Rapport sur l'examen de la Loi sur la modernisation de la fonction publique (2003)


Résumé

Le présent rapport marque la fin de l'examen législatif de la Loi sur la modernisation de la fonction publique (LMFP), qui a été sanctionnée en , puis est entrée en vigueur au cours des deux années suivantes. Ce texte de loi a été décrit comme « la transformation la plus profonde de la gestion des ressources humaines dans la fonction publique en plus de 35 ans »Voir la note en bas de page 1. La Loi sur l'emploi dans la fonction publique (LEFP) et la Loi sur les relations de travail dans la fonction publique (LRTFP), toutes deux édictées, par la LMFP prévoient un examen des textes législatifs, ainsi que de leur administration et de leur application, cinq ans après leur entrée en vigueur et la présentation d'un rapport à cet égard au Parlement. En , une équipe a été constituée afin de mener cet examen. Elle a recueilli les observations d'un éventail d'organisations, d'intervenants et de spécialistes. Les résultats des travaux de recherche et d'analyse de cette équipe sont repris dans les pages suivantes et sont accompagnés d'une série de recommandations permettant de tirer parti de toutes les possibilités offertes par la législation.

Dans les années qui ont précédé l'adoption de la LMFP, de nombreuses demandes ont été formulées afin que des changements importants soient apportés aux lois sur l'emploi et les relations de travail au sein de la fonction publique fédérale. En , le gouvernement a répondu à ces demandes en formant le Groupe de travail sur la modernisation de la gestion des ressources humaines dans la fonction publique, afin qu'il conçoive un cadre stratégique, législatif et institutionnel moderne pour la gestion des ressources humaines. Les travaux de ce groupe sont à l'origine de la Loi sur la modernisation de la fonction publique, laquelle avait pour but de transformer la façon dont le gouvernement recrute, gère et soutient son personnel, en modernisant la dotation, en améliorant les possibilités d'apprentissage, en favorisant des relations de travail axées sur la collaboration et en clarifiant les rôles et les responsabilités en matière de gestion.

Des investissements importants ont été réalisés entre et , tout au long de l'entrée en vigueur de la LMFP, afin que les exigences législatives soient respectées, notamment pour ce qui est de la création de nouvelles entités et de nouveaux mécanismes et processus et de la formation du personnel et des gestionnaires des ressources humaines. En , la vérificatrice générale a conclu que, d'un point de vue technique, la législation avait été mise en œuvre.

Toutefois, la maximisation du potentiel de la législation par l'entremise de son administration et de son application nécessitait plus que des changements techniques et structuraux. En effet, des changements de culture et de comportement étaient aussi nécessaires, mais les efforts requis pour les réaliser n'ont pas été maintenus. Les progrès constatés depuis n'étaient pas suffisamment généralisés pour permettre à l'équipe d'examen de conclure que les changements de culture et de comportement envisagés par les rédacteurs de la LMFP s'étaient concrétisés.

Après avoir écouté les intervenants et avoir réalisé ses propres travaux de recherche et d'analyse, l'équipe d'examen a conclu que la législation était adéquate et qu'elle fournissait un cadre approprié pour la gestion des personnes au sein de la fonction publique fédérale. Parmi ses recommandations figurent toutefois des changements législatifs qui tiennent compte de l'expérience des intervenants chargés d'administrer la LEFP et la LRTFP au cours des cinq années qui ont suivi leur entrée en vigueur.

Des propositions de changement à la législation ont aussi été reçues, en grande partie de la part de trois organisations centrales de RH. La plupart de ces propositions touchaient les opérations internes de ces organisations. En outre, un petit nombre de propositions ont été formulées par des agents négociateurs. Chaque proposition a été évaluée en fonction de la même série de critères. Les propositions étaient retenues si elles permettaient d'accroître l'efficacité de la législation ou celle de l'organisation, voire les deux. Toutefois, elles étaient rejetées si l'équipe d'examen estimait qu'elles en limiteraient la souplesse ou rendraient les rôles et les responsabilités plus flous ou plus complexes. De même, les propositions de changement législatif n'étaient pas retenues lorsque les résultats pouvaient être atteints par des mesures non législatives ou lorsque le changement était disproportionné compte tenu du défi ou du risque.

