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Archivée - Lignes directrices sur l'accès à l'information - Exceptions - Généralités

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1. Principes généraux

Les articles 13 à 24 de la Loi sur l'accès à l'information prévoient un certain nombre d'exceptions au droit d'accès établi par cette Loi. Chaque exception vise à protéger des renseignements concernant un segment particulier du public ou des intérêts privés. De plus, l'article 26 de la Loi prévoit une exception d'ordre administratif reliée à la publication des documents. Ces exceptions, ainsi que les différentes catégories de documents exclus énumérées aux articles 68 et 69 de la Loi, sont les seuls éléments pouvant constituer un motif de refus de communication à l'égard des documents de l'administration fédérale en vertu de la Loi sur l'accès à l'information.

2. Examen

Le principe qui sous-tend l'application de la plupart des exceptions est l'équilibre nécessaire entre le droit d'accès aux documents de l'administration fédérale et les préjudices pouvant découler de la communication de ces documents. La politique gouvernementale exige que les institutions fédérales examinent tous les documents demandés en vertu de la Loi sur l'accès à l'information avant de décider si les documents doivent être communiqués, s'ils doivent faire l'objet d'un refus de communication ou s'ils peuvent être communiqués à la discrétion du responsable de l'institution conformément aux dispositions de la Loi. Le pouvoir discrétionnaire prévu par la Loi doit être exercé après avoir apprécié tous les facteurs entourant la demande et les documents en cause et être fondé sur une juste application des dispositions de la Loi. Dans les grandes institutions et dans celles qui comportent des bureaux régionaux, cet examen préliminaire peut être coordonné par le coordonnateur de l'accès à l'information de la division ou de la région.

3. Précédents

Lorsque les documents demandés ont déjà fait l'objet d'une demande de communication par le passé, la décision de communiquer ou non les documents peut être différente de celle prise antérieurement, du fait que les préjudices éventuels sont moindres ou parce que les circonstances diffèrent. Les institutions fédérales doivent évaluer chaque demande en fonction des facteurs qui lui sont propres et considérer les précédents uniquement comme des lignes directrices pouvant les aider à prendre une décision quant à la communication du document. Les documents classifiés ou désignés dans le cadre du système de sécurité de l'État doivent faire l'objet d'un examen préliminaire plus minutieux. Cependant, le fait qu'un document soit classifié ou désigné ne signifie pas qu'il fait l'objet d'une exception; chaque document doit être examiné en fonction des dispositions relatives aux exceptions qui s'appliquent au moment de l'étude de la demande.

4. Décision d'invoquer une exception

La décision d'invoquer ou non une exception doit être prise en fonction des résultats de l'examen et des consultations menées et, s'il y avait lieu de demander l'opinion du conseiller juridique de l'institution, en fonction de cette opinion. C'est le fonctionnaire à qui le responsable de l'institution a délégué le pouvoir d'invoquer l'exception qui doit prendre cette décision. La politique gouvernementale exige que l'avis d'exception transmis par écrit à l'auteur de la demande (voir la section concernant les avis au chapitre 2-4 des présentes lignes directrices) soit signé par le fonctionnaire délégué de l'institution ou par le coordonnateur de l'accès à l'information, au nom de ce fonctionnaire. (Voir les lettres types au chapitre 3-7).

Lorsqu'une autre institution fédérale a demandé que certains renseignements fassent l'objet d'une exception relativement à un document qui sera communiqué, le responsable de l'institution de qui relève la demande doit donner son approbation avant l'application de l'exception en question.

Les exceptions et les catégories de documents exclus du champ d'application de la Loi sont les seuls éléments pouvant justifier un refus de communiquer des renseignements gouvernementaux demandés dans le cadre de la Loi. Par conséquent, les institutions fédérales doivent communiquer tous les renseignements gouvernementaux à l'égard desquels une demande est présentée dans le cadre de la Loi sur l'accès à l'information, sauf si les renseignements font l'objet d'une exception ou sont exclus en vertu d'une disposition de la Loi. Lorsqu'on envisage la possibilité qu'un document fasse l'objet d'une exception, il faut se rappeler que ce document peut faire l'objet de plusieurs types d'exception. Le cas échéant, il faut citer toutes les exceptions applicables.

Lorsque les renseignements ont déjà été divulgués dans le passé, ils doivent être considérés comme accessibles à toute personne ayant le droit d'accès en vertu de l'article 4 et qui exerce ce droit, sauf si les circonstances justifiant la divulgation des renseignements ont changé et justifient une exception. Toutefois, nous invitons les institutions à la prudence, car lorsqu'une décision ultérieure concernant la divulgation va à l'encontre de la décision initiale à la suite d'un changement de circonstances, cela peut donner lieu à des plaintes. Les institutions devraient donc être pleinement prêtes à démontrer que la nouvelle décision est clairement justifiée et appuyée par le changement des circonstances.

Voici des exemples de situations où des révocations de cette nature peuvent être considérées comme pertinente:

i) Des renseignements personnels concernant une personne A sont communiqués à une personne B avec le consentement exprès de la personne A, à condition que ces renseignements soient communiqués exclusivement à la personne B. La divulgation d'exactement les mêmes renseignements doit être refusée en cas de demande ultérieure de la part d'une personne C, car la personne A n'a pas consenti expressément à cette divulgation. Même si le paragraphe 19(1) n'était pas applicable dans le premier cas, il serait manifestement applicable dans le deuxième cas, compte tenu du changement des circonstances concernant le consentement.

ii) La société A demande et reçoit des renseignements la concernant du type visé au paragraphe 20(1). Si, plus tard, la société B demande exactement les mêmes renseignements, leur divulgation doit être refusée, car la société A n'a pas consenti à cette divulgation. Même si le paragraphe 20(1) n'était pas applicable dans le premier cas, il le serait dans le deuxième en raison du changement des circonstances concernant la situation de la société A, qui, de demandeur qu'elle était initialement, est devenue un tiers, ayant le droit à la protection accordée en vertu de l'article 20 et de l'exigence concernant le consentement du tiers.

5. Prélèvements

L'article 25 de la Loi sur l'accès à l'information indique qu'une institution fédérale est tenue de communiquer les parties d'un document dépourvues de renseignements pouvant faire l'objet d'une exception si ces parties peuvent être retirées du document sans problèmes sérieux.

Cette disposition établit le principe des prélèvements raisonnables, c'est-à-dire que l'on ne doit pas refuser de communiquer la totalité d'un document contenant des renseignements qui peuvent faire l'objet d'une exception si la partie faisant l'objet d'une exception peut être retirée du document et que le reste peut être communiqué.

Le sens de l'article 25 a été renforcé par la décision rendue dans l'affaire Rubin c. Président de la Société canadienne d'hypothèques et de logement (1988), [1989] 1 C.F. 265, 19 F.T.R. 160. La Cour d'appel a confirmé que la Loi n'avait pas été appliquée correctement, l'institution ayant commis une erreur en omettant d'envisager des prélèvements comme l'exige l'article 25.

Un prélèvement est raisonnable si, après avoir retiré du document les parties contenant des renseignements pouvant faire l'objet d'une exception, le document ou la partie du document qui reste peut encore être compris. Il est possible que l'objet initial du document ne soit plus évident une fois que les renseignements assujettis à une exception ