Ligne directrice concernant la Directive sur les paiements de transfert

Les paiements de transfert sont un des principaux instruments dont le gouvernement se sert pour mettre de l'avant ses grands objectifs stratégiques et ses priorités. Il s'agit de transferts monétaires ou des transferts de biens, de services ou d'actifs à des tierces parties, incluant les sociétés d'État, effectués par le gouvernement du Canada en fonction de crédits. Ces transferts n'ont pas pour résultat l'acquisition de biens, de services ou d'actifs par le gouvernement du Canada.
Modification : 2013-04-17

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1.  Introduction

Les paiements de transfert sont un des principaux instruments dont le gouvernement se sert pour mettre de l'avant ses grands objectifs stratégiques et ses priorités. Ce sont des transferts monétaires ou des transferts de biens, de services ou d'actifs à des tierces parties, incluant les sociétés d'État, en fonction de crédits; ils n'ont pas pour résultat l'acquisition de biens, de services ou d'actifs par le gouvernement du Canada.

Les paiements de transfert représentent une grande partie des dépenses du gouvernement du Canada et ils ont des résultats tangibles sur la vie quotidienne des Canadiens et d'autres personnes dans tous les secteurs de la société.

La Politique sur les paiements de transfert (la Politique) précise les rôles et responsabilités d'ensemble du Conseil du Trésor, du président du Conseil du Trésor, du secrétaire du Conseil du Trésor, des ministres et des administrateurs généraux en ce qui concerne la conception, l'exécution et la gestion des programmes de paiements de transfert.

La Directive sur les paiements de transfert (la Directive) contribue à la réalisation des objectifs de la Politique en établissant les exigences opérationnelles applicables aux gestionnaires ministériels à qui l'on a confié des responsabilités de gestion des programmes de paiements de transfert et des paiements de transfert eux-mêmes. La répartition de ces responsabilités entre les gestionnaires d'un ministère quelconque relève de sa direction.

La Politique et la Directive sont entrées en vigueur le 1er octobre 2008.

Cette ligne directrice concerne la Directive sur les paiements de transfert. Elle est conçue pour aider les gestionnaires ministériels à la comprendre et à l'appliquer, en leur expliquant ses principales exigences et en les situant en contexte.

Le cas échéant, la ligne directrice relie les exigences de la Directive à la Politique, afin d'en expliquer la raison d'être. Elle relie également les exigences connexes de façon qu'on puisse plus facilement comprendre certains éléments, en insistant sur les aspects qui nécessitent une interprétation judicieuse et en facilitant la compréhension grâce au contexte qu'elle fournit.

La ligne directrice sera particulièrement utile aux lecteurs qui ont lu la Directive et la Politique et qui connaissent les définitions de ces deux documents.

Elle fait partie de la série des lignes directrices qui remplacent le Guide sur les subventions, contributions et autres paiements de transfert qui accompagnait l'ancienne Politique sur les paiements de transfert du 1er juin 2000.

2.  Conception des programmes de paiements de transfert

La Directive sur les paiements de transfert exige que les gestionnaires ministériels se basent sur une série d'éléments fondamentaux pour la conception des nouveaux programmes de paiements de transfert ou pour la refonte des programmes existants (annexe B de la Directive), afin de ne négliger aucun aspect stratégique en tenant compte de tous les principaux aspects de la Politique à l'étape de la conception (harmonisation, uniformisation, mobilisation des intervenants, fardeau administratif pour les bénéficiaires, etc.) et de voir à ce qu'on élabore un cadre solide pour la gestion, pour la surveillance et en définitive pour l'évaluation du programme.

La Directive enjoint également aux gestionnaires ministériels de prendre note qu'ils ont tenu compte de ces éléments fondamentaux de conception. La documentation ainsi constituée facilite l'élaboration ou la modification des modalités du programme de paiements de transfert et des présentations au Conseil du Trésor qui pourraient être nécessaires pour obtenir l'approbation de ces modalités. Bien que rien dans la Politique ni dans la Directive n'exige que les ministères fournissent cette documentation au Secrétariat du Conseil du Trésor, certaines parties pourraient être fort utiles aux analystes des programmes chargés d'examiner les présentations au Conseil du Trésor. En effet, il est important de tenir à jour certains éléments clés de la documentation sur la conception fondamentale des programmes de paiements de transfert durant tout le cycle de vie de ces programmes, par exemple l'analyse des risques et les mesures de gestion du risque au niveau du programme ainsi que la stratégie de mesure du rendement. La Ligne directrice sur la stratégie de mesure du rendement aux termes de la Politique sur les paiements de transfert renferme des renseignements plus détaillés sur cette stratégie.

3.  Modalités

3.1 Approbation des modalités

Le mot « modalités » revêt un sens particulier dans la Politique sur les paiements de transfert et la Directive sur les paiements de transfert car il s'entend d'un document approuvé par le Conseil du Trésor ou par un ministre qui décrit les paramètres de versement des paiements de transfert en vertu d'un programme donné.

Les modalités approuvées sont normalement une condition préalable au versement d'un paiement de transfert. Toutefois, lorsqu'un programme de paiements de transfert est autorisé par une loi ou par un instrument législatif qui précise les paramètres de versement des paiements, les modalités au sens de la Politique peuvent être facultatives. Néanmoins, il n'est pas rare que les ministères amplifient en pareils cas les règles législatives, en leur ajoutant des modalités approuvées par le Conseil du Trésor.

De même, lorsque le budget approuvé ou une loi autorisent un paiement de transfert ponctuel à un bénéficiaire nommé, il n'est peut-être pas nécessaire d'établir des modalités au sens de la Politique, car l'entente de financement peut refléter toutes les conditions voulues. D'un autre côté, lorsqu'on prévoit demander dans le budget l'autorisation de verser annuellement des paiements de transfert au même bénéficiaire nommé, des modalités approuvées seraient normalement de rigueur.

La Directive exige que le Secrétariat du Conseil du Trésor soit préalablement consulté dans tous les cas où l'on envisage de verser des paiements de transfert sans des modalités

Les gestionnaires ministériels doivent s'assurer que les modalités tiennent compte des éléments prévus aux annexes applicables de la Directive (les annexes Annexe D de la directive sur les paiements de transfert, Annexe E de la directive sur les paiements de transfert, Annexe I de la directive sur les paiements de transfert, Annexe J de la directive sur les paiements de transfert et Annexe K de la directive sur les paiements de transfert), qui font une distinction entre les éléments dont il faut tenir compte dans toutes les modalités et ceux dont il faut tenir compte seulement lorsqu'ils sont pertinents. Quand ces derniers éléments sont pertinents, il faut en tenir compte; ils ne sont pas facultatifs. Par exemple, si le Cabinet a prévu qu'un programme de paiements de transfert durerait deux ans, ses modalités doivent en refléter la durée.

3.2 Modifications aux éléments des modalités

Les modalités doivent être modifiées de temps à autre. Selon le type de modification proposée, l'approbation du Conseil du Trésor ou du ministre est requise.

3.2.1 Modifications nécessitant l'approbation du Conseil du Trésor

La Politique indique que l'approbation du Conseil du Trésor est requise pour modifier les éléments suivants des modalités :

  • les objectifs de programmes;
  • le remboursement de contributions remboursables; et
  • le financement pluriannuel initial.

3.2.2 Modifications nécessitant l'approbation du ministre après consultation du Secrétariat du Conseil du Trésor

Les ministres doivent approuver les modifications apportées aux éléments suivants des modalités :

  • les activités, initiatives ou projets admissibles;
  • les catégories de bénéficiaires admissibles;
  • le montant maximal payable à un bénéficiaire;
  • la limite du cumul de l'aide; et
  • les modifications qui donnent effet à une décision ou à une orientation du Cabinet.

Le processus suivant a été établi:

  1. Consultation du Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada et du Bureau du Conseil privé

    Le ministère doit consulter le Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada afin qu'il atteste que les changements proposés constituent une modification prévue à l'article 6.3.4 de la politique avant que le ministre approuve les modifications.

    Si nécessaire, les responsables du Secrétariat consulteront leurs homologues du Bureau du Conseil privé (BCP) afin de confirmer la validité de la portée de la politique. À l'occasion, les ministères peuvent consulter les responsables du BCP directement.

  2. Lettre au président du Conseil du Trésor

    Une fois que les modifications ont été approuvées, le ministre doit envoyer une lettre au président du Conseil du Trésor pour l'en informer dans les 30 jours suivant l'exercice de son pouvoir. Une copie papier des modalités modifiées doit être jointe à la lettre.

    La lettre adressée au président du Conseil du Trésor doit porter la signature du ministre et de l'administrateur général afin d'attester que le Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada et le Bureau du Conseil privé, s'il y a lieu, ont été consultés à propos des modifications proposées aux modalités.

Voici un modèle de lettre d'information.

Date

L'honorable (nom du ministre)
Président du Conseil du Trésor
Chambre des communes
Ottawa (Ontario)
K1A 0A6

(salutation),

La présente a pour objet de vous informer que j'ai approuvé, en vertu de la section 6.3.4 de la Politique sur les paiements de transfert, les modifications suivantes aux modalités (inscrire le nom du programme de paiements de transfert) :

(Exemples)
La catégorie de bénéficiaires admissibles a élargie pour inclure....
Le montant maximum payable a été augmenté pour atteindre....
Les activités, initiatives ou projets admissibles ont été élargis pour inclure....
La limite sur le cumul a été modifiée à....

Expliquez brièvement le programme de paiements de transfert et la situation qui a donné lieu au besoin de modifier un élément particulier des modalités.

Conformément au paragraphe 6.5.4 de la Politique sur les paiements de transfert, les fonctionnaires de mon ministère ont consulté le secrétaire du Conseil du Trésor du Canada (et le Bureau du Conseil privé, inscrire le cas échéant) pour s'assurer que l'approbation des modifications aux modalités relève de mon autorité. Je confirme que la ou les modifications aux modalités correspondent a la portée de la politique du programme et que les modalités sont conformes à la Politique sur les paiements de transfert.

Vous trouverez ci-joint, pour votre information, une copie à jour des modalités du programme de paiement de transfert (nom du programme).

