ARCHIVÉ - Politique du Conseil du Trésor sur les recettes tirées des biens immobiliers

Cette page a été archivée.

1. Date d'entrée en vigueur

Le présent document contient la politique, dans sa version révisée, en date du 1^er juillet 2001. Elle remplace la version datée du 15 novembre 1993.

2. Objectif de la politique

Tirer des recettes ou d'autres gains financiers de la vente de biens immobiliers ou de leur aliénation, conformément aux usages en vigueur sur le marché.

Remarque : Pour l'interprétation de la présente politique au Québec, les biens immobiliers désignent les « immeubles » au sens du droit civil de la province de Québec et, par assimilation, tout droit du locataire relativement à l'immeuble.

3. Énoncé de la politique

Selon la politique du gouvernement :

• les ministères ayant la garde de biens immobiliers doivent chercher à tirer des recettes des biens immobiliers qu'ils administrent;
• les recettes tirées de la vente, de la cession ou de la cession à bail ou à permis de biens immobiliers fédéraux doivent refléter la valeur marchande.

4. Application

La politique s'applique aux ministères au sens où l'entend l'article 2 de la Loi sur la gestion des finances publiques, à moins que certaines lois ou certains règlements aient préséance.

5. Exigences de la politique

Les ministères ayant la garde de biens immobiliers doivent chercher à produire des recettes par une utilisation plus vaste des biens immobiliers qu'ils administrent aux fins de leurs programmes. Ce faisant, ils ne doivent pas nuire aux exigences de leurs programmes et doivent faire en sorte que l'utilisation plus vaste de leurs biens immobiliers soit compatible avec les mécanismes de contrôle de l'utilisation des terres qui s'appliquent.

Toute aliénation de biens immobiliers fédéraux doit être effectuée à la valeur marchande. Ce principe s'applique :

• à la vente, à la cession à bail et à la cession à permis des biens immobiliers;
• à tout transfert de la gestion de biens immobiliers entre deux ministères qui n'est pas un transfert de la garde de biens immobiliers, tel qu'on l'entend au Lexique;
• au transfert de tout intérêt dans des biens immobiliers entre le gouvernement fédéral et ses sociétés d'État;
• au transfert de la gestion et de la maîtrise de tout intérêt dans des biens immobiliers du gouvernement fédéral.

Les ministères doivent tenir compte des conditions imposées à l'acheteur d'un édifice à valeur patrimoniale désigné lors de la détermination de la valeur marchande.

Les ministères doivent élaborer et envisager une gamme d'options, allant de la protection intégrale à l'élimination de la protection, lors de la cession d'édifices à valeur patrimoniale reconnus. Ils doivent aussi déterminer la valeur marchande en fonction de l'option choisie.

Remarque :

La détermination de la valeur marchande de divers intérêts dans des biens immobiliers est abordée à l'appendice de la politique.

5.1 Vente ou transfert de biens immobiliers

Les recettes tirées de la vente ou de la cession de biens immobiliers doivent être versées au Trésor. Le Conseil du Trésor a autorisé le partage de la totalité du produit net découlant de la vente ou du transfert avec les ministères ayant la garde des biens immobiliers, à la condition que :

• les ministères disposent d'un cadre d'investissement stratégique (c'est-à-dire d'un Plan d'investissement à long terme) approuvé par le Conseil du Trésor;
• les recettes soient réinvesties dans des biens immobiliers, en conformité avec le Plan d'investissement à long terme;
• les ministères respectent les exigences de rapport au Répertoire des biens immobiliers fédéraux (RBIF).

5.2 Octroi de bail, de permis et de servitude

Un bail doit :

• être d'une durée précise, habituellement la plus courte possible compte tenu des objectifs du programme. Les ministères devraient envisager comme durée maximale d'un bail la période jugée normale, d'après les principes comptables généralement reconnus, pour amortir ces fonds investis, ou la durée normalement autorisée par les banques à charte au Canada pour amortir ces emprunts et ces hypothèques contractés par un locataire pour améliorer les biens immobiliers;
• prévoir l'examen ou le rajustement à intervalles réguliers du loyer versé, et ce, au moins tous les cinq ans, sauf lorsque le ministère juge un tel rajustement non fondé, compte tenu des clauses du bail;
• renfermer une clause portant sur l'entretien des biens immobiliers et la responsabilité à leur égard ainsi que sur la dévolution à l'État des améliorations effectuées par le locataire pendant la durée du bail. S'il y a lieu, le bail peut renfermer aussi une disposition obligeant le locataire selon le choix exprimé par la Couronne à remettre les biens immobiliers, à l'expiration du bail, dans l'état où ils étaient à l'origine.

Remarque :

Le bail doit également renfermer d'autres clauses qui tiennent compte de plusieurs politiques gouvernementales liées aux biens immobiliers telles que la gestion des risques, l'accessibilité, l'environnement, la sécurité et la santé au travail.

Permis

• Bien qu'il ne s'y limite pas, l'octroi de permis est la méthode privilégiée pour autoriser l'utilisation à court terme d'installations telles que des salles de conférences ou des gymnases et pour répondre à d'autres demandes concernant l'utilisation de biens immobiliers fédéraux dans l'intérêt communautaire;
• bien que le gouvernement soit libre d'établir la durée d'un permis, il doit quand même fixer une durée maximale en se fondant sur la période la plus courte pendant laquelle le permis sera utilisé aux fins auxquelles il est destiné et sur la contrepartie qui a été cédée pour son obtention.

Une servitude doit être octroyée :

• en tenant compte de son effet sur la valeur et l'utilisation, tant actuelles que futures, de tous les biens immobiliers résiduels ou de tous les biens immobiliers fédéraux adjacents utilisés pour la prestation de programmes;
• à une fin particulière, précisée ainsi que les restrictions connexes dans les documents autorisant l'octroi;
• soit pour une durée définie, soit pour la période réelle d'utilisation des biens immobiliers, selon la plus courte de ces deux périodes;
• à la condition que l'usager s'engage à remettre les biens immobiliers dans l'état où ils étaient à l'origine.

6. Surveillance

Le Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada (le Secrétariat) établira le degré d'efficacité de cette politique, son application dans les ministères, et décidera si elle doit être révisée. Le Secrétariat communiquera à cette fin avec les personnes-ressources des ministères, consultera le Comité consultatif du Conseil du Trésor sur les biens immobiliers et examinera les vérifications et examens réalisés par les ministères ou par le vérificateur général du Canada. Le Guide de surveillance du Conseil du Trésor sur la gestion des biens immobilierscontient des renseignements pouvant aider les ministères à contrôler et à évaluer la façon dont ils mettent en oeuvre la politique.

7. Références

Les exigences de la présente politique doivent être lues de concert avec la Politique sur le recouvrement des coûts et la tarification du Conseil du Trésor.

7.1 Autorisation

Cette politique est émise aux termes de la Loi sur la gestion des finances publiques, paragraphes 7(1), 9(1.1) et 9(2), et de la Loi sur les immeubles fédéraux et les biens réels fédéraux, paragraphe 16(4).

7.2 Publications du Conseil du Trésor

Guide de surveillance du Conseil du Trésor sur la gestion des biens immobiliers

Lexique du Conseil du Trésor sur les biens immobiliers

8. Demandes de renseignements

Veuillez adresser toute question concernant la présente politique à :

---

Appendice - Questions touchant l'établissement de la valeur marchande des transactions immobilières

Le calcul de la valeur marchande d'une transaction immobilière est une décision qui incombe aux ministères touchés. Toutefois, les ministères exposent fréquemment au Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada des problèmes communs qui s'y rapportent, soit sous forme de questions, soit dans des présentations. Nous faisons ressortir ici plusieurs de ces questions et illustrons les approches adoptées par le passé à leur endroit.

Remarque :

Les faits permettant d'établir la valeur marchande doivent être clairement consignés au dossier de projet pour vérification ultérieure.

1. Évaluation ou estimation

La politique du Conseil du Trésor sur les transferts transparents et équitables de biens immobiliers, exige que les ministères aient recours à des évaluations ou estimations récentes pour faciliter l'établissement de la valeur marchande. Essentiellement, on doit établir des évaluations en cas de vente, d'échange ou de cession de plus de 250 000 $ ou pour les ventes à la Société immobilière du Canada CLC Limitée, et préparer des estimations dans tous les cas de cession d'administration, bail et permis et pour les ventes, échanges ou cessions de 250 000 $ ou moins.

Les ministères se sont demandés si le gestionnaire immobilier avait besoin d'aller au-delà de l'évaluation et de l'estimation pour établir la valeur marchande. En règle générale, on pourrait répondre par l'affirmative. Il existe de nombreux indicateurs de la valeur marchande et le gestionnaire doit calculer celle-ci à l'aide de tous les indicateurs dont il dispose.

Ainsi, s'il y a vente à la suite d'une mise à l'enchère ou d'une offre publique ou qu'un bien immobilier est offert sur le marché libre pour une période raisonnable et qu'il a suscité suffisamment d'intérêt, sa valeur marchande sera souvent calculée plus précisément à partir des offres reçues. Les évaluations ou estimations sont utiles dans ce processus, mais la valeur marchande est souvent établie de façon plus précise par les réponses aux efforts de commercialisation.

