois
à la partie II de la Gazette du Canada.
3.6 Soutien pour les ministères de réglementation
La Direction des affaires réglementaires du SCT offre diverses formes de soutien aux ministères et organismes qui parrainent des projets de règlements.
En plus des nombreux guides et manuels dont il a déjà été question, des ateliers de formation sont offerts périodiquement aux employés de la fonction publique qui préparent des REIR. Les plus récents ateliers ont compris une formation en matière d'évaluation des solutions de rechange à la réglementation, d'analyse avantages-coûts et d'étude d'impact de la réglementation. Les coûts de la formation en matière de réglementation varient, d'un atelier à l'autre, de 350 $ par participant pour un atelier d'un jour sur les études d'impact de la réglementation, à 550 $ par participant pour un atelier de deux jours sur les analyses de rentabilité. De plus, des colloques et des ateliers gratuits sont offerts tous les mois sur les divers aspects de la réglementation et les pratiques exemplaires.
Des mécanismes d'analyse spécialisés ont été élaborés pour aider les organismes de réglementation à évaluer des genres précis d'impacts. Deux des mécanismes les plus importants sont des tests appliqués à des catégories précises d'impacts.
Le test de l'impact sur les entreprises, élaboré par le SCT, Industrie Canada et l'Association des manufacturiers canadiens en collaboration avec des entreprises, est un mécanisme informatique interactif aux fins de la consultation. Il vise à aider les gouvernements à comprendre et à évaluer les répercussions des règlements sur le secteur privé en obtenant des commentaires des entreprises sur les projets de règlements. Le test indique les coûts directs que subiront les entreprises en raison du règlement et l'incidence des règlements sur l'exploitation et l'organisation des entreprises ainsi que sur leur capacité d'innover. En outre, il donne au secteur privé la chance de proposer des rajustements aux projets de règlements afin d'en réduire l'incidence sur les entreprises.
Le SCT et Développement des ressources humaines Canada, en collaboration avec le Congrès du Travail du Canada et la Fédération canadienne du travail, mettent actuellement au point un mécanisme semblable visant à évaluer les incidences sur le milieu de travail. Le test de l'impact sur le milieu de travail permettra d'améliorer et de structurer le dialogue entre les organismes de réglementation et les particuliers que le milieu de travail intéresse. Ce test devrait viser toutes les initiatives de réglementation qui ont des incidences sur le milieu de travail.
4. Évaluation du programme d'EIR
Le sens qu'on donne ici à l'efficacité des programmes est l'attente de meilleures décisions réglementaires. Dans le contexte de la tradition microéconomique, les «meilleures» décisions réglementaires sont celles qui procurent à la société des avantages nets supérieurs.
Il existe plusieurs façons d'offrir de plus grands avantages nets, notamment en préconisant aucune intervention gouvernementale, en intervenant au moyen d'un mécanisme non réglementaire, en refondant le règlement afin d'atteindre les mêmes objectifs à moindre coût ou en modifiant l'objectif à atteindre.
Avant de passer en revue un certain nombre d'indicateurs de meilleures décisions réglementaires découlant du programme d'EIR du Canada, examinons les caractéristiques de conception qui influent sur l'efficacité du programme.
Caractéristiques de conception qui influent sur l'efficacité du programme
La Politique de réglementation et le Code d'équité en matière de réglementation du citoyen, les fondements politiques du programme d'EIR régissent les règlements pris par les ministères et organismes fédéraux, sans exception. Deux organismes, la Commission du droit d'auteur Canada et le Conseil de la radiodiffusion et des télécommunications canadiennes, sont des tribunaux administratifs indépendants et, techniquement, ils sont exonérés de la politique. Toutefois, ils participent de plusieurs façons au programme global de réforme et de gestion de la réglementation du gouvernement. Ces organismes effectuent des études semblables de l'impact de leurs décisions dans le cadre du processus d'audiences.
Le programme du Canada vise les règlements promulgués aux termes des lois. Aucune loi ne régit les pouvoirs des ministères de tenir compte des études d'impact de la réglementation lorsqu'ils prennent des décisions, mais certaines lois peuvent influer sur la gamme des options dont disposent les organismes de réglementation.
Tous les nouveaux règlements et toutes les modifications apportées aux règlements existants sont assujettis au programme d'EIR. Des examens périodiques de la réglementation, un autre volet du programme global de réforme de la réglementation au Canada, mettent l'accent sur les incidences des règlements existants.
Le programme d'EIR s'applique également aux lois établissant de nouveaux programmes de réglementation. Toutefois, puisque bon nombre de textes législatifs énoncent seulement un cadre d'objectifs et de pouvoirs réglementaires du gouvernement, il est souvent plus difficile d'indiquer les incidences avec précision.
Le programme d'EIR est une directive de politique administrative promulguée aux termes de l'article 7 de la Loi sur la gestion des finances publiques. Les directives d'orientation sont obligatoires, mais elles n'ont pas le même statut juridique que les règlements. Les ministères et organismes fédéraux doivent suivre la politique lorsqu'ils élaborent des règlements. Cependant, lorsqu'il est soumis à l'approbation du Cabinet par le ministre parrain, le projet de règlement entre légalement dans le processus législatif (par opposition au processus administratif). Il incombe alors au Cabinet de respecter ou non la Politique de réglementation.
Il n'existe aucun «cerbère» bureaucratique aux termes du programme. Autrement dit, la Direction des affaires réglementaires (DAR) du Secrétariat du Conseil du Trésor, qui administre le programme, n'est pas autorisée à bloquer les projets de règlements non conformes à la politique. Cette situation est différente de celle qui a existé de 1986 à 1991; à cette époque, le prédécesseur de la DAR devait approuver officiellement tous les REIR.
La DAR montre, grâce à la formation et à divers mécanismes de communication, quels sont les avantages de la conformité à la politique de réglementation. Selon elle, cette approche lui permet d'atteindre ses objectifs de façon rentable. Avec le temps, elle lui permet également de changer les attitudes et de faire accepter les objectifs de la politique. On ne saurait dire avec précision si l'approche adoptée de 1986 à 1991 a été particulièrement efficace.
De l'avis de certains analystes, le manque de soutien légiféré au programme (et peut-être l'assujettissement des décisions réglementaires à un examen judiciaire) et la rareté des ressources affectées à l'administration de celui-ci sont de graves lacunes de la conception du programme. Stanbury, par exemple, établit un contraste entre la DAR et les organismes de réglementation qui sont dotés d'un pouvoir prévu par la loi et d'un grand effectif de soutien administratif et analytique. Selon lui, la situation équivaut à tenter de retenir une inondation avec son index.
Bien que le ministre chargé de la DAR (le président du Conseil du Trésor) soit un des principaux acteurs du Cabinet, cette dernière s'efforce principalement d'influer sur les projets de règlements avant qu'ils ne soient présentés au Cabinet. Son approche met l'accent autant sinon plus sur l'exercice d'une influence sur la culture de réglementation dans les ministères parrains que sur la lutte contre chacun des projets de règlements qui ne répond pas entièrement aux exigences de la politique de réglementation. Néanmoins, les propositions qui ignorent nettement la politique réglementaire sont systématiquement contestées aux réunions du Cabinet. Et dans le milieu très collégial, axé sur le consensus, des décideurs d'Ottawa, c'est là un facteur dissuasif important qui influence les personnes chargées de la réglementation.
Les incidences de cette approche sur les décisions réglementaires sont abordées ci-après.
Augmentation des avantages nets
L'augmentation des avantages nets pour la société découlant des améliorations apportées aux règlements à la suite de l'étude d'impact de la réglementation constitue une mesure empirique directe de l'efficacité du programme d'EIR.
Par exemple, les analyses avantages-coûts de la Environmental Protection Agency (EPA) des États-Unis entre 1981 et 1986 ont contribué à la révision de trois règlements. Les avantages estimatifs nets pour la société ont été majoré de plus de 10 milliards de dollars en raison de ces révisions. Puisque seulement 8,1 millions de dollars ont été consacrés aux analyses avantages-coûts, le «rendement» de l'EPA s'est chiffré à plus de 1 000 pour 1.
Il n'existe pas d'estimation de l'augmentation des avantages nets attribuable au programme d'EIR au Canada, ce qui n'est pas surprenant étant donné les éléments qu'il faudrait obtenir pour produire une telle mesure.
Premièrement, nous devrions savoir quel règlement ou quelle politique auraient été mis en oeuvre en l'absence du programme d'EIR. Sans cela, il n'existe aucune donnée de base permettant d'évaluer les incidences d'un programme. Deuxièmement, nous devrions estimer les avantages nets découlant de l'intervention de base. Troisièmement, nous devrions établir que la révision de la décision est attribuable à l'EIR.
De tels renseignements sont rarement disponibles. En général, les décisions réglementaires connaissent une évolution graduelle, elles ne passent pas rapidement d'une option à l'autre. Bon nombre de révisions sont apportées au projet de règlement tout au début du processus d'élaboration en raison de l'examen des solutions de rechange, des consultations des parties les plus touchées et de l'évaluation qualitative des effets possibles avant que ne soient produites des estimations des avantages et des coûts. De plus, les décisions réglementaires sont des gestes politiques qui, par leur nature, doivent tenir compte de nombreux facteurs qu'il est impossible de quantifier de manière significative. Donc, lorsque les décisions changent, il est rarement possible de conclure que l'étude d'impact a été le facteur décisif qui a fait pencher la balance et il est difficile de mesurer l'impact en des termes quantitatifs.
Il ne faut pas interpréter l'absence d'estimations empiriques de l'augmentation des avantages nets comme étant un signe de l'inefficacité du programme. Tant que les organismes de réglementation se penchent sérieusement sur les coûts, les avantages et les solutions de rechange tout au début du processus d'élaboration des règlements, les «mauvais» projets seront retirés et les objectifs du programmes d'EIR seront atteints.
Preuve anecdotique des meilleures décisions réglementaires
Nous avons interviewé des chargés de la réglementation et des décideurs de cinq grands ministères de réglementation afin de recueillir des preuves anecdotiques de révisions précises qui ont été apportées à des projets de règlements à la suite de l'étude d'impact.
Dans l'ensemble, les interviewés ont jugé efficace le processus d'EIR. Ils ont identifié certains impacts positifs (voir les exemples précis à l'annexe) du processus, à savoir :
- aider à dresser des listes abrégées de bonnes
interventions possibles,
- identifier les changements apportés à la conception
qui ont par la suite été intégrés au règlement,
- identifier les cas où des normes différentes (parfois
plus sévères) procureraient des avantages nets plus grands,
- donner suffisamment d'avertissements, de sorte que le
règlement soit déféré au ministère aux fins d'analyse et de vérification
plus poussées et
- aider à surmonter l'opposition de l'industrie au
projet en dissipant les craintes relatives aux impacts négatifs de la
réglementation.
Les impacts positifs importants du processus d'EIR ont été réalisés en dépit des contraintes intrinsèques. Certaines d'entre elles pourraient être éliminées, mais le coût de l'élimination serait considérable et il n'est pas certain que l'élimination donnerait lieu à des résultats considérablement meilleurs. Il existe cinq catégories de contraintes.
Premièrement, la loi habilitante limite les formes d'intervention gouvernementale dont disposent les ministères de réglementation. Par exemple, la Loi canadienne sur la protection de l'environnement (LCPE) renferme peu de pouvoirs grâce auxquels Environnement Canada pourrait mettre en oeuvre des instruments économiques. Quoi qu'il en soit, Environnement Canada continue d'examiner des instruments économiques lorsqu'il évalue des solutions de rechange, car il estime que la preuve accumulée concernant ces instruments économiques est importante à long terme aux fins de la mise en oeuvre de mécanismes de protection de l'environnement plus efficaces.
Deuxièmement, pour effectuer une bonne analyse, il faut des ressources. En raison des budgets limités, on rejette souvent des solutions de rechange innovatrices sans avoir examiné à fond les options de conception détaillées qui permettraient de surmonter les craintes initiales concernant leur mise en oeuvre.
Troisièmement, le choix du moment constitue une contrainte lorsqu'il est nécessaire de réagir rapidement, que cette nécessité soit réelle ou perçue. Toutefois, tel n'est pas le cas de la plupart des projets de règlements.
Quatrièmement, les limites bien connues de l'analyse avantages-coûts réduisent souvent l'utilité de certains REIR. Il s'agit notamment de données insatisfaisantes, de modèles insatisfaisants, de l'incapacité de quantifier ou d'attribuer une valeur pécuniaire à de nombreux genres de réduction des risques et d'incertitudes importantes dans les hypothèses sous-jacentes.
Cinquièmement, dans certains cas, les analyses avantages-coûts ne traitent pas de critères non quantifiables qui pourraient être les plus importants. Par exemple, un nombre inhabituellement élevé d'infections à méningocoques a suscité des craintes considérables dans le public concernant la santé des enfants d'âge scolaire à Ottawa. Les autorités de santé publique locales ont donc dû appliquer des ressources à un programme d'inoculation qui, du strict point de vue de la réduction des risques, n'était pas rentable. La décision a été prise pour alléger la peur des parents. On aurait pu trouver un remplacement quantitatif pour accorder la tranquillité d'esprit, mais pas dans le délai imparti.
Qualité de l'information produite pour les REIR
Les études d'impact de la réglementation correspondent rarement aux idéaux théoriques élaborés par les académiciens. Il est facile de déceler des lacunes lorsque de telles normes sont utilisées.
Notre objectif est plus pratique. Nous voulons déterminer si les études d'impact de la réglementation ont fourni des renseignements utiles aux fins de la prise de décisions réglementaires. Un programme d'EIR ne peut être efficace que si les renseignements qu'il fournit sont utiles. Si des renseignements utiles existent, mais qu'ils ne sont pas utilisés, alors il faut revoir le processus de prise de décisions.
Nous avons examiné les études d'impact de la réglementation d'un échantillon de règlements dans divers domaines (environnement, agriculture, transports, sécurité du consommateur, etc.), de divers types (normes, recouvrement des coûts, etc.) et d'importance diverse (initiative à coût faible, à coût moyen ou à coût important).
Les principales constatations sont résumées ci-après.
La qualité des études varie considérablement entre les ministères de réglementation ainsi qu'entre diverses directions générales d'un même ministère.
Des écarts plus importants ont été constatés entre les différents types de règlements. Habituellement, ces écarts sont conformes aux trois catégories de règlement (initiatives à faible coût, à coût moyen ou à coût important).
Très peu d'analyses avantages-coûts «complètes» sont effectuées. Les omissions les plus importantes ont été constatées au chapitre des estimations des avantages, bien que d'importantes catégories d'établissement des coûts soient elles aussi souvent négligées.
L'étude d'impact ne vise habituellement qu'un seul projet. Les avantages et les coûts sont rarement estimés et comparés à une plus grande gamme de projets. Toutefois, cette situation change. Plusieurs ministères commencent à estimer les avantages et les coûts d'une liste abrégée de solutions de rechange plus ou moins sévères.
L'examen initial des solutions de rechange comporte typiquement des critères d'évaluation qualitative qui couvrent bien plus que les coûts et les avantages économiques. Au nombre des critères les plus souvent appliqués se trouvent l'autorité législative, la conformité aux objectifs de la politique comme le principe du pollueur-payeur, l'acceptabilité par la population et l'équité.
On consacre relativement peu d'efforts à estimer les avantages. En effet, la moitié des REIR examinés ne les quantifiaient pas du tout. Par exemple, aucun avantage n'a été estimé dans le cas du Règlement sur les effluents des fabriques de pâtes et papiers pris par Environnement Canada en 1992, règlement comportant des coûts en capital de près de 3 milliards de dollars et des coûts de fonctionnements de plus de 200 millions. Toutefois, on a obtenu le consensus sur le règlement (l'industrie a donné son appui au projet) sans estimations des avantages nets.
Dans certains cas, l'absence d'estimation des avantages découle des préoccupations justifiables quant à la capacité de quantifier les avantages. Cela est particulièrement vrai dans le cas des avantages liés au bien public et à la réduction des risques. Par exemple, le règlement de mise en oeuvre de la Loi canadienne sur l'évaluation environnementale n'a pas tenté de quantifier des avantages incertains comme la protection des espèces menacées et les «incidences sur la biosphère».
Un petit pourcentage de REIR quantifie les avantages sans toutefois leur attribuer une valeur pécuniaire. C'est surtout le cas des règlements visant à réduire les risques où une valeur pécuniaire est rarement appliquée aux dénombrements et aux estimations de la morbidité humaine. L'incapacité d'imputer une valeur à la réduction des risques est l'une des raisons citées. Certains employés de ministères de réglementation demeurent persuadés qu'il est impossible d'évaluer les réductions de risques en des termes pécuniaires.