Ministre : _________________________________

Administrateur général : _____________________

c.c.: Secrétaire du Conseil du Trésor
Contrôleur général adjoint, Secteur de la gestion financière
Secrétaire adjoint (le cas échéant) du secteur des programmes (inscrire le nom du secteur de programme)

3.2.3 Modifications minimes nécessitant l'approbation du ministre ou de l'administrateur général

Les modifications minimes, c'est-à-dire les modifications apportées à tout élément des modalités autre que ceux qui nécessitent l'approbation du Conseil du Trésor ou la consultation et l'assentiment du Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada, peuvent être approuvées par les ministres ou leur approbation peut être déléguée aux administrateurs généraux, à la discrétion du ministre.

Les modifications minimes comprennent les modifications de forme technique apportées à l'un ou l'autre des éléments énumérés aux paragraphes 3.2.1 et 3.2.2, qui visent essentiellement à corriger des erreurs dans le libellé du texte ou à apporter des précisions.

3.2.4 Le tableau suivant donne un aperçu des approbations requises pour les modifications apportées aux modalités :

Élément des modalités Administrateur général Ministre Conseil du Trésor

A — Pouvoir d'approuver les modifications

A* — Le Secrétariat doit être consulté avant d'approuver les modifications.

A** — Pouvoir d'approuver les modifications lorsque ce pouvoir a été délégué par le ministre.

Objectifs du programme s.o. s.o. Voir la note de fin de document A
Remboursement d'une contribution remboursable s.o. s.o. Voir la note de fin de document A
Financement pluriannuel initial s.o. s.o. Voir la note de fin de document A
Activités, initiatives ou projets admissibles s.o. Voir la note de fin de document A* Voir la note de fin de document A
Catégorie de bénéficiaires admissibles s.o. Voir la note de fin de document A* Voir la note de fin de document A
Montant maximal payable au bénéficiaire s.o. Voir la note de fin de document A* Voir la note de fin de document A
Limite sur le cumul s.o. Voir la note de fin de document A* Voir la note de fin de document A
Modifications donnant effet à une décision ou à une directive du Cabinet s.o. Voir la note de fin de document A* Voir la note de fin de document A
Modifications à tout autre élément des modalités autre que ceux énumérés ci-dessus Voir la note de fin de document A** Voir la note de fin de document A Voir la note de fin de document A
Modifications de forme apportées à l'un ou l'autre des éléments énumérés ci-dessus, qui visent à corriger des erreurs dans le libellé du texte ou à apporter des précisions Voir la note de fin de document A** Voir la note de fin de document A Voir la note de fin de document A

3.2.5 Approbation des exemptions et exceptions ponctuelles

Les exemptions ponctuelles à la Politique sur les transferts de paiement et les exceptions ponctuelles à la Directive sur les paiements de transfert, à l'exclusion de celles prévues par les paragraphes 6.3.7 et 6.3.8 de la Politique, nécessitent l'approbation du Conseil du Trésor.

4.  Niveaux de financement

La Directive sur les paiements de transfert prévoit généralement que le niveau de financement assuré par une subvention ou une contribution doit correspondre au niveau minimum requis pour rendre possibles la réalisation des objectifs du programme de paiements de transfert et l'obtention des résultats escomptés du bénéficiaire. Les décisions clés qui influent sur le niveau de financement sont prises au stade de la conception. Les modalités d'un programme de paiements de transfert établissent le maximum payable à un demandeur quelconque ainsi que la méthode à employer pour déterminer la subvention ou le maximum de la contribution versées à un bénéficiaire (p. ex., 60 p. 100 des dépenses admissibles). La limite sur le cumul établit le plafond du financement total provenant du gouvernement du Canada autorisé pour une activité, un projet ou une initiative quelconque d'un bénéficiaire. En outre, pour certains programmes de paiements de transfert, les montants peuvent être assujettis à des accords commerciaux internationaux dont le Canada est signataire.

La Directive exige en outre que le montant d'un paiement de transfert envisagé soit approprié compte tenu des autres sources de financement auxquelles le bénéficiaire a accès. La façon dont on tient compte de ce facteur varie selon la nature et la conception du programme de paiements de transfert. Dans le cas de certains programmes, comme ceux qui permettent le versement d'un paiement fixe à un bénéficiaire admissible, l'existence d'autres sources de financement n'est pas pertinente (p. ex., la formation linguistique dans le contexte de l'immigration et le Programme de remise écoAUTO). La règle générale demeure toutefois que le niveau de financement à assurer doit correspondre au minimum requis pour rendre possibles la réalisation des objectifs du programme de paiements de transfert et l'obtention des résultats escomptés du bénéficiaire; pour de nombreux programmes, cela signifie que la prise en compte des autres sources de financement auxquelles le bénéficiaire a accès (dont ses propres ressources) est un facteur important de la détermination du niveau de l'aide financière gouvernementale.

La détermination du niveau de financement est un important critère de la détermination de l'information à obtenir des demandeurs de paiements de transfert. Dans le cas d'une subvention, cette information doit être suffisante pour qu'on puisse calculer la subvention à octroyer au bénéficiaire; dans celui d'une contribution, elle doit être au moins suffisante pour déterminer le montant maximum susceptible d'être payé, le montant réel devant être calculé en fonction des dépenses admissibles effectivement encourues par le bénéficiaire et du financement qu'il a obtenu d'autres sources.

5.  Ententes de financement

La Directive sur les paiements de transfert exige qu'une entente de financement soit conclue avec chaque bénéficiaire avant qu'un paiement quelconque, ce qui inclut un paiement échelonné ou un paiement anticipé, soit versé. Cette règle ne s'applique toutefois pas à la quote part d'une organisation internationale, laquelle peut être versée sans qu'il y ait d'entente de financement lorsqu'elle est due et réclamée par l'organisation internationale, pourvu que ce soit conformément aux modalités approuvées.

Les gestionnaires ministériels responsables de la préparation des ententes de financement doivent veiller à ce que leurs conditions soient compatibles avec les modalités des programmes de paiements de transfert et qu'on ait dûment tenu compte des éléments figurant à l'annexe applicable de la Directive (c.-à-d. les annexes Annexe F de la directive sur les paiements de transfert, Annexe G de la directive sur les paiements de transfert, Annexe H de la directive sur les paiements de transfert, Annexe I de la directive sur les paiements de transfert, Annexe J de la directive sur les paiements de transfert ou Annexe K de la directive sur les paiements de transfert). Lorsque les modalités approuvées et les exigences de la Directive sont incompatibles, les modalités prévalent.

L'annexes F et l'annexes G, portant sur les ententes de financement applicables aux subventions et contributions, soulignent qu'il faut tenir compte de ces éléments de façon à concilier les obligations redditionnelles et les exigences de contrôle du ministère, d'une part, et le niveau de risque propre au programme de paiements de transfert, la valeur du financement et le profil de risque du bénéficiaire, d'autre part. Cela reflète un principe fondamental de la Politique, à savoir que les exigences administratives applicables aux bénéficiaires devraient être proportionnelles au niveau de risque. On s'attend en somme à ce que chaque entente de financement tienne compte du risque inhérent au versement du paiement de transfert au bénéficiaire. Les ministères doivent donc avoir mis en place des outils permettant de déterminer les risques de façon systématique et uniforme, puis d'établir les exigences administratives appropriées en conséquence. Les paramètres de transition de la Politique reconnaissent qu'il pourrait falloir un certain temps pour ce faire, de sorte que cette exigence ne s'appliquera qu'aux programmes de paiements de transfert nouveaux et maintenus approuvés après le 31 mars 2010. La mise en 'uvre rapide des mesures nécessaires par les ministères serait souhaitable.

Bien qu'on précise dans les annexes les éléments dont il faut tenir compte dans les ententes de financement, leur description n'est pas censée être une ébauche ou un modèle pour ces ententes. Il est important que les gestionnaires ministériels rédigent leurs ententes en collaboration avec leurs propres conseillers juridiques, qui pourront aussi leur dire s'il est nécessaire de tenir compte d'aspects particuliers pour protéger les intérêts du gouvernement et s'il faut envisager d'autres éléments qui ne sont pas mentionnés dans les annexes.

5.1 Ententes de financement pluriannuel

Pour être compatible avec l'objectif d'allègement du fardeau administratif tant pour les bénéficiaires que pour le ministère, la Directive invite les gestionnaires ministériels à se demander si une entente pluriannuelle est indiquée lorsque les activités envisagées pour réaliser les objectifs d'un programme de paiements de transfert ou d'une entente de financement sont susceptibles de nécessiter une relation d'une durée de plusieurs années avec un bénéficiaire. En pareil cas, une entente de financement pluriannuel pourrait être le reflet optimal de l'engagement du ministère et du bénéficiaire. De même, lorsque le bénéficiaire doit recevoir des paiements de transfert de multiples programmes de paiements de transfert, la Directive invite les gestionnaires ministériels à vérifier si la conclusion d'une seule entente pourrait être à la fois pratique pour le ministère et avantageuse pour le bénéficiaire.

La réévaluation périodique des risques, particulièrement dans les ententes de financement pluriannuel, peut influer sur les modalités des ententes et permettre de réduire l'activité administrative du bénéficiaire, si, après avoir réévalué les risques, on constate qu'ils sont moins élevés. Il importe que les stratégies d'évaluation des risques soient précises, appropriées et maintenues à jour. À cette fin, les ministères devraient avoir en place une stratégie pour réévaluer périodiquement les cotes de risques associées à leurs ententes de financement pluriannuel.

La plupart des ententes de financement prennent la forme d'un seul document. Toutefois, dans le cas des subventions à faible risque ou de peu de valeur relative, la Directive reconnaît que l'utilisation de formulaires de demande et l'échange de correspondance avec les bénéficiaires potentiels peuvent satisfaire à cette exigence, pourvu que cette documentation, prise collectivement, reflète les éléments nécessaires d'une telle entente.

6.  Gestion de la trésorerie

La Directive sur les paiements de transfert accorde aux gestionnaires ministériels une grande latitude dans leurs pratiques de gestion de la trésorerie. Cette latitude est indispensable pour qu'ils puissent adapter leurs arrangements de gestion de la trésorerie aux niveaux de risque calculés des paiements de transfert individuels.

La Directive impose l'obligation générale de veiller à ce que les paiements de transfert soient versés aux bénéficiaires rapidement, avec prudence et efficience, de manière à faciliter la réalisation des objectifs et en tenant compte des risques. La rapidité du versement des paiements sera vraisemblablement visée par les normes de service dont la Politique exige la mise en place d'ici mars 2010. La prudence de rigueur exige que les gestionnaires ministériels aient des raisons suffisantes pour effectuer les paiements et, dans l'ensemble, qu'ils les versent avant que les besoins soient criants. L'efficience suppose que les demandes de paiement puissent être traitées rapidement et que la documentation exigée soit juste nécessaire et suffisante.