S'il s'agit d'une vente ou d'une cession qui pourrait être conclue avant les efforts de commercialisation, par exemple les ventes prioritaires aux provinces ou aux municipalités en vertu de la politique du Conseil du Trésor sur les recettes tirées des biens immobiliers, il est d'autant plus important que le gestionnaire dispose d'une évaluation ou d'une estimation pour établir la valeur marchande. Les gestionnaires doivent tenir compte non seulement de l'évaluation ministérielle, mais aussi de toute évaluation ou autre preuve fournie par la province ou la municipalité. De la même façon, si la valeur marchande est négociée, les gestionnaires doivent tenir compte de l'évaluation ministérielle et de tous éléments fournis par l'acheteur dans le mécanisme de négociation.

Les cas d'aliénation partielle d'intérêts, par exemple l'octroi ou la libération d'une servitude, convention restrictive ou emprise, dépendent fortement, de par leur nature, des évaluations, non seulement de l'intérêt proprement dit, mais de la valeur, avant et après, des autres intérêts immobiliers touchés.

Si les éléments réunis par le gestionnaire lui permettent d'arriver à une valeur marchande assez différente de celle établie par évaluation, celui-ci devrait analyser l'évaluation avec l'évaluateur et éclaircir les raisons des différences entre les deux.

2. Location à bail de biens immobiliers fédéraux

En vertu de la politique du Conseil du Trésor sur les transferts transparents et équitables de biens immobiliers, tout projet d'aliénation d'un bien immobilier fédéral par location à bail doit s'appuyer sur une évaluation de la valeur marchande locative du bien immobilier. Habituellement, la valeur marchande locative se calculerait à l'aide de l'une ou l'autre des méthodes suivantes :

• analyse des loyers commerciaux pour trouver un bien immobilier comparable (c'est, par définition, une « évaluation »);
• loyers les plus élevés offerts à la suite d'une annonce;
• loyer prévu dans la proposition la mieux cotée, par rapport aux critères de sélection préétablis;
• loyer fixe plus le pourcentage normal des recettes de vente brutes pour l'industrie, selon les données établies par sondage;
• évaluation de la valeur commerciale du bail;
• toute autre pratique habituelle du marché pour des baux comparables (voir les exemples qui suivent).

Le loyer du marché peut dépendre des conditions figurant au bail, des restrictions relatives à l'utilisation du bien immobilier et des effets de l'occupation sur le reste du bien immobilier. Ainsi, les gestionnaires doivent souvent élaborer un modèle et étayer les hypothèses retenues et les conclusions tirées. Nous traitons ici de quelques situations spécifiques de bail.

Détail ou commercial : L'incidence globale d'un locataire sur le reste du bien immobilier peut faire en sorte que le loyer commercial puisse varier entre, par exemple, les locataires-clés, les locataires ordinaires et les locataires qu'on souhaite trouver pour offrir un service de vente au détail ou mixte qui serait à l'avantage général de l'ensemble. Ainsi, il est possible de parvenir à des loyers commerciaux assez distincts pour des locataires différents qui occupent des locaux au même endroit, selon l'apport de chaque locataire à l'ensemble.

Situations monopolistiques : Le recouvrement des coûts ou la formule prescrite par la loi sont souvent à la base des loyers fixés dans les situations de monopole gouvernemental. En fait, ces loyers calculés deviennent le « loyer du marché » en raison même de leur application et de leur acceptation par les locataires. Toutefois, les ministères doivent périodiquement analyser les effets de l'application de ces formules par rapport aux données du marché, afin d'éviter que ne se creuse un écart important.

Améliorations acquises : Les améliorations apportées par les locataires peuvent exercer un effet favorable, neutre ou défavorable sur la valeur marchande ou le loyer du marché :

• Les améliorations qui servent l'utilisation du bien immobilier augmenteront la valeur de vente ou locative de celui-ci.
• Les améliorations qui sont enlevées à la fin du bail avec obligation de remettre les lieux en leur état initial n'auront aucun effet sur la valeur de vente ou de location.
• Les améliorations qui s'écartent de l'utilisation optimale du bien immobilier en diminueront la valeur de vente ou locative.