Les coûts directs pour l'industrie et le gouvernement sont habituellement mieux quantifiés, mais tel n'est pas toujours le cas. Par exemple, le REIR de Santé Canada visant la mise en oeuvre de droits exigibles pour l'évaluation des médicaments ne quantifiait pas les coûts pour l'industrie même si une étude de base menée à l'égard du premier projet du Ministère avait évalué à plus de 17 millions de dollars les coûts administratifs de démarrage que subirait l'industrie. Toutefois, on y trouvait une description détaillée du processus de consultation, y compris le test de l'impact sur les entreprises de la proposition originale de tarification, et de la façon dont la structure tarifaire a été révisée pour tenir compte des préoccupations de l'industrie. Et, dans le contexte de l'analyse d'impact, la structure tarifaire a été étudiée et acceptée tant par l'industrie que par le gouvernement.
Les études de l'impact des coûts indirects sont très faibles. On estime rarement les coûts associés au retrait de produits du marché, au remplacement de biens réglementés par des biens non réglementés, au déplacement des investissements, etc.
Les études de l'impact sur les petites entreprises et sur la compétitivité internationale sont rares. Un des principaux problèmes liés à l'évaluation des impacts sur la compétitivité est le manque de mesures opérationnelles et de méthodes analytiques. Comme nous l'avons indiqué précédemment, le test de l'impact sur les entreprises a été élaboré afin d'identifier les coûts que subissent les entreprises en raison des règlements et, surtout, afin de cerner les incidences probables du règlement sur l'exploitation des entreprises et sur le lancement de produits ou services nouveaux ou améliorés.
Le REIR met habituellement l'accent sur l'effet distributif des coûts et des avantages. De bonnes estimations de l'impact sur l'efficience économique sont rarement fournies en partie parce qu'elles sont très difficiles à réaliser. Parfois, les questions d'efficience et d'effets distributifs laissent les organismes de réglementation perplexes.
En dépit des lacunes constatées, presque tous les REIR que nous avons examinés renfermaient de précieux renseignements pour la prise de décisions réglementaires, dont la quantification des coûts directs, l'identification de certains effets distributifs et au moins quelques éléments de discussion sur les avantages. Certains REIR ont même abordé la capacité des sociétés réglementées d'absorber les coûts de conformité ou de les transmettre à d'autres.
On effectue des analyses servant d'intrants au REIR pour de nombreuses raisons et non seulement pour se conformer aux exigences du programme d'EIR. C'est pourquoi les coûts du programme peuvent difficilement être estimés.
Toutefois, les principaux coûts suivants peuvent être identifiés :
- les coûts que subissent l'industrie et d'autres
intervenants pour participer aux consultations plus vastes par l'entremise de
réunions, de l'examen des analyses, de l'application du test de l'impact sur
les entreprises, etc.,
- les coûts que subissent les ministères de
réglementation pour les analyses internes et externes (par des
experts-conseils) et
- les coûts que subit la Direction des affaires
réglementaires pour administrer le programme, notamment ceux de l'examen des
ébauches de REIR et de l'élaboration des outils d'analyse, des ateliers de
formation, des guides, etc.
Un dernier indicateur des incidences du programme est la mesure dans laquelle les ministères de réglementation ont «adopté à l'interne» la nouvelle philosophie préconisée par le programme d'EIR. Les organismes de réglementation effectuent-ils l'analyse parce que la politique de réglementation l'exige ou s'interrogent-ils vraiment sur la nécessité d'un règlement gouvernemental et sur la manière optimale de concevoir un règlement en vue de maximiser les avantages nets et de minimiser les incidences sur la compétitivité?
Règle générale, tous les ministères de réglementation semblent avoir accepté en principe qu'il faut examiner les incidences économiques des projets de règlements avant que ceux-ci ne soient promulgués et qu'il convient d'évaluer une gamme de solutions de rechange avant de prendre des décisions relatives à des interventions réglementaires. Quoi qu'il en soit, certaines décisions réglementaires semblent encore précéder l'étude d'impact de la réglementation.
La nécessité des études d'impact n'est par remise en cause, mais les ministères qui appliquent la réglementation ont des perceptions diverses des formes structurées d'analyses de rentabilité. Certains ministères prétendent qu'ils ont remplacé les analyses de rentabilité par des formes d'analyses qui englobent un plus large spectre d'impacts. Certains employés croient aussi que l'analyse de rentabilité ne convient pas lorsqu'il est question d'accorder une valeur pécuniaire à la vie humaine ou à la santé.
Le fait qu'au moins deux ministères de réglementation aient adopté de nouveaux processus d'élaboration de règlements qui tiennent compte de la nouvelle philosophie en matière de réglementation montre sans doute le mieux l'impact du programme. Les deux processus comportent une consultation accrue des intervenants dès les premières étapes, prévoient l'examen d'une plus grande gamme d'interventions gouvernementales possibles et rendent explicites les compromis entre les coûts et les avantages des interventions éventuelles. En outre, les normes de gestion du processus de réglementation, élaborées en 1995 par le Secrétariat du Conseil du Trésor en collaboration avec les ministères, constituent des mécanismes obligatoires d'«assurance de la qualité» pour le processus de réglementation. Il incombe aux organismes de réglementation de mettre en place des systèmes de gestion qui satisfont aux normes, d'en examiner périodiquement le rendement et d'en faire rapport au président du Conseil du Trésor.
Les nouvelles approches que ces deux ministères de réglementation (Agriculture et agroalimentaire Canada et Environnement Canada) ont élaborées et adoptées sont résumées ci-après.
ÉVALUATION DES PROJETS DE RÈGLEMENTS D'AGRICULTURE ET AGROALIMENTAIRE CANADA
Agriculture et Agroalimentaire Canada a mis au point l'évaluation des
propositions de réglementation (EPR) afin de veiller à ce que le ministère se
conforme aux normes de gestion du processus de réglementation. Il s'agit d'une
liste de contrôle et d'une liste de questions visant à aider les analystes des
politiques à évaluer la nécessité de l'intervention gouvernementale et, au
besoin, à trouver la forme d'intervention la mieux adaptée.