Dans le contexte de cette exigence globale, la Directive laisse aux gestionnaires ministériels une grande latitude pour effectuer les paiements. Les règles applicables aux subventions sont simples : les gestionnaires ministériels ont l'entière discrétion de verser la totalité d'une subvention n'excédant pas 250 000 $ d'un seul coup ou sous forme de paiements échelonnés. Les subventions dont la valeur dépasse 250 000 $ doivent être versées par acomptes, à moins qu'il ne faille les verser d'un seul coup pour réaliser les objectifs de la subvention. Lorsqu'une subvention quelconque doit être répartie en plusieurs versements, les gestionnaires ministériels peuvent en déterminer le montant et le moment à leur discrétion, potentiellement en fonction des projections des mouvements de trésorerie obtenues du bénéficiaire.

Les règles applicables aux contributions sont un peu plus complexes. Premièrement, il faut distinguer les acomptes et le paiement final, d'une part et les paiements anticipés, d'autre part. Les acomptes et le paiement final sont versés après que le bénéficiaire s'est acquitté de tout ou partie des obligations prévues dans l'entente de financement, alors que les paiements anticipés le sont avant qu'il ait rempli les obligations de l'entente de financement qui justifierait le paiement de la contribution.

Avant qu'on puisse verser des acomptes sur une contribution ou en effectuer le paiement final, le bénéficiaire doit prouver qu'il s'est acquitté de tout ou partie des obligations que lui impose l'entente de financement. À cette fin, on se base le plus communément sur le remboursement des dépenses admissibles. Toutefois, la Directive stipule clairement que ces paiements peuvent être versés pourvu que le bénéficiaire satisfasse à l'une quelconque ou à une combinaison des conditions suivantes, spécifiées dans l'entente de financement :

  • atteinte de résultats ou de jalons prédéterminés en matière de rendement;
  • remboursement des dépenses admissibles;
  • formule d'établissement des coûts.

Les acomptes versés en fonction de l'atteinte de résultats ou de jalons prédéterminés en matière de rendement ou d'une formule d'établissement des coûts n'ont pas nécessairement à être justifiés par des preuves des dépenses admissibles jusque là. Cela dit, on exige toujours un relevé des dépenses admissibles, et quelle que soit la base retenue pour justifier le versement d'acomptes, le total de la contribution versée à un bénéficiaire en vertu d'une entente de financement ne doit pas dépasser les dépenses admissibles qu'il a supportées ou la partie de ces dépenses qui devait être financée en vertu de l'entente.

Les paiements anticipés sont effectués pour fournir des liquidités au bénéficiaire quand il en a besoin et doivent être versés seulement lorsqu'ils sont indispensables à la réalisation des objectifs. La décision d'en verser à un bénéficiaire quelconque est basée sur une évaluation faite au moment de la conclusion de l'entente de financement.

Les ministères ont le pouvoir discrétionnaire de déterminer la fréquence et le montant des paiements anticipés, pourvu que :

  • l'entente de financement stipule clairement que des paiements anticipés peuvent être effectués;
  • les paiements anticipés soient effectués en fonction des besoins de liquidités du bénéficiaire; par conséquent, l'entente de financement ne devrait normalement pas préciser que des montants fixes seront avancés selon un échéancier prédéterminé; en outre, on ne devrait pas verser de paiements anticipés à un bénéficiaire dont le solde positif de paiements anticipés antérieurs est suffisant pour couvrir ses besoins de liquidités;
  • le total des paiements anticipés versés au cours d'un exercice ne doit pas dépasser les besoins de liquidités estimatifs du bénéficiaire correspondant à la part du gouvernement fédéral de ses dépenses admissibles pour cet exercice; les ministères ne doivent pas payer plus que les besoins du bénéficiaire pour un exercice, et les paiements anticipés ne doivent pas non plus servir de financement provisoire pour pallier un financement tardif d'autres sources;
  • nonobstant la limite susmentionnée des paiements anticipés au cours d'un exercice, un paiement anticipé additionnel peut être versé au cours d'un exercice pour couvrir la part du gouvernement fédéral des dépenses admissibles que le bénéficiaire devrait encourir en avril de l'exercice suivant. Ce paiement ne devrait être versé que dans des circonstances où le ministère juge essentiel d'atteindre les objectifs d'une entente de financement.

La Directive exige que les gestionnaires ministériels surveillent l'utilisation des paiements anticipés et qu'ils obtiennent rapidement des rapports financiers des bénéficiaires pour s'assurer que les paiements anticipés sont consacrés à des fins autorisées et que les soldes non dépensés sont raisonnables. La détermination de ce qui constitue un solde non dépensé raisonnable est laissée à la discrétion des ministères, mais ce solde devrait être calculé en fonction des besoins de liquidités à court terme du bénéficiaire pour le projet ou pour l'initiative.

La Directive permet aussi aux gestionnaires ministériels de décider à leur discrétion, en se fondant sur le risque de non-exécution ou de trop-payé, quand retenir une partie d'un paiement quelconque à un bénéficiaire.

Les gestionnaires ministériels doivent faire en sorte que tous les montants remboursables par un bénéficiaire ou recouvrables d'un bénéficiaire soient reconnus comme des dettes dues à la Couronne et prendre les mesures de recouvrement appropriées. Les ententes de financement devraient stipuler que des intérêts seront imputés aux remboursements en souffrance, conformément au Règlement sur les intérêts et les frais administratifs[1].Toutefois, les soldes raisonnables non utilisés de paiements anticipés conservés par le bénéficiaire à la fin d'un exercice visé par une entente de financement pluriannuel ne doivent pas être considérés comme remboursables à ce moment-là.

7.  Rapports, surveillance et vérification

La Directive sur les paiements de transfert reste fidèle à un des principes fondamentaux de la Politique sur les paiements de transfert en exigeant que les gestionnaires ministériels veillent à ce que le niveau de surveillance des bénéficiaires et les rapports qu'ils doivent soumettre reflètent l'évaluation des risques inhérents au programme, la valeur du financement par rapport aux coûts administratifs et le profil de risque des bénéficiaires.

Puisque, par définition, les subventions ne font pas l'objet d'une reddition de comptes par les bénéficiaires, les rapports qu'on exige d'eux se limitent souvent à la collecte de l'information nécessaire pour satisfaire aux exigences de mesure du rendement du ministère et, le cas échéant, pour l'assurer que le bénéficiaire reste admissible aux subventions.

Par contre, les rapports requis pour les contributions devraient être suffisamment détaillés afin de pouvoir :

  • rendre compte de l'utilisation des fonds et fournir une documentation suffisante pour justifier le versement des contributions;
  • démontrer que les obligations et les objectifs définis dans l'entente de financement sont respectés;
  • contribuer au respect des obligations du ministère en matière de reddition de comptes et de mesure du rendement.

Dans le contexte des rapports qu'ils exigent des bénéficiaires, les gestionnaires ministériels devraient également décider s'ils doivent obtenir des assurances spécifiques de la validité de l'information obtenue de cette façon. Ces assurances peuvent revêtir des formes très variées, par exemple :

  • une attestation par un cadre supérieur de l'organisation bénéficiaire (p. ex. dirigeant principal des finances, directeur exécutif) de la validité et de l'exhaustivité de l'information fournie;
  • une attestation ou une déclaration du vérificateur externe indépendant du bénéficiaire confirmant la validité et l'exhaustivité de l'information fournie;
  • des états financiers annuels vérifiés indépendamment.

Lorsqu'ils exigent des assurances de vérificateurs externes, les gestionnaires ministériels devraient clairement préciser la valeur qu'elles ajoutent et reconnaître le coût de leur obtention.

La Directive exige que les gestionnaires ministériels surveillent les ententes de financement des contributions pour veiller à ce que les bénéficiaires se conforment aux obligations qu'elles leur imposent et qu'ils atteignent leurs objectifs de rendement. Cela comprend l'évaluation en temps opportun des rapports des bénéficiaires et les autres activités de surveillance nécessaires pour assurer la conformité.

Le niveau de surveillance et l'approche en la matière devraient refléter le niveau de risque de chaque entente de financement, mais les activités globales de surveillance d'un programme de paiements de transfert doivent être suffisantes pour que les gestionnaires puissent en évaluer les progrès et le rendement et en rendre compte.

La vérification du bénéficiaire est un outil de surveillance applicable individuellement. C'est une évaluation indépendante servant à donner l'assurance qu'un bénéficiaire se conforme aux conditions d'une entente de financement; elle est effectuée pour le compte des gestionnaires ministériels par un agent justifiant des compétences nécessaires. Lorsque les gestionnaires ministériels concluent que les vérifications des bénéficiaires doivent être un complément indispensable des autres activités de leur régime de surveillance, la Directive exige qu'ils élaborent et mettent en 'uvre un plan axé sur les risques pour ces vérifications. Les vérifications individuelles des bénéficiaires peuvent porter sur tout ou partie des aspects financiers et non financiers d'une entente de financement. Le choix des aspects visés dans de telles vérifications devrait être fondé sur les risques encourus et sur les besoins d'assurances ou de renseignements additionnels des gestionnaires sur ces aspects de l'entente de financement. On trouvera des renseignements plus détaillés sur les vérifications des bénéficiaires dans la Ligne directrice sur les vérifications des bénéficiaires (à venir).

Les ententes de financement des contributions doivent comprendre des dispositions qui permettant aux gestionnaires ministériels d'entreprendre des vérifications des bénéficiaires lorsqu'ils concluent qu'elles sont nécessaires ou indiquées, ainsi que des dispositions obligeant les bénéficiaires à maintenir des dossiers et à les rendre disponibles à cette fin. Cela dit, il vaut la peine de préciser qu'on n'exige pas toujours que les ententes de financement des contributions conclues avec les autres ordres de gouvernement ou avec les bénéficiaires étrangers prévoient des vérifications des bénéficiaires; les gestionnaires ministériels peuvent décider à leur discrétion si ces vérifications sont indiquées, voire indispensables. Les ententes de financement des subventions ne renferment normalement pas de dispositions exigeant des vérifications des bénéficiaires, mais elles peuvent en inclure lorsque les gestionnaires ministériels le jugent approprié.