En droit, les améliorations locatives appartiennent généralement au locateur, sauf s'il en convient autrement avec le locataire. Par conséquent, lorsqu'il loue à bail des biens fédéraux, le ministère gardien doit veiller à ce que toute amélioration apportée par le locataire ait au plus un effet neutre sur la valeur marchande future des biens, pour la vente ou la location. De plus, les ministères doivent veiller à ce que toute amélioration qui lui échoira à la fin du bail ne constitue pas un passif que le ministère ne souhaite pas assumer ou pour lequel il n'a pas reçu de fonds.

La politique du Conseil du Trésor sur les recettes tirées des biens immobiliers, dont la première édition a paru en 1991, exige l'insertion de certaines clauses de dévolution dans les baux portant sur des biens fonds fédéraux, afin de préciser les droits et obligations de l'État et du locataire, en ce qui a trait aux améliorations apportées par ce dernier. Toutefois, il existe quand même un certain nombre de baux antérieurs dans lesquels les intentions de l'État et du locataire en matière de dévolution ne sont pas claires. Chacun de ces baux doit être examiné séparément, de préférence avec l'aide d'un conseiller juridique.

Nous illustrons dans les scénarios qui suivent diverses approches possibles pour régler les questions de dévolution :

Un bail primitif contenait une disposition selon laquelle les améliorations demeurent propriété du locataire et peuvent être enlevées par celui-ci à la fin du bail. Près de la fin de la période du bail, l'État fait une publicité pour relouer les terrains (en partant du principe que les améliorations auront été enlevées) et choisit l'offre de l'ancien locataire. En pareil cas, on pourrait, au nouveau bail, prévoir encore une fois l'enlèvement des améliorations et préciser que l'État n'a aucune responsabilité à cet égard. La valeur marchande locative reposerait sur la valeur locative du terrain uniquement, sans égard à la valeur locative des améliorations.

Certaines améliorations apportées par le locataire sont devenues propriété de l'État à la fin du bail, bien que le ministère n'ait aucune exigence de programme relative aux améliorations, non plus que la capacité financière d'assumer les responsabilités normales du locateur à cet égard. En pareil cas, le ministère gardien doit étudier soigneusement la question pour chercher à savoir si les améliorations entraînent une augmentation ou une diminution de la valeur marchande locative ou de vente du bien immobilier. Dans le nouveau bail, il pourrait exiger que le locataire assume la responsabilité complète des améliorations et de leur enlèvement à l'expiration du bail, à la discrétion de l'État. La valeur marchande locative serait donc fondée sur la valeur locative du bien et des améliorations. (Dans tous les cas, les conditions du bail affecteraient aussi la détermination de la valeur du coût de la location.)

En bref, il est essentiel que le bail soit clair pour prévenir les problèmes de dévolution possibles à la fin du bail. Les questions de propriété, de construction, d'entretien et d'enlèvement des améliorations apportées par le locataire doivent être totalement réglées, lorsqu'on négocie des baux portant sur des biens fédéraux. La façon dont ces questions seront réglées déterminera l'effet de toute amélioration sur la valeur marchande du bien immobilier dans une location ou une vente subséquente.

3. Octroi d'options d'achat de biens immobiliers fédéraux

Les ministères doivent établir la valeur marchande du bien immobilier avant l'octroi de toute option exclusive d'achat de ce bien. La contrepartie payé au gouvernement pour l'octroi d'une option exclusive d'achat doit être au moins équivalente aux coûts occasionnés au gouvernement pour conclure l'entente et conserver le bien immobilier pendant la période visée à l'option.

4. Octroi de permis

Les ministères doivent également établir la valeur marchande avant d'octroyer des permis. La durée prévue d'utilisation du bien immobilier régira dans une large mesure le choix de la méthode retenue pour calculer la valeur marchande. Toutefois, jamais les frais imposés à l'utilisateur ne doivent être inférieurs au coût total assumé par le ministère gardien en ce qui concerne le permis.

5. Aliénation de biens immobiliers fédéraux contaminés

La politique du Conseil du Trésor sur l'environnement relatif aux biens immobiers, attribue au ministère gardien la responsabilité de tous les travaux nécessaires de remise en état des terrains contaminés. Le ministère peut demander à l'acheteur d'assumer les travaux de décontamination. Toutefois, si l'acheteur manque à ses obligations de remise en état dans un délai raisonnable, le ministère doit être prêt à le faire lui-même.

Si la remise en état d'un bien contaminé est jugée nécessaire, on doit calculer la valeur marchande en partant de l'hypothèse que les travaux de remise en état ont été terminés. Si l'acheteur a convenu d'assumer les travaux de remise en état, la contrepartie totale versée par l'acheteur correspondra au montant d'argent versé, plus le coût estimatif de la remise en état. Ce total devrait être égal à la valeur marchande du bien immobilier.