De façon plus précise, le processus fournit aux analystes :
- de l'orientation sur l'évaluation des questions
relatives au commerce international et à la conformité aux
accords internationaux;
- un cadre d'étude de l'impact couvrant les coûts
sociaux et les avantages ainsi que les incidences sur le
gouvernement et l'industrie et
- un test permettant d'identifier les impacts sur la
compétitivité des secteurs industriels.
Après avoir effectué l'évaluation du projet de règlement, les analystes
disposent de presque tous les renseignements dont ils ont besoin pour rédiger
le REIR.
PROCESSUS DES OPTIONS STRATÉGIQUES D'ENVIRONNEMENT CANADA
Depuis 1994, Environnement Canada se sert du processus des options
stratégiques (POS) pour élaborer des projets de règlements. Le POS est un
processus limité dans le temps visant :
- à fixer des objectifs en matière d'environnement et
de santé,
- à identifier et à évaluer avec les principaux
intervenants une gamme d'outils permettant d'atteindre les
objectifs et
- à formuler des recommandations aux ministres
responsables sur les outils les plus efficaces et les plus
efficients qu'il convient de mettre en place.
Des études techniques et économiques de base alimentent l'évaluation des
options stratégiques. Typiquement, l'évaluation comporte deux étapes :
un examen préliminaire des options stratégiques et une analyse
avantages-coûts détaillée d'une liste abrégée d'options stratégiques
prometteuses.
Tous les intervenants clés sont invités à participer au POS à titre de
participants à une «table de discussion des enjeux» chargée de formuler des
recommandations ou en tant que membres de l'équipe d'intervenants qui met en
question et valide les recommandations.
5. Enseignements reçus
L'expérience canadienne en matière d'étude d'impact de la réglementation est très positive. Les coûts et avantages précis attribuables au programme d'EIR ne sont pas faciles à estimer étant donné que l'on étudie les projets de règlements pour diverses raisons et non seulement pour fournir des intrants à un REIR. Quoi qu'il en soit, nous avons reçu des enseignement importants.
Pour améliorer les décisions réglementaires, le programme d'EIR n'est pas tenu d'adopter une approche stricte de commande et de contrôle comportant un organisme «cerbère» doté du pouvoir de bloquer les projets de règlements. Un examen central des politiques s'avère nécessaire. Il est cependant difficile de dire si le programme d'EIR du Canada serait plus efficace si l'étude d'impact de la réglementation était une exigence législative.
La mesure d'acceptation par les ministères qui gèrent la réglementation des principes d'un programme d'EIR constitue la principale garantie de réussite à long terme. On pourrait croire qu'un programme efficace d'EIR est de nature à modifier la culture réglementaire au sein des ministères.
La souplesse du programme d'EIR du Canada constitue l'une de ses grandes forces. Divers ministères adoptent des approches efficaces quoique différentes pour étudier l'impact de la réglementation. Les ministères doivent également avoir la souplesse voulue pour concentrer les ressources analytiques sur les projets de règlements les plus importants et sur les impacts les plus importants de leurs projets.
La caractéristique la plus importante du programme pourrait bien être l'exigence de consulter les intervenants. Ces consultations veillent à ce que le «meilleur» règlement ou la «meilleure» solution de rechange soient retenus et à ce que tous les impacts de la réglementation aient été identifiés et évalués comme il se doit.
Le programme d'EIR devrait déborder les simples exigences relatives à l'analyse avantages-coûts. Cette analyse, si elle met exclusivement l'accent sur les éléments mesurables, omettra certains facteurs dont il faut tenir compte lors de la prise de décisions réglementaires.
D'autres sujets devraient être abordés dans le REIR, notamment les incidences sur la compétitivité et la petite entreprise, la capacité de surveiller le règlement proposé et d'en assurer la conformité ainsi que l'acceptation des intervenants.
Les ministères de réglementation ont habituellement besoin d'aide pour étudier les impacts autres que les avantages et les coûts directs. Des outils d'analyse, tels que le test de l'impact sur les entreprises, ainsi que des programmes de formation et des lignes directrices doivent être élaborés en vue d'améliorer la qualité de l'analyse.
Un programme d'EIR peut offrir des avantages aux ministères de réglementation, notamment un soutien d'analyse permettant des consultations plus éclairées des intervenants, une justification des projets de règlements et l'amélioration des projets de règlements.
Annexe A : la réforme du processus de réglementation du canada de 1971 à 1995
1971
La Commission de réforme du droit du Canada (CRD) propose d'étudier les grands problèmes associés aux procédures devant les tribunaux administratifs.
Le ministre de la Consommation et des Corporations demande au Conseil canadien de la consommation de mener une série d'études sur l'intérêt des consommateurs dans les organismes de réglementation, dont des offices de commercialisation et des prétendus professions autonomes et monopoles gouvernementaux.
1972
Le Parlement adopte la Loi sur les textes réglementaires et forme le Comité mixte permanent des règlements et autres textes réglementaires de la Chambre des communes et du Sénat.
1973
Le Conseil canadien de la consommation, financé par le gouvernement fédéral, publie son rapport sur les organismes de réglementation.
1974
Le Conseil de recherches en consommation (le successeur du Conseil canadien de la consommation) publie un rapport sur les organismes de réglementation qui porte sur des questions relatives au fond et au processus.
1976
Le gouvernement fédéral publie le document Voie à suivre après l'instauration du contrôle des salaires et des prix en octobre 1975. Selon le document, le gouvernement mène un examen approfondi des grandes composantes structurales de l'économie et de la société et propose l'application des analyses avantages-coûts aux règlements du gouvernement.
1977
L'Ontario forme le Comité sur les organismes professionnels.