8.  Sujets spéciaux

8.1 Exigences applicables à des groupes de bénéficiaires particuliers

La Directive sur les paiements de transfert prévoit l'adaptation des exigences globales de façon à refléter les relations avec trois groupes particuliers de bénéficiaires : les autres ordres de gouvernement, les bénéficiaires étrangers et les bénéficiaires autochtones.

8.1.1  Autres ordres de gouvernement

Pour les fins de la Directive, les autres ordres de gouvernement sont les gouvernements provinciaux et territoriaux et les entités de ces gouvernements. Les autres ordres de gouvernement n'incluent pas les gouvernements municipaux.

Le gouvernement du Canada offre une aide financière substantielle aux gouvernements provinciaux et territoriaux grâce à quatre grands programmes de transfert : péréquation, formule de financement des territoires, transfert canadien en matière de santé et transfert canadien en matière de programmes sociaux. La péréquation et la formule de financement des territoires versent des paiements de transfert inconditionnels aux provinces et aux territoires. La péréquation permet aux gouvernements provinciaux moins prospères d'offrir à leur population des services publics raisonnablement comparables à ceux des autres provinces à des niveaux d'imposition eux aussi raisonnablement comparables. La formule de financement des territoires assure aux gouvernements territoriaux le financement nécessaire à leurs services publics, en reconnaissance du coût particulièrement élevé de l'administration des programmes et de la prestation des services dans le Nord. Le transfert canadien en matière de santé et le transfert canadien en matière de programmes sociaux sont des programmes de paiements de transfert fédéraux dans des domaines stratégiques précis comme les soins de santé, l'enseignement postsecondaire, l'aide sociale et les services sociaux, le développement de la petite enfance et les services de garderie.

Outre ces quatre grands programmes, le gouvernement fédéral administre de nombreux programmes de paiements de transfert dans le cadre desquels il verse des paiements à d'autres ordres de gouvernement pour contribuer financièrement à la réalisation d'objectifs particuliers.

La Directive reflète la position du gouvernement fédéral, qui reconnaît comme il se doit la compétence des provinces et des territoires. Par conséquent, elle ne déroge jamais au principe voulant que les arrangements d'un paiement de transfert à une province ou à un territoire soient basés sur le respect de la compétence et des responsabilités de leur gouvernement, tout en tenant compte des mécanismes de reddition de comptes à ses citoyens que la province ou le territoire peut avoir en place.

La Directive reconnaît, en raison de la vaste gamme de paiements de transfert aux autres ordres de gouvernement, que les mécanismes de responsabilisation qui leur sont applicables doivent être d'une grande souplesse. Elle assure cette souplesse à de nombreux égards :

  • Premièrement, elle reconnaît qu'il peut arriver que des modalités ne soient ni appropriées, ni nécessaires. Ce peut être le cas, par exemple, des paiements de transfert législatifs ou des paiements de transfert découlant d'une entente fédérale provinciale territoriale. En outre, lorsque des modalités sont justifiées, la Directive prescrit un ensemble d'éléments obligatoires réduit dans lequel les autres éléments doivent être adaptés aux circonstances des transferts proposés[ii].
  • De même, en ce qui concerne les ententes de financement, la Directive reconnaît que tant le gouvernement fédéral que le bénéficiaire provincial ou territorial n'ont peut être pas toujours envisagé ni voulu qu'une entente de financement particulière soit un contrat exécutable. Elle permet donc que l'entente soit exprimée de façon à exprimer le degré d'applicabilité jugé approprié dans les circonstances, en assurant un engagement ou une obligation suffisante pour faire en sorte que le financement soit utilisé pour les fins prévues et que les objectifs soient atteints..
  • La Directive assure aussi une souplesse considérable pour que les éléments figurant dans l'entente de financement conclue avec une province ou un territoire puissent être adaptés aux circonstances du paiement de transfert.
  • La Directive autorise également les gestionnaires ministériels à déterminer la mesure dans laquelle ses exigences globales de détermination du niveau de financement, de gestion de la trésorerie et de rapports, de surveillance et de vérification du bénéficiaire peuvent être appliquées dans le contexte de la gestion des paiements de transfert aux autres ordres de gouvernement. Si les gestionnaires concluent qu'une de ces exigences n'est pas justifiée pour gérer un paiement de transfert à un autre ordre de gouvernement, ils ne sont pas tenus de l'appliquer et n'ont pas non plus besoin de demander une exemption au président du Conseil du Trésor à cette fin.
  • Enfin, la Directive reconnaît que les mécanismes de responsabilisation doivent être limités de façon appropriée lorsque les paiements de transfert aux provinces et aux territoires sont inconditionnels.

Compte tenu de la souplesse qu'autorise la Directive, les mécanismes de responsabilisation mis en place servent à :

  • définir les buts prévus et les résultats escomptés, indiquer s'il y a opérationnalisation/recours à un levier financier ou si le partage des coûts s'applique et préciser les responsabilités des parties intéressées;
  • tenir compte des régimes de responsabilisation des gouvernements intéressés, ce qui comprend les mécanismes de vérification, d'évaluation ainsi que de reddition de comptes directe aux citoyens, et, dans toute la mesure du possible, se fonder sur ces régimes;
  • déterminer les mécanismes de surveillance et de reddition de comptes relatifs au paiement de transfert en place au gouvernement bénéficiaire;
  • lorsque des rapports directs au gouvernement fédéral sont requis, ne prévoir des mécanismes précis d'assurance de vérification de la part du gouvernement bénéficiaire que lorsque c'est nécessaire;
  • permettre au gouvernement fédéral d'exercer une surveillance et d'effectuer une reddition de comptes appropriées et en temps opportun sur l'utilisation des fonds et sur les résultats atteints [iii].

Pour élaborer les modalités ou les autres mécanismes de responsabilisation applicables aux paiements de transfert proposés aux autres ordres de gouvernement, les gestionnaires ministériels doivent consulter le Secrétariat des affaires intergouvernementales du Bureau du Conseil privé et le ministère des Finances Canada.

8.1.2  Bénéficiaires étrangers

Pour les fins de la Directive, les bénéficiaires étrangers sont les États étrangers et les organisations intergouvernementales dont au moins deux États étrangers sont membres. Les organisations internationales ne comptant pas d'États parmi leurs membres ne sont pas des bénéficiaires étrangers pour les fins de la Directive.

La Directive distingue les quotes-parts payables aux organisations internationales de toutes les autres subventions et contributions aux bénéficiaires étrangers.

Une quote part est un paiement de transfert couvrant la part du Canada du coût de fonctionnement d'une organisation internationale dont il est membre par suite d'une loi fédérale, d'une décision du Cabinet, d'un décret ou d'un traité international. La Directive exige que les gestionnaires ministériels consultent le Secrétariat du Conseil du Trésor et le ministère des Affaires étrangères et du Commerce international lorsqu'ils doivent rédiger des mémoires au Cabinet, des présentations au Conseil du Trésor ou des modalités relatives à des quotes parts. La partie 1 de l'annexe J de la Directive précise les exigences applicables aux modalités relatives aux quotes parts.

Puisqu'une quote part est fondamentalement un paiement résultant directement de la participation du Canada à une organisation internationale, la Directive permet qu'elle soit versée sans qu'on doive conclure une entente de financement à cette fin, pourvu que le paiement soit dû, que l'organisation internationale l'ait réclamé et qu'il soit conforme aux modalités approuvées. Qui plus est, les exigences de la Directive en ce qui concerne la gestion de la trésorerie ainsi que les rapports, la surveillance et la vérification du bénéficiaire ne s'appliquent pas aux quotes parts.

La partie 2 de l'annexe J porte sur les paiements de transfert aux bénéficiaires étrangers autres que les quotes-parts, en précisant les éléments dont il faut tenir compte dans les modalités pour ces programmes de paiements de transfert et dans les ententes de financement conclues avec les bénéficiaires étrangers à leur égard.

La Directive reconnaît que, lorsqu'on verse un paiement de transfert à un bénéficiaire étranger, l'entente de financement n'est peut-être pas censée constituer un contrat exécutable, mais plutôt représenter les intentions et les engagements convenus des deux participants.

La Directive permet en outre aux gestionnaires ministériels de décider dans quelle mesure ses exigences globales concernant la gestion de la trésorerie ainsi que les rapports, la surveillance et la vérification des bénéficiaires peuvent être appliquées à la gestion des paiements de transfert aux bénéficiaires étrangers. Si les gestionnaires concluent qu'une de ces exigences n'est pas indiquée pour gérer un paiement de transfert à un bénéficiaire étranger, ils ne sont pas tenus de l'appliquer et n'ont pas non plus besoin de demander une exemption au président du Conseil du Trésor à cette fin.

8.1.3  Peuples autochtones et bénéficiaires autochtones

La Directive introduit des ensembles d'exigences particulières en ce qui concerne les paiements de transfert aux peuples autochtones.

Premièrement, en reconnaissance de la très vaste gamme de programmes de paiements de transfert à l'intention des peuples autochtones, du nombre de ministères chargés d'administrer ces programmes et du caractère permanent des relations que cela suppose, la Directive exige que les gestionnaires ministériels chargés de gérer les programmes en question veillent à ce qu'une direction focalisée et soutenue assure des approches uniformes reflétant davantage les besoins des peuples autochtones. Ces efforts doivent mettre l'accent sur des stratégies d'engagement, sur l'uniformisation des procédés administratifs, sur la coordination des vérifications des bénéficiaires, sur la réduction des exigences administratives, sur l'utilisation d'ententes de financement uniques pour couvrir les paiements de transfert en vertu de programmes multiples, sur l'utilisation d'ententes de financement pluriannuel et sur l'harmonisation des programmes de paiements de transfert conçus à l'intention des peuples autochtones. S'il y a lieu, le Secrétariat du Conseil du Trésor doit être consulté pour faciliter la collaboration entre les ministères à ces égards.