Si certaines recommandations ne peuvent être mises en œuvre qu'au moyen de changements législatifs, l'équipe d'examen estime qu'il n'est pas urgent de les appliquer étant donné que les changements proposés n'auront aucune incidence tangible sur les employés qui offrent des services aux Canadiens. De plus, les changements non législatifs sont beaucoup plus susceptibles d'améliorer de façon notable la situation, même s'ils seront souvent difficiles à mettre en œuvre et exigeront une mobilisation et des efforts soutenus.

Malgré d'innombrables rapports, recommandations et changements, la fonction publique fédérale fait encore face à certains défis en matière de gestion des personnes qui se posaient il y a cinquante ans. Ces défis ne découlent pas de la législation, et ce ne sont pas des changements législatifs qui permettront de les relever. Les solutions se trouvent dans la manière dont on cherche à relever ces défis et la façon dont on tente de réaliser ces changements. Sans une nouvelle approche, le gouvernement risque de ne pas pouvoir tirer entièrement profit de la LMFP.

L'équipe d'examen a élaboré une « proposition de changement » qui décrit brièvement cette approche. Des efforts doivent être investis dans quatre champs d'action interreliés. Il est impératif de mettre au point une vision commune (ou un objectif) pour l'initiative de changement et il importe de la rappeler fréquemment. Il faut également assurer des relations fructueuses entre les personnes et les organisations. Il faut veiller à ce que ces personnes et organisations non seulement possèdent les capacités nécessaires et fassent preuve d'assurance, mais aussi à ce qu'elles connaissent suffisamment bien le domaine pour assumer la responsabilité de leurs actes. Enfin, il pourrait être nécessaire d'apporter des changements connexes au « système » ou aux structures de soutien (législation, politiques, cours, organisations, etc.). Toutefois, il ne suffira vraisemblablement pas de tabler sur l'un ou l'autre de ces champs d'action pour obtenir les améliorations en matière de gestion des personnes que les rédacteurs de la LMFP visaient.

Par conséquent, l'équipe d'examen estime qu'en plus de l'attention soutenue qui devra être accordée à l'initiative, il sera nécessaire de s'employer à élaborer une vision claire de l'état final de la LMFP et de communiquer fréquemment un message cohérent aux employés. Pour donner l'exemple, les leaders devront mettre en œuvre la vision. Une fois que les gestionnaires et les membres du personnel des RH seront en mesure de jouer leur nouveau rôle, l'évaluation de leur rendement devra permettre de renforcer cette vision. Les liens doivent être forts et évolutifs. De plus, il pourrait être nécessaire d'utiliser de nouveaux outils, processus et instruments technologiques et de faire appel à de nouvelles organisations pour permettre les changements dans les trois autres champs d'action. Toutefois, cela ne sera pas suffisant en soi. Des changements dans le fonctionnement ne peuvent se substituer à des modifications réelles de culture et de comportement et ne doivent pas être confondus avec celles-ci.

Selon l'équipe d'examen, personne ou presque n'avait que des commentaires positifs sur la gestion des ressources humaines au sein de la fonction publique fédérale, malgré les améliorations qui ont été apportées. Même si leurs préoccupations, leurs intérêts et les raisons de leur frustration différaient, les hauts fonctionnaires, les administrateurs généraux, les gestionnaires, les membres du personnel des RH, les employés et les agents négociateurs se disaient déçus de ne pas constater des progrès plus importants. D'après l'équipe d'examen, tous ces intervenants sont conscients du fait que la législation n'est pas pleinement mise à profit et souhaitent des changements. Cet état d'esprit représente, pour les fonctionnaires de tous les échelons et pour leurs représentants, une occasion unique de démontrer leur créativité, leur détermination, leur dévouement et leur professionnalisme au regard des modifications à apporter aux pratiques de gestion des personnes. La fonction publique canadienne vise l'excellence, y compris dans le domaine de la gestion. Ainsi, la façon dont elle gère son actif le plus important, à savoir ses ressources humaines, doit répondre aux critères d'excellence établis. C'est d'ailleurs ce que les employés souhaitent et ce que les Canadiens attendent et méritent.



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