Le Secrétariat du Conseil du Trésor demande aux ministères et organismes fédéraux d'évaluer l'efficacité et l'efficience de l'ensemble des programmes fédéraux de réglementation et de dépenses au moins une fois tous les trois à cinq ans.
L'Institut de recherches politiques établit son programme de réglementation et d'intervention gouvernementale, qui donne lieu à un certain nombre d'études sur les règlements adoptés au Canada entre 1978 et 1982. Certaines de ces études sont menées en collaboration avec le Conseil économique.
1978
La province de l'Ontario charge le Comité d'examen des organismes de revoir les lois et les règlements en vue de réduire la «paperasserie». Plus tard cette même année, le Comité propose l'élimination de 46 organismes.
Le Conseil économique du Canada (CEC) se voit confier un mandat sur la réglementation à la suite de la réunion des premiers ministres.
Le Conseil de Trésor a exigé qu'on procède à une analyse d'impact socio-économique chaque fois qu'il est question d'introduire de nouveaux règlements dans les domaines de la santé, de la sécurité et de l'équité.
Le Conseil économique de l'Ontario publie un volume intitulé Issues and Alternatives qui met l'accent sur la réforme du processus de réglementation.
Le gouvernement fédéral crée le Bureau pour la réduction de la paperasserie au Conseil du Trésor, dont le mandat est de réduire les coûts pour la petite entreprise associés à la conformité à une grande gamme d'interventions gouvernementales (par exemple, les taxes et impôts, l'assurance-chômage, Statistique Canada). Le Bureau passe au ministère d'État chargé des petites entreprises en 1980.
1979
Le Rapport final de la Commission royale sur la gestion financière et l'imputabilité recommande des changements aux organismes de réglementation et au processus d'établissement des règlements.
L'administration Clark crée le Bureau du coordonnateur, Réforme de la réglementation, au Secrétariat du Conseil du Trésor. Il s'agit du «parent» de l'actuelle Direction des affaires réglementaires au SCT.
Le rapport provisoire du CEC, intitulé Rationalisation de la réglementation publique, paraît. Il propose des changements d'envergure au processus de réglementation, dont un calendrier de la réglementation et un résumé de l'étude d'impact de la réglementation. L'administration Trudeau adopte le calendrier, puis l'administration Mulroney applique le concept du résumé de l'étude d'impact de la réglementation.
1980
Le Groupe de travail parlementaire en matière de réforme de la réglementation (le Comité Peterson) publie un document de travail de 23 pages qui renferme 28 suggestions en vue d'améliorer le processus de réglementation.
Le Cabinet approuve le plan de travail du Bureau du coordonnateur, Réforme de la réglementation, qui met l'accent sur l'amélioration du processus de réglementation et la réduction du fardeau de la réglementation.
Le Rapport final du Groupe de travail parlementaire (Comité Peterson) renferme 29 recommandations portant principalement sur le processus de réglementation. Toutefois, aucun changement n'est apporté.
La Commission de réforme du droit publie un document de travail intitulé Les organismes administratifs indépendants qui recommande de nombreux changements aux organismes de réglementation.
1982
Le projet de loi C-119 visant l'abrogation de 124 lois fédérales inutilisées et inutiles est déposé.
La Loi fédérale sur l'accès à l'information est promulguée.
Des lois fédérales sont adoptées afin de normaliser et de simplifier la conservation des documents (les économies pour le secteur privé sont évaluées à 100 millions de dollars par année).
1983
Le Bureau du coordonnateur, Réforme de la réglementation, demande aux principaux ministères et organismes de réglementation de publier deux fois par année, en mai et en novembre, un État des projets de réglementation.
1984
La formation du Groupe de travail ministériel chargé de l'examen des programmes, dirigé par le vice-premier ministre Erik Nielsen, est annoncée le lendemain de l'entrée au pouvoir des Conservateurs de Brian Mulroney.
1985
Le Bureau du contrôleur général publie le document intitulé Évaluation des programmes de réglementation (la version finale paraît un an plus tard).
Les équipes d'étude du Groupe de travail ministériel chargé de l'examen des programmes présentent 21 rapports au gouvernement fédéral. Deux autres études sur les programmes et les organismes de réglementation sont également déposées.
1986
Le Cabinet confirme que le Bureau du contrôleur général mènera une évaluation et une étude des programmes de réglementation existants.
Les premiers éléments de la Stratégie de réforme de la réglementation de l'administration Mulroney sont annoncés : (1) une politique fédérale officielle en matière de réglementation, (2) la nomination d'un ministre chargé des Affaires réglementaires, (3) un Code d'équité en matière de réglementation du citoyen, (4) 43 initiatives précises de réforme de la réglementation, la moitié portant sur le processus, et (5) des principes directeurs de la politique de réglementation.
Le Groupe de travail ministériel chargé de l'examen des programme (groupe de travail Nielsen) dépose ses rapports.
Le Bureau du coordonnateur, Réforme de la réglementation, créé à la fin de 1979, est aboli et remplacé par le Secrétariat du Conseil privé pour le Comité du Cabinet chargé de la privatisation, de la réglementation et des opérations jusqu'en août 1986.
Le Plan d'action en matière de réglementation est annoncé.
Le Secrétariat du BCP est remplacé (six mois après avoir été créé) par la Direction des affaires réglementaires (DAR) du Bureau de privatisation et des affaires réglementaires, sous la gouverne d'un ministre de la Privatisation et des Affaires réglementaires.
La DAR met en application le nouveau plan d'action en matière de réglementation qui comporte cinq éléments : des Projets annuels de réglementation fédérale, un résumé de l'étude d'impact de la réglementation visant les nouveaux règlements, des consultations publiques et des renseignements transmis au public sur tous les projets de règlements et de modification, un examen de tous les textes réglementaires selon un cycle de dix ans, un examen de tous les règlements selon un cycle de sept ans et une évaluation de tous les programmes de réglementation au moins à tous les sept ans.