Deuxièmement, la Directive propose à tous les ministères trois approches additionnelles de financement des contributions aux bénéficiaires autochtones qui ont initialement été conçues et approuvées pour être utilisées par des ministères précis. Ce sont les options de financement sous forme de contribution fixe, souple et globale décrites à l'annexe K de la Directive, qui exige que les gestionnaires ministériels prônent et appuient l'emploi de ces options additionnelles de financement lorsqu'ils le jugent approprié. Les contributions souples et globales nécessitent la conclusion d'ententes de financement pluriannuel conçues pour soutenir et refléter des relations à la fois durables et stables et pour offrir aux bénéficiaires autochtones une souplesse d'utilisation accrue des fonds qu'ils reçoivent.

Ces options de financement additionnelles sont réservées aux bénéficiaires autochtones; pour les fins de la Directive, un bénéficiaire autochtone est une personne ou une entité autochtone ayant reçu un paiement de transfert ou ayant été autorisée à en recevoir un en vertu d'un programme de paiements de transfert à l'intention expresse des peuples autochtones ou comportant un volet à leur intention expresse. Les modalités d'un programme de paiements de transfert doivent stipuler si les approches de financement additionnelles peuvent être utilisées pour ce programme.

Enfin, la Directive reconnaît expressément que les modalités d'un programme de paiements de transfert qui permettent des paiements de transfert à des bénéficiaires autochtones peuvent inclure un élément qui autoriserait le versement de paiements de transfert durant tout l'exercice, de façon à ce que le bénéficiaire puisse produire des rapports financiers sur une base annuelle seulement.

On trouvera des renseignements plus détaillés sur les exigences de la Directive en ce qui concerne les peuples autochtones et les bénéficiaires autochtones dans l'annexe du présent document intitulée Dispositions particulières concernant les bénéficiaires autochtones.

8.2 Financement pluriannuel initial

Le financement pluriannuel initial est défini dans la Directive comme le financement approuvé payable à un bénéficiaire afin qu'il puisse couvrir ses dépenses pour plus d'un an lorsqu'on a obtenu des crédits pour le plein montant.

8.2.1  Financement pluriannuel initial expressément autorisé par une loi

Normalement, le financement pluriannuel initial est payé à un bénéficiaire nommé en vertu d'une loi fédérale – une loi d'exécution du budget, une loi de crédits ou une autre loi. Dans ce cas, on peut habituellement se passer de modalités, mais le Conseil du Trésor doit approuver l'entente de financement avant qu'elle soit exécutée. L'annexe H de la Directive établit les éléments des ententes applicables au financement pluriannuel initial.

Quand l'entente de financement est exécutée, le bénéficiaire a droit à la totalité du financement, sous réserve des dispositions de l'entente. La Directive exige toutefois que le financement soit versé sous forme de paiements annuels calculés en fonction des besoins de liquidités du bénéficiaire lorsque son montant total est d'au moins cinquante millions de dollars. Cette disposition prévoyant des paiements annuels doit figurer dans l'entente de financement, qui devrait aussi préciser la documentation que le bénéficiaire doit soumettre pour justifier ses demandes de paiements.

Les bénéficiaires nommés d'un financement pluriannuel initial sont habituellement des sociétés sans but lucratif. Normalement, un financement pluriannuel initial est justifié seulement lorsque le bénéficiaire doit prouver sa stabilité financière pour répondre aux objectifs, comprenant la mise en œuvre de plans à plus long terme, l'exécution d'engagements pluriannuels ou l'offre d'un financement équivalent par d'autres organismes publics et privés.

8.2.2  Financement pluriannuel initial autorisé dans les modalités

On a déjà vu que le financement pluriannuel initial est offert dans la plupart des cas à un bénéficiaire nommé en vertu d'une loi fédérale. La Directive prévoit toutefois un autre mécanisme pour offrir ce financement : le Conseil du Trésor peut approuver les modalités autorisant expressément un financement pluriannuel initial pour un bénéficiaire ou une catégorie de bénéficiaires lorsque le maximum payable à un bénéficiaire quelconque est limité à 10 millions de dollars. En pareil cas, lorsque le Conseil du Trésor a approuvé les modalités, il n'est pas nécessaire qu'il approuve également les ententes de financement individuelles. Néanmoins, des crédits doivent être disponibles pour que le montant total du financement pluriannuel initial puisse être versé au bénéficiaire.

8.2.3  Fonds de dotation

Les fonds de dotation sont un type particulier de financement pluriannuel initial, lorsqu'un paiement de transfert est versé à un bénéficiaire pour la fin restreinte d'être investi par celui-ci afin de produire une source permanente de revenu dont il se sert à des fins spécifiées dans une entente de financement. Un fonds de dotation peut être approprié lorsque le financement continu du bénéficiaire est prévu ou nécessaire et qu'il a la capacité de gérer les fonds placés.

Lorsqu'on a pris la décision d'offrir des fonds de dotation, le choix de l'instrument de transfert pour effectuer le paiement est important. Il se peut qu'une subvention soit l'instrument le plus indiqué lorsqu'on a des assurances suffisantes, au moment du versement des fonds, que l'argent sera utilisé aux fins pour lesquelles on le fournit et qu'on juge qu'aucune reddition de comptes sur l'utilisation des fonds n'est nécessaire. Si une surveillance constante et des rapports s'imposent, le fonds de dotation doit être offert de la même façon qu'un autre financement pluriannuel initial.

Lorsqu'on se sert d'une subvention pour offrir un fonds de dotation, il faudrait adapter les dispositions sur l'entente de financement de l'annexe H de la Directive sur les paiements de transfert comme il convient; les exigences de reddition de comptes et de comptabilisation du bénéficiaire ne sont pas appropriées dans le cas d'une entente de financement applicable à une subvention.

Lorsque le fonds de dotation est versé autrement qu'avec une subvention, la Directive exige que le financement ne soit pas offert à perpétuité sous la forme d'un fonds de dotation, car cela créerait des obligations perpétuelles de surveillance pour le ministère responsable du financement, de même que des obligations perpétuelles elles aussi de reddition de comptes pour le bénéficiaire. Les ententes de financement doivent plutôt prévoir un examen des restrictions imposées sur l'utilisation du fonds de dotation dans une période de 20 ans, après quoi le ministre doit déterminer si ces restrictions doivent être maintenues, levées ou, avec l'accord du bénéficiaire, modifiées. Si le ministre décide que les restrictions doivent être maintenues pour une autre période, une date doit être fixée pour un autre examen.

De même, toujours dans les cas où le fonds de dotation est versé autrement qu'avec une subvention, les ententes de financement doivent stipuler les conséquences d'une éventuelle perte de placement. Plus particulièrement, elles doivent préciser si le revenu provenant du placement d'un fonds de dotation doit servir d'abord à maintenir le montant du capital connexe en cas de pertes de placement réalisées ou non réalisées.

8.3 Contributions remboursables

Les modalités d'un programme de paiements de transfert peuvent prévoir que les contributions versées au titre du programme sont remboursables. L'obligation du bénéficiaire de les rembourser peut être conditionnelle ou inconditionnelle, et le montant à rembourser peut être le plein montant[iv] ou une partie seulement de la contribution. Le fait que les contributions sont remboursables ou non et les facteurs qui influent sur le remboursement sont des questions cruciales qui appellent des décisions au stade de la conception du programme de paiements de transfert, et ces décisions sont clairement liées aux objectifs du programme. Il convient de souligner que rien dans la Politique ni dans la Directive ne limite l'offre de contributions remboursables à des bénéficiaires à but lucratif ou n'exige que toutes les contributions à de tels bénéficiaires soient entièrement ou partiellement remboursables.

Lorsque les contributions sont remboursables, la Directive exige que les modalités du programme de paiements de transfert précisent :

  • les facteurs qui déterminent si elles sont remboursables. Si les contributions sont inconditionnellement remboursables, ce devrait être clair. Si leur remboursement est conditionnel, les modalités doivent décrire les événements ou les circonstances qui déclencheront les obligations de remboursement;
  • les facteurs qui déterminent le montant du remboursement, si le remboursement intégral[v] n'est pas toujours exigé;
  • les conditions de remboursement, qui devraient comprendre les délais et tous les frais d'intérêt sur les paiements en souffrance.

Il existe une situation où, règle générale, les modalités doivent stipuler que les contributions sont remboursables, et c'est lorsqu'elles sont versées à des entreprises à but lucratif et censées permettre à ces entreprises de générer des profits ou d'accroître leur valeur. Toutefois, même dans ces circonstances, les modalités du programme peuvent autoriser le versement de contributions non remboursables quand au moins un des facteurs suivants s'applique :

  • la contribution est inférieure à 100 000 $ et le fardeau administratif de contributions remboursables n'est pas justifié;
  • les avantages découlant de la contribution profitent à plusieurs parties et non seulement au seul bénéficiaire;
  • l'objectif principal est le soutien et la stabilisation du revenu de particuliers;
  • le bénéficiaire est une entreprise canadienne aux termes de l'Accord sur le partage de la production de défense et de l'Accord sur le partage du développement industriel pour la défense, lorsque les gouvernements sont les seuls organismes de financement;
  • la contribution vise principalement à encourager la recherche et le développement de base, y compris les paiements versés par un conseil subventionnaire ou une autre entité gouvernementale dont le mandat est de promouvoir la recherche et le développement;
  • le bénéficiaire est une entreprise sous contrôle autochtone dont les articles de constitution en personne morale ne permettent pas le paiement ni la distribution de dividendes aux actionnaires;
  • la contribution est accordée à l'appui d'un projet financé en vertu d'une entente internationale restrictive en cas de recouvrements.

Lorsque les modalités sont muettes et ne prévoient pas expressément de contributions non remboursables dans une de ces situations, les gestionnaires ministériels n'ont pas le pouvoir discrétionnaire d'autoriser des contributions non remboursables lorsque les contributions sont versées à des entreprises à but lucratif et censées permettre à ces entreprises de générer des profits ou d'accroître leur valeur (hormis l'exception ministérielle approuvée au cas par cas décrite plus loin).

Lorsqu'une contribution est versée à une entreprise à but lucratif afin de l'aider à générer des profits ou à accroître sa valeur, on s'attend à ce qu'elle soit inconditionnellement remboursable intégralement[vi].

Lorsqu'une contribution remboursable doit être versée, la Directive exige que l'entente de financement stipule les conditions auxquelles le remboursement doit être fait et le montant à rembourser, les dates de remboursement et les frais d'intérêt.

Cela dit, lorsque les modalités exigent que les bénéficiaires remboursent les contributions, le ministre est autorisé par la Politique sur les paiements de transfert (alinéa 6.3.7) d'approuver une exception aux modalités quand le financement qu'il est proposé d'accorder à un bénéficiaire en particulier est inférieur à 200 000 $. Ce pouvoir d'approuver une exception aux modalités doit être invoqué au cas par cas; le ministre n'a pas le pouvoir d'approuver une exception globale pour toutes les contributions d'un montant inférieur à 200 000 $. Il doit approuver l'exception avant l'exécution de l'entente de financement et le versement du paiement de transfert. L'administrateur général doit pour sa part veiller à ce que l'exercice de ce pouvoir du ministre soit publiquement annoncé sur le site Web du ministère dans les 30 jours de l'approbation de l'exception. Il convient de souligner que ce pouvoir en vertu de la Politique d'approuver une exception aux modalités n'autorise pas le ministre à renoncer à percevoir un montant remboursable aux termes d'une entente de financement (voir les articles 23, 24 et 25 de la Loi sur la gestion des finances publiques et le Règlement sur la radiation des créances (1994)).

On trouvera l'information sur le traitement comptable des contributions conditionnellement ou inconditionnellement remboursables ainsi que sur la reconnaissance comptable des remboursements dus par les bénéficiaires dans la Norme comptable 3.2 du Conseil du Trésor – Paiements de transfert (Subventions et Contributions).

8.4 Limite sur le cumul

Dans la Directive, la « limite sur le cumul » s'entend du plafond autorisé du montant total de l'aide financière gouvernementale canadienne versée dans le cadre d'un programme de paiements de transfert pour une activité, une initiative ou un projet donné d'un bénéficiaire. Le total de l'aide financière gouvernementale canadienne est le financement versable au bénéficiaire par le gouvernement fédéral et les gouvernements provinciaux, territoriaux et municipaux pour l'activité, l'initiative ou le projet en question. L'aide financière que le bénéficiaire peut recevoir de sources provinciales, municipales ou d'autres sources fédérales pour une activité, un projet ou une initiative est limitée à un montant qui amènerait le total de toute cette aide financière gouvernementale à la limite sur le cumul établie.

Les gestionnaires ministériels sont tenus d'établir une limite sur le cumul dans les modalités de leurs programmes de paiements de transfert. La limite sur le cumul est exprimée en pourcentage soit du total des dépenses admissibles, soit du total des dépenses liées à l'activité, à l'initiative ou au projet financé, selon la formule qui convient le mieux à la conception du programme de paiements de transfert. Une limite sur le cumul inférieure à 100 p. 100 signifie que l'activité, l'initiative ou le projet du bénéficiaire ne peuvent pas être intégralement financés par des sources gouvernementales canadiennes; une partie du financement doit être assuré par le bénéficiaire lui même ou par des sources non gouvernementales. Par contre, lorsque la limite sur le cumul est fixée à 100 p. 100, il n'y a aucune restriction sur le cumul de l'aide financière gouvernementale canadienne.

La limite sur le cumul est un des facteurs[vii] de l'établissement du montant maximum pouvant être versé à un bénéficiaire avec une subvention ou une contribution.

Maximum du paiement de transfert égale Total des dépenses admissibles
ou
des dépenses totales
multiplié par Limite sur le cumul moins Aide financière d'autres sources gouvernementales canadiennes

Texte déscriptive – Le total des dépenses admissibles ou des dépenses totales multiplier par la limite sur le cumul moin l'aide financière d'autre sources gouvernementales canadiennes égale le maximum du paiement de transfert.

Ce calcul suppose que les gestionnaires ministériels reçoivent l'information sur le financement obtenu ou à recevoir d'autres sources gouvernementales canadiennes (y compris d'autres ministères fédéraux) pour l'activité, l'initiative ou le projet du demandeur au moment où il présente sa demande. Les types d'aide financière dont il faut tenir compte figurent à l'annexe C de la Directive. Toute l'aide financière des sources gouvernementales canadiennes pour l'activité, l'initiative ou le projet en question doit être prise en compte, pas seulement celle au titre des dépenses considérées comme admissibles dans les modalités. Puisque toute l'aide financière de sources gouvernementales canadiennes doit être prise en compte, il n'est pas nécessaire de déterminer si l'aide financière des autres gouvernements est censée être versée au titre des dépenses admissibles ou non admissibles, telles que définies dans les modalités.

Lorsque la contribution versée dépasse 100 000 $, la Directive exige qu'on effectue une vérification du financement réel du bénéficiaire à la fin du projet; l'entente de financement doit stipuler que le bénéficiaire est tenu de produire un état du total de l'aide financière qu'il a reçue, toutes sources confondues, incluant le total de l'aide financière gouvernementale qu'il a reçue pour l'initiative, une fois qu'elle est menée à bien. L'entente de financement doit également préciser les modalités de remboursement de l'aide financière lorsque la limite sur le cumul a été dépassée (voir l'annexe G de la Directive sur les paiements de transfert).

8.5 Langues officielles

La Politique et la Directive soulignent toutes deux les obligations du gouvernement et des ministères en vertu de la Loi sur les langues officielles.

Lorsqu'un programme de paiements de transfert soutient des activités au profit des membres des communautés des deux langues officielles, la Politique enjoint aux administrateurs généraux de s'assurer que sa conception et sa mise en œuvre respectent les obligations du gouvernement du Canada en vertu de la partie VII de la Loi en ce qui concerne la promotion de la dualité linguistique et le développement des communautés minoritaires de langues officielles, et que les services et les avantages seront accessibles dans les deux langues officielles conformément à la Loi.

La Directive crée expressément l'attente que les gestionnaires ministériels chargés de la conception ou de la refonte d'un programme de paiements de transfert doivent évaluer et noter la manière dont on doit tenir compte des obligations du gouvernement du Canada précisées dans la Loi et, le cas échéant, comment on doit les appliquer dans la conception du programme. Dans les cas où il est déterminé que le programme soutient des activités susceptibles d'avoir une incidence sur les membres de l'une ou l'autre des communautés de langues officielles, les modalités du programme doivent décrire comment ces obligations doivent être respectées. La Directive souligne également que les attentes en matière de rendement qu'on impose à un bénéficiaire en ce qui concerne les langues officielles doivent être incorporées dans l'entente de financement. 

La Loi sur les langues officielles charge le ministère du Patrimoine canadien du mandat de promouvoir une approche coordonnée dans les institutions fédérales. Patrimoine canadien a mis son expérience et ses compétences à profit pour produire le Guide pour déterminer les exigences en matière de langues officielles (ELO) dans les programmes à PCH, un guide d'application d'une optique des langues officielles dans la conception et l'exécution des programmes de paiements de transfert. Ce document pourrait se révéler fort utile pour les ministères.

Remerciements

Le Bureau du contrôleur général et le Secrétariat du Conseil du Trésor tiennent à remercier de ses contributions le Comité technique formé pour leur donner des avis et des conseils au cours de l'élaboration de la Politique et de la Directive sur les questions relatives aux paiements de transfert à des bénéficiaires autochtones.

La présente ligne directrice sera mise à jour de temps à autre au besoin. Toutes les suggestions sont les bienvenues.

Veuillez envoyer vos demandes de renseignements sur cette ligne directrice à l'adresse suivante :

Contrôleur général adjoint
Secteur de la gestion et de l'analyse financières
Bureau du contrôleur général
Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada
Ottawa (Ontario)
K1A 0R5

Courriel : Bureau de gestion financière
Téléphone : 613-957-7233
Télécopieur : 613-952-9613


Dispositions particulières concernant les bénéficiaires autochtones

Objet de cette annexe

La présente annexe a pour objet d'expliquer de façon détaillée les exigences spécifiques de la Directive sur les paiements de transfert (la Directive) applicables aux paiements de transfert à l'intention des bénéficiaires autochtones.

À propos des paiements de transfert aux bénéficiaires autochtones

Le gouvernement du Canada offre une vaste gamme de programmes de paiements de transfert à l'intention expresse des peuples autochtones. De nombreux ministères sont chargés de gérer ces programmes. Les relations de financement sont très souvent à long terme et soutiennent d'importants programmes communautaires.

La Directive a tenu compte de ces circonstances uniques en introduisant des dispositions spécifiques concernant les paiements de transfert à l'intention des bénéficiaires autochtones et les programmes de paiements de transfert conçus expressément pour les peuples autochtones.

Responsabilités de leadership

La Directive exige que les gestionnaires ministériels chargés de gérer ces programmes veillent à ce qu'un leadership ciblé et soutenu soit exercé dans l'élaboration d'approches uniformes qui tiennent mieux compte des besoins des Autochtones, en mettant l'accent sur plusieurs aspects dont la responsabilité générale a été attribuée par la Politique et par la Directive, mais qu'il est essentiel de focaliser particulièrement en ce qui concerne les bénéficiaires autochtones. Ces aspects sont les suivants.

Engagement des bénéficiaires

La Politique reconnaît l'importance d'engager les bénéficiaires dans la conception et l'administration des programmes de paiements de transfert en tant que moyen de créer des programmes de paiements de transfert innovateurs, rentables et axés à la fois sur les citoyens et les bénéficiaires, ainsi que de faire en sorte que ces programmes soient accessibles, compréhensibles et utilisables. Les administrateurs généraux ont la responsabilité générale d'assurer la participation des demandeurs et des bénéficiaires, dans la mesure où c'est [viii]. L'engagement est particulièrement important dans le cas des programmes à l'intention des Autochtones. De nombreux bénéficiaires autochtones administrent des ententes de financement pour le compte des peuples autochtones; ils connaissent bien la conception et l'administration de ces programmes et sont bien placés pour y contribuer efficacement, autrement dit pour veiller à ce qu'ils reflètent davantage les besoins des peuples autochtones et pour contribuer à identifier d'éventuelles améliorations. Les bénéficiaires autochtones reçoivent fréquemment de l'aide financière de plus d'un programme de paiements de transfert; dans ces cas-là, ils sont susceptibles de donner des indications et de l'information sur les duplications et sur les possibilités d'harmonisation des programmes et d'uniformisation des exigences et des procédés administratifs. C'est pour cela que la Directive oblige les gestionnaires ministériels à assurer un leadership ciblé et soutenu à l'égard de la stratégie d'engagement des bénéficiaires.