L'État des projets de réglementation fédérale devient les Projets annuels de réglementation fédérale; ils sont publiés pour la première fois en décembre 1986, à l'égard de l'année 1987.
1988
Les Conservateurs de Brian Mulroney sont réélus, mais avec une plus petite majorité.
1991
Dans le discours du Budget, le ministre des Finances annonce la dissolution du BPAR. Les Affaires réglementaires deviennent la Direction des affaires réglementaire du Secrétariat du Conseil du Trésor (avec la moitié de l'effectif de la DAR).
Le Conseil du Trésor modifie son énoncé de politique de 1977 sur l'évaluation des programmes du gouvernement.
1992
Le ministre des Finances, dans son discours du Budget, annonce un examen des règlements existants dans chacun des ministères afin d'en connaître l'incidence sur la prospérité du Canada, ce qui traduit des préoccupations quant à la compétitivité internationale. Le Comité permanent des finances de la Chambre des communes est chargé d'examiner les programmes courants de réglementation fédérale afin d'établir la compétitivité du Canada et de proposer des moyens d'améliorer ces programmes, le processus de réglementation et la coordination intergouvernementale.
Le Conseil du Trésor transforme la politique de réglementation du gouvernement fédéral en une directive officielle du Conseil du Trésor visant les ministères et les organismes de réglementation.
Le Comité permanent des finances de la Chambre des communes reçoit une lettre du président du Conseil du Trésor lui proposant des moyens de s'acquitter de sa responsabilité en matière d'étude de l'impact de la réglementation sur la compétitivité.
Le Groupe directeur de la prospérité recommande : (1) une évaluation de l'impact sur la compétitivité visant les lois et règlements existants et proposés, (2) un budget de réglementation pour analyser l'incidence économique et le fardeau global des règlements et en faire rapport.
1993
Le sous-comité de la réglementation et de la compétitivité présente son rapport au Parlement.
Les ministères de réglementation effectuent des examens de la réglementation qui, au bout du compte, donnent lieu à 835 modifications aux exigences en matière de réglementation ou à l'abolition d'exigences.
Le parti Libéral est élu et fait valoir sa thèse concernant la modification plus poussée de la réglementation. Le programme électoral du parti, énoncé dans la brochure intitulée Pour la création d'emplois, pour la relance économique, indique qu'un gouvernement libéral intensifiera les mesures prises à l'heure actuelle par plusieurs grands ministères fédéraux pour réformer la réglementation, dans un souci d'efficacité, sans compromettre les normes canadiennes.
1994
Le Budget de 1994 indique clairement que le fardeau de la réglementation est un enjeu et promet de tenter de réduire le fardeau de la réglementation et la paperasserie pour les entreprises.
À la fin de 1994, le gouvernement publie un document intitulé L'innovation : la clé de l'économie moderne qui renferme une stratégie de promotion de la création d'emploi et la croissance économique. Il contient une série d'initiatives de réforme de la réglementation qui fait ressortir la nécessité des partenariats avec d'autres administrations et le secteur privé. Il décrit des initiatives législatives et des initiatives de gestion, porte que des mesures promises antérieurement seront mises en oeuvre (résultats de l'examen de la réglementation de 1992-1993) et prévoit un examen des règlements dans six secteurs clés de l'économie.
La Direction des affaires réglementaires du Secrétariat du Conseil du Trésor, en collaboration avec des ministères et organismes de réglementation, favorise l'élaboration de plusieurs nouveaux cours de formation visant à améliorer les connaissances et les compétences des exécutants. Ces mesures sont prises pour faciliter la mise en oeuvre d'approches novatrices à l'échelle des ministères et organismes.
Des cours sont élaborés puis offerts en 1994, notamment Introduction à l'étude d'impact de la réglementation, Solutions de rechange à la réglementation à l'intention des cadres, Solutions de rechange à la réglementation à l'intention des analystes, Analyse avantages-coûts des règlements et Stratégie de conformité.
1995
Le Conseil du Trésor met à jour sa Politique de réglementation et instaure des normes de gestion du processus de réglementation afin de veiller à ce que les ministères soient dotés des systèmes de gestion leur permettant de respecter la politique.
1996
Un certain nombre de cours sont élaborés puis offerts en 1996, notamment Test de l'impact sur les entreprises, Évaluation des risques, Divulgation des risques, Consultations, Introduction à l'atelier de rédaction en langage clair et simple et Atelier de rédaction des règlements en langage clair et simple.
Sources :
Stanbury, W.T., (décembre 1992) La réforme du processus de réglementation fédérale au Canada, 1971-1992, Actes du colloque et preuve déposée devant le Sous-comité de la réglementation et de la compétitivité du Comité permanent des finances, Chambre de communes, numéro 23, du 17 novembre au 10 décembre 1992.
Mise à jour par la Division des affaires réglementaires, Secrétariat du
Conseil
du Trésor.
Annexe B : incidence de l'EIR : quatre études de cas
Règlement sur les droits d'évaluation des médicaments
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Ministère parrain : |
Santé Canada |
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Objet : |
Recouvrer les coûts du programme en fixant des droitsd'examen desdemandes d'approbation des nouveaux médicaments |
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Coût estimatif : |
65 millions par année pour l'industrie, plus les coûts administratifspour le gouvernement |
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Avantages prévus : |
Aucun n'a été quantifié |
Étude d'impact de la réglementation :
L'EIR a fait ressortir de grandes préoccupations de l'industrie qui craignait que le projet de règlement ne nuise au lancement de nouveaux produits dans un marché relativement petit comme celui du Canada. L'application du test de l'impact sur les entreprises a joué un rôle de premier plan dans l'étude de l'impact.