Les discussions organisées avec un groupe de consultation formé de représentants de ministères, de collectivités et d'organismes autochtones ont permis d'établir une série de facteurs clés qui favorisent la participation des bénéficiaires autochtones :

  • expliquer franchement le but de la participation et ce qu'elle pourrait influencer;
  • établir un protocole avec des paramètres précis;
  • voir s'il est possible d'établir des forums sur les politiques et des groupes de travail techniques relevant de comités consultatifs;
  • respecter la position des bénéficiaires — la participation ne devrait pas être considérée simplement comme assurer la présence des intéressés;
  • tenir compte des intérêts des groupes particuliers, s'il y a lieu, comme les Premières nations, les Inuits et les Métis;
  • donner de la rétroaction sur le résultat de leur participation aux intéressés.

Réduction des exigences administratives

La Politique exige que les administrateurs généraux veillent à ce que le fardeau administratif des bénéficiaires soit proportionnel au niveau de risque du versement d'un paiement de transfert donné. La Directive va plus loin en ce qui concerne les paiements de transfert à l'intention des bénéficiaires autochtones, puisque les gestionnaires ministériels sont tenus de veiller à ce qu'on exerce un leadership ciblé et soutenu pour alléger le fardeau administratif des bénéficiaires. Cette exigence reconnaît que, compte tenu de la vaste gamme de programmes que de nombreux ministères offrent aux peuples autochtones, les exigences administratives imposées par de multiples ententes de financement peuvent imposer aux bénéficiaires autochtones un lourd fardeau qu'il faut s'efforcer d'alléger.

Uniformisation des procédés administratifs

L'uniformisation est l'établissement de procédés, de procédures ou de systèmes communs pour la gestion et l'administration des paiements de transfert. Lorsqu'un bénéficiaire reçoit une aide financière de plusieurs programmes de paiements de transfert, son fardeau administratif s'accroît de toute évidence si les procédés administratifs qu'on emploie pour chacun de ces programmes sont nettement différents (p. ex., pour les demandes, les rapports ou le versement des paiements). Dans la mesure où ces procédés peuvent être uniformisés, il est possible d'alléger le fardeau administratif aussi bien pour les bénéficiaires que pour les ministères. Qui plus est, l'uniformisation peut réduire la collecte répétitive des mêmes données de base des demandeurs. Aux termes de la Politique, les administrateurs généraux doivent s'efforcer d'uniformiser l'administration des procédés, des procédures et des exigences applicables aux paiements de transfert dans leur ministère, voire avec les autres ministères, dans toute la mesure du possible, afin d'optimiser l'efficience de l'administration des programmes de paiements de transfert pour les demandeurs, les bénéficiaires et les ministères.

Bien des bénéficiaires autochtones reçoivent une aide financière de nombreux programmes de paiements de transfert. Le leadership assuré par les gestionnaires ministériels en vue de l'uniformisation optimale des procédés administratifs employés dans ces programmes est un élément indispensable pour arriver à alléger le fardeau administratif.

Coordination des vérifications des bénéficiaires

Les gestionnaires ministériels sont responsables de faire en sorte que les bénéficiaires se conforment aux obligations financières et aux obligations en matière de rendement des ententes de financement. Ils s'acquittent de cette responsabilité en obtenant les rapports nécessaires et en exerçant la surveillance appropriée. Un des outils qu'ils peuvent employer comme complément de leurs autres activités de surveillance est une vérification du bénéficiaire, c'est-à-dire une évaluation indépendante dirigée par eux, mais effectuée par un vérificateur indépendant visant à leur donner l'assurance que le bénéficiaire respecte les conditions de l'entente de financement. Les ententes de financement applicables aux contributions renferment normalement des dispositions sur le droit du ministre de faire effectuer une vérification du bénéficiaire. Les ententes de financement applicables aux subventions ne renferment normalement pas de telles dispositions, quoiqu'elles puissent les inclure lorsque les gestionnaires ministériels le jugent nécessaire.

Lorsque les bénéficiaires reçoivent une aide financière de plusieurs programmes de paiements de transfert, ils peuvent faire l'objet d'une vérification en vertu de chaque entente de financement, particulièrement lorsque les fonds leur sont versés sous forme de contributions. La Directive impose aux gestionnaires ministériels la responsabilité de veiller à ce que les vérifications proposées d'un seul bénéficiaire soient coordonnées dans le ministère et, dans la mesure du possible, avec celles des autres ministères afin qu'on puisse n'effectuer qu'une seule vérification de ce bénéficiaire.

Étant donné que de nombreux bénéficiaires autochtones reçoivent des paiements de transfert de divers programmes et que ces paiements sont assujettis à différentes ententes de financement, le leadership dont les gestionnaires ministériels doivent faire preuve pour coordonner les vérifications des bénéficiaires est important. Il faut éviter les multiples vérifications non coordonnées d'un même bénéficiaire. Il faut qu'un ministère sache s'organiser, voire qu'il sache dans une certaine mesure s'organiser avec les autres ministères qui ont conclu des ententes de financement avec le même bénéficiaire pour coordonner la planification de leurs vérifications afin de réduire au minimum le nombre de vérifications dont un même bénéficiaire doit faire l'objet.

Recours à une seule entente de financement pour les paiements de transfert accordés en vertu de plusieurs programmes

Lorsqu'un bénéficiaire doit recevoir des paiements de transfert de plusieurs programmes, la Directive exige que les gestionnaires ministériels décident s'il serait pratique pour le ministère et avantageux pour le bénéficiaire de conclure une seule entente de financement. Dans ce cas-là également, étant donné que de nombreux bénéficiaires autochtones reçoivent des paiements de transfert de divers programmes, il est important de se demander si une seule entente de financement est indiquée. Une seule entente applicable à plusieurs paiements de transfert est susceptible de réduire le fardeau administratif pour le bénéficiaire et de permettre d'uniformiser les procédés ainsi que de faciliter la coordination d'éventuelles vérifications du bénéficiaire.

Certains ministères (Affaires indiennes et Nord Canadien et Santé Canada, par exemple) se servent d'ententes de financement uniques pour leurs bénéficiaires autochtones depuis des années, et cela donne de bons résultats. Certaines de ces ententes s'appliquent à des paiements de transfert provenant de plus d'un ministère. À l'occasion, d'autres ministères, comme Pêches et Océans Canada et Sécurité publique et Préparation d'urgence Canada, ont versé des paiements de transfert à des bénéficiaires autochtones en vertu de ce genre d'ententes de financement. Les gestionnaires ministériels auraient avantage à communiquer avec ces ministères afin de se renseigner sur ce recours exemplaire à une seule entente de financement pour les paiements de transfert de plusieurs programmes d'un ministère, voire de plusieurs ministères.

Recours à des accords de financement pluriannuel

Lorsque l'atteinte des objectifs d'un programme de paiements de transfert ou d'une entente de financement peut nécessiter une relation pouvant s'étendre sur plusieurs années avec un bénéficiaire, la Directive exige que les gestionnaires ministériels décident s'ils devraient avoir recours à des ententes de financement pluriannuel. De nombreux programmes de paiements de transfert offrent une aide financière continue à des bénéficiaires autochtones. Dans ces circonstances, il est clairement indiqué d'envisager d'avoir recours à des ententes de financement pluriannuel. Les options de financement sous forme de contribution globale et souple auxquelles nous reviendrons plus loin sont des approches de financement pluriannuel conçues expressément à l'intention des bénéficiaires autochtones. On ne peut y avoir recours que si certaines conditions préalables sont réunies. Lorsqu'elles ne le sont pas, on peut quand même se servir d'une entente de financement pluriannuel, sans toutefois pouvoir tirer parti de la souplesse accrue qu'offre l'option de financement sous forme de contribution globale et souple.

Avoir du leadership en se demandant toujours s'il est opportun d'avoir recours à des ententes de financement pluriannuel est susceptible d'alléger le fardeau administratif pour les bénéficiaires et pour les ministères ainsi que d'améliorer et de renforcer leurs relations durables.

Harmonisation des programmes de paiements de transfert

L'harmonisation des programmes de paiements de transfert est l'alignement ou l'intégration de deux ou de plusieurs de ces programmes qui ont des objectifs connexes ou qui sont destinés aux mêmes bénéficiaires. C'est un autre moyen d'alléger le fardeau administratif des bénéficiaires tout en réduisant le chevauchement et la duplication dans les programmes de paiements de transfert. La Politique impose aux administrateurs généraux la responsabilité de veiller à assurer l'harmonisation des programmes de paiements de transfert dans leurs ministères ainsi que la collaboration entre les ministères, au besoin.

Au moment où cette ligne directrice est rédigée, il existe plus de 300 programmes de paiements de transfert soit conçus expressément à l'intention des peuples autochtones, soit comprenant un élément ciblant les peuples autochtones. Avec le leadership exercé par les gestionnaires ministériels en matière d'harmonisation, il devait être possible de déterminer si des programmes pourraient être combinés ou supprimés, grâce à des rajustements apportés à d'autres programmes existants, en vue d'alléger le fardeau administratif pour les bénéficiaires et pour les ministères.

Soutien du Secrétariat du Conseil du Trésor

La Directive impose aux gestionnaires ministériels, s'il y a lieu, de consulter le Secrétariat du Conseil du Trésor pour faciliter la collaboration entre les ministères sur ces aspects. Cette exigence est compatible avec l'obligation imposée au secrétaire du Conseil du Trésor par la Politique d'assurer le leadership et le soutien pour la promotion et la facilitation de la collaboration entre les ministères en vue d'assurer à l'échelle pangouvernementale l'harmonisation des programmes de paiements de transfert, l'uniformisation des procédures, des exigences et des procédés administratifs et la mise en commun des pratiques exemplaires.

Autres options de financement sous forme de contribution

La Directive propose à tous les ministères le recours à trois autres approches de financement sous forme de contribution conçues et approuvées pour des ministères qui devaient y avoir recours à l'intention de bénéficiaires autochtones. Ce sont les options de financement sous forme de contribution fixe, souple et globale. Ces approches de financement additionnelles sont conçues à l'intention exclusive des bénéficiaires autochtones; il convient de souligner que, pour les fins de la Directive, un bénéficiaire autochtone est une personne ou une entité autochtone ayant reçu ou ayant été autorisée à recevoir un paiement de transfert en vertu d'un programme de paiements de transfert conçu expressément à l'intention des peuples autochtones ou comprenant un volet conçu expressément à l'intention des peuples autochtones.