Trois grands changements au barème de droits proposé ont découlé de l'étude :
- diminution des droits pour ne pas dissuader le
lancement de nouveaux produits et la R-D au Canada,
- ajout de réductions des droits visant les produits
pour lesquels la demande est très faible et
- octroi de la permission aux entreprises d'étaler le
versement des droits au lieu d'acquitter entièrement ces derniers avant
l'approbation du produit.
Le projet a été révisé à la suite des recommandations de l'étude d'impact. Il a été approuvé tant par l'industrie que par le gouvernement.
Règlement concernant les renseignements à fournir pour les produits de la biotechnologie
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Ministère parrain : |
Environnement Canada |
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Objet : |
Établir un système d'évaluation et d'approbation pour tous les nouveaux produits au Canada |
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Coût estimatif : |
10 millions de dollars par année pour l'industrie et le gouvernement. |
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Avantages prévus : |
Aucun n'a été quantifié. Des «avantages compensatoires» ont été évalués (par exemple les réductions des coûts des soins de santé liés au cancer et le nombre de vies épargnées devraient compenser les coûts). |
Étude d'impact de la réglementation :
Les consultations et l'élaboration du règlement se sont étalés sur une période de huit ans. Compte tenu de la taille relativement petite du marché canadien pour bon nombre des nouveaux produits, les fournisseurs de produits chimiques s'inquiétaient beaucoup de l'incidence du règlement sur l'innovation.
Industrie Canada et Environnement Canada ont demandé une étude visant à évaluer les incidences de la réglementation. L'Association canadiennes des fabricants de produits chimiques a détaché un de ses employés auprès d'Industrie Canada pour la durée de l'étude.
Des études de cas ont été effectuées sur plus de 1 000 produits chimiques et polymères lancés entre 1987 et 1992 par des compagnies de produits chimiques participant à l'étude. Grâce à un cadre d'analyse accepté par les représentants de l'industrie, on a constaté que presque tous les produits auraient été lancés si le règlement concernant les renseignements avait été instauré pendant cette période.
L'étude a réduit l'opposition de l'industrie, et le règlement a été promulgué peu de temps après l'achèvement de cette étude.
Règlement concernant l'efficacité énergétique minimale
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Ministère parrain : |
Ressources naturelles Canada |
|---|---|
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Objet : |
Réduire la consommation énergétique |
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Coût estimatif : |
Voir ci-après |
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Avantages prévus : |
Voir ci-après |
Étude d'impact de la réglementation :
Conformément à la Loi sur l'efficacité énergétique, Ressources naturelles Canada promulgue une série de normes visant divers types d'équipements énergivores. Dans le cadre de processus successifs d'élaboration de règlements, on se penchera sur un groupe d'équipements énergivores semblables. À ce jour, des exigences relatives à environ 25 produits ont été prescrites.
Un règlement initial a été harmonisé avec les exigences provinciales en place. Trois produits représentatifs touchés par ces dernières ont été choisis aux fins d'une analyse avantages-coûts. Pour chacune des exigences ultérieures, une analyse avantages-coûts distincte a été menée afin qu'il soit tenu compte des coûts de conformité subis par l'industrie et des avantages économiques découlant d'une consommation énergétique réduite. Par coûts de conformité, on entend le coût que subissent les entreprises pour installer la technologie nécessaire afin que le produit satisfasse à la norme; les coûts subis pour administrer le programme ne sont pas compris. Le cas échéant, des estimations des tonnes d'émission de gaz à effet de serre sont incluses, mais aucune valeur pécuniaire n'est appliquée à la réduction de ces émissions.
Dans les plus récentes exigences relatives aux réflecteurs à fluorescence et à incandescence, le rapport avantages-coûts de la plupart des demandes dépassait un; les normes ont donc été promulguées. Les analyses avantages-coûts ont fait ressortir plusieurs cas pour lesquels des normes plus sévères auraient entraîné des avantages nets supérieurs. Ces cas font l'objet d'une étude et l'on décidera si l'on poursuivra ou non les efforts en ce sens.
En outre, les analyses ont permis d'identifier cinq normes pour lesquelles les coûts sont supérieurs aux avantages. Ces normes ne seront pas promulguées au cours de la présente série de règlements, mais feront l'objet d'une analyse plus approfondie.
Règlement sur les substances appauvrissant la couche
d'ozone - bromure de méthyle
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Ministère parrain : |
Environnement Canada |
|---|---|
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Objet : |
Réduire la consommation de bromure de méthyle afin de satisfaire à l'engagement national pris conformément au Protocole de Montréal |
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Coût estimatif : |
10 millions par année pour l'industrie et le gouvernement |
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Avantages prévus : |
Aucun n'a été quantifié. Des «avantages compensatoires» ont été évalués (par exemple les réductions des coûts des soins de santé liés au cancer et le nombre de vies épargnées devraient compenser les coûts). |
Étude d'impact de la réglementation :
L'étude a identifié un changement à la conception qui a fini par être incorporé dans le règlement final et qui a réduit le potentiel de modification appréciable de la structure du marché de l'industrie des produits antiparasitaires.
Le règlement établit un système d'allocations négociables pour la consommation de bromure de méthyle. Les allocations sont plafonnées, ce qui en contrôle la consommation totale.
La question relative à la conception portait sur la personne qui recevrait les allocations négociables, à savoir les producteurs ou importateurs de bromure de méthyle ou les consommateurs de bromure de méthyle. L'étude a montré que des allocations de production et d'importation auraient fourni un avantage appréciable à une compagnie.
Pour éviter que des changements d'envergure ne soient apportés à la
structure des marchés du bromure de méthyle, on a décidé d'instaurer des
allocations à la consommation.