La Directive exige que les gestionnaires ministériels encouragent et appuient le recours à ces options additionnelles de financement sous forme de contribution lorsqu'ils les jugent appropriées. Lorsqu'ils conçoivent ou refondent des programmes de paiements de transfert, ils sont expressément chargés de rechercher les possibilités d'avoir recours à ces options. Les modalités des programmes de paiements de transfert qui autorisent des paiements de transfert à des Autochtones doivent expressément spécifier si ces options seront utilisées.

Ces options de financement accroissent la souplesse des paiements de transfert aux bénéficiaires autochtones, et les contributions souples et globales sont basées sur des ententes de financement pluriannuel conçues pour faciliter et refléter des relations stables et durables.

Financement sous forme de contribution fixe

Cette option de financement permet de verser des paiements de transfert à des bénéficiaires autochtones lorsque la contribution peut être calculée en fonction d'une estimation annuelle prédéterminée de l'aide financière dont le bénéficiaire a besoin pour atteindre les objectifs d'un programme de paiements de transfert.

À l'échéance de l'entente de financement, le bénéficiaire peut conserver la partie non utilisée du financement, à condition d'avoir respecté les obligations et atteint les objectifs de l'entente et d'accepter d'utiliser les fonds non dépensés à des fins compatibles avec les objectifs du programme ou à toute autre fin acceptée par le ministère qui lui a versé la contribution fixe. Les exigences de rapports d'une entente de contribution applicable à une contribution fixe devraient permettre aux gestionnaires ministériels de calculer les fonds non dépensés à l'échéance de l'entente.

Étant donné que les fonds non dépensés peuvent être conservés par le bénéficiaire, il faut qu'on puisse établir une estimation fiable du financement dont il a besoin. Lorsqu'on a recours à un financement sous forme de contribution fixe en vertu d'un programme de paiements de transfert, la Directive exige que le calcul du financement requis soit un des éléments fondamentaux de la conception ou de la refonte du programme et qu'il soit dûment noté.

Lorsqu'on a recours au financement sous forme de contribution fixe, l'entente de financement doit clairement préciser que le bénéficiaire assume tous les coûts en sus du financement accordé pour respecter ses obligations et atteindre les objectifs de l'entente.

Financement sous forme de contribution souple

Cette option de financement permet elle aussi de verser des paiements de transfert à des bénéficiaires autochtones lorsque le bénéficiaire satisfait à certains critères d'évaluation et que le programme de paiements de transfert qui exige l'existence d'une relation établie depuis au moins deux ans avec un bénéficiaire pour atteindre des objectifs peut être assujetti à une entente de financement pluriannuel.

Le financement sous forme de contribution souple reflète et renforce des relations stables avec les bénéficiaires. On doit y avoir recours seulement lorsque le bénéficiaire a fait ses preuves comme gestionnaire de paiements de transfert en satisfaisant aux critères d'évaluation exposés à la fin de cette rubrique.

Le financement sous forme de contribution souple est indiqué lorsqu'on s'attend à ce qu'une relation d'au moins deux ans avec un bénéficiaire soit nécessaire pour atteindre les objectifs du programme de paiements de transfert et qu'une entente de financement pluriannuel d'une durée proportionnelle est justifiée. Cette option reconnaît qu'offrir au bénéficiaire une grande souplesse d'utilisation des fonds contribuera vraisemblablement à l'atteinte des objectifs globaux de l'entente de financement tant qu'elle restera en vigueur.

Avec cette option, le bénéficiaire peut répartir les fonds entre les catégories de coûts (que certains ministères appellent des codes de budgets ou de services) établies dans l'entente de financement. En outre, tant que l'entente de financement est en vigueur, les fonds qui n'ont pas été utilisés à la fin de chaque exercice peuvent être reportés, afin que le bénéficiaire puisse s'en servir pour obtenir des résultats et pour atteindre les objectifs du programme. Toutefois, à l'expiration de l'entente de financement, les fonds non utilisés doivent être remboursés; ils deviennent une dette due à la Couronne.

Financement sous forme de contribution globale

Cette option permet également de verser des paiements de transfert à des bénéficiaires autochtones qui satisfont à certains critères d'évaluation lorsque plusieurs programmes de paiements de transfert exigent une relation d'une durée d'au moins cinq ans avec le bénéficiaire pour qu'il soit possible d'atteindre les objectifs grâce à une seule entente de financement pluriannuel.

L'option de financement sous forme de contribution globale est conçue pour faciliter et encourager des relations de confiance à long terme avec des bénéficiaires qui reçoivent des paiements de transfert de plusieurs programmes. Tout comme le financement sous forme de contribution souple, on doit y avoir recours seulement si le bénéficiaire a fait ses preuves comme gestionnaire de paiements de transfert en satisfaisant aux critères d'évaluation exposés à la fin de cette rubrique.

Avec l'option de financement sous forme de contribution globale, on se sert d'une seule entente de financement pluriannuel pour assurer le financement global d'un groupe de programmes lorsqu'on reconnaît qu'il faudra une relation d'au moins cinq ans avec le bénéficiaire pour atteindre les objectifs de ces programmes. Il faut avoir préalablement établi que le financement de chacun de ces programmes peut être calculé sur une base annuelle et que la base du calcul du financement est un des éléments fondamentaux de la conception dont on doit tenir compte et qu'on doit noter au moment de la conception ou de la refonte du programme. Cette option permet au bénéficiaire de changer la priorité relative des programmes visés par la contribution globale et de réaffecter le financement entre ses programmes de façon à tenir compte de l'évolution de la situation et du changement même de ses priorités, pourvu qu'il continue à progresser vers la réalisation de tous les objectifs. En outre, il peut conserver tous les fonds non dépensés tant que l'entente de financement reste en vigueur et même à son échéance, pourvu que les obligations et les objectifs de l'entente de financement soient respectées et atteints et qu'il accepte de se servir des fonds non utilisés à des fins compatibles avec les objectifs des programmes ou à toutes autres fins cadrant avec ses priorités auxquelles le ministère consent. Il est également reconnu qu'il suffit de faire rapport annuellement au ministère des coûts engagés et des résultats atteints avec cette option de financement sous forme de contribution globale.

Quand on a recours à cette option de financement, l'entente de financement doit clairement préciser que le bénéficiaire est responsable de tous les coûts en sus du financement accordé pour faire face aux obligations et pour atteindre les objectifs précisés dans l'entente de financement.

Critères d'évaluation

Le recours au financement sous forme de contribution souple et globale est compatible avec la capacité éprouvée des bénéficiaires de gérer des paiements de transfert. La Directive exige donc que les gestionnaires ministériels évaluent cette capacité, ce pourquoi ils doivent tenir compte des éléments suivants du bénéficiaire :

  • structure de gouvernance;
  • organisation servant à gérer les programmes, expérience en finances et en administration et capacité d'exécution de programmes;
  • procédés et procédures de gestions de programmes et de contrôle financier;
  • mécanismes de responsabilisation établis à des fins de transparence, de divulgation, de responsabilité et de recours;
  • situation financière.

Plus généralement, en vertu tant de la Politique que de la Directive, il faut veiller à ce que les exigences administratives imposées aux bénéficiaires soient conçues en fonction des risques inhérents au versement d'un paiement de transfert particulier à un bénéficiaire donné. Cela suppose que le ministère dispose des moyens nécessaires pour définir et évaluer non seulement les risques propres au programme et au montant du financement, mais aussi le profil de risque du bénéficiaire. L'évaluation particulière qu'il faut faire en ce qui concerne le financement sous forme de contribution souple et globale peut faire partie du processus de détermination d'un profil de risque pour un bénéficiaire autochtone.

Contributions et paiements anticipés

Il reste deux autres éléments à couvrir sur les modalités des programmes de paiements de transfert qui permettent de verser des paiements de transfert à des bénéficiaires autochtones.

Le premier porte sur la façon dont on peut effectuer des contributions. En général, les modalités doivent stipuler une raison ou une combinaison de trois raisons justifiant le dernier versement d'une contribution et tous ses paiements progressifs : l'atteinte de résultats ou de jalons prédéterminés en matière de rendement, le remboursement de dépenses admissibles ou une formule d'établissement des coûts. Dans le cas des modalités permettant le versement de paiements de transfert à des bénéficiaires autochtones, un quatrième élément est ajouté, puisque les paiements peuvent être basés sur un montant prédéterminé.

Bien que le versement d'une contribution à un bénéficiaire puisse être basé sur une de ces raisons ou sur une combinaison d'entre elles, la Directive exige que le total de la contribution versée à un bénéficiaire en vertu d'une entente de financement ne dépasse pas les dépenses admissibles qu'il a réellement engagées pour mener à bien son initiative ou son projet ou la part de ces dépenses devant être financée par l'entente. Les seules exceptions à cette règle générale sont lorsque le financement est offert à un bénéficiaire autochtone grâce aux options de financement sous forme de contribution fixe ou globale que nous venons de décrire, avec lesquelles le bénéficiaire peut être autorisé à conserver les fonds non utilisés à l'échéance de l'entente de financement pour s'en servir aux fins précisées dans cette entente.

Le second élément porte sur les paiements anticipés et sur leur relation avec les rapports annuels des bénéficiaires. Lorsque de tels paiements sont versés, la Directive impose aux gestionnaires ministériels l'obligation générale d'obtenir rapidement une reddition de comptes des bénéficiaires pour veiller à ce que les fonds soient dépensés pour des fins autorisées et que les soldes non utilisés qu'ils conservent soient raisonnables, compte tenu de leurs besoins de liquidités. Toutefois, de nombreuses ententes de financement conclues avec des bénéficiaires autochtones n'exigent que des rapports financiers annuels. Lorsqu'un ministère a conclu que des rapports financiers annuels sont suffisants pour satisfaire à ses exigences en matière de contrôle et de responsabilisation, il faut encourager cette pratique, parce que c'est un moyen d'alléger le fardeau administratif tant pour les bénéficiaires que pour les ministères. Cela dit, les rapports financiers annuels ne sont pas propices à une surveillance constante des soldes non utilisés des paiements anticipés, alors que la Directive l'exige. Par conséquent, la Directive stipule que les modalités permettant le versement de paiements de transfert à des bénéficiaires autochtones peuvent inclure un élément qui autoriserait expressément le versement de paiements anticipés durant tout l'exercice de façon à ce que le bénéficiaire puisse n'être tenu qu'à présenter des rapports financiers annuels.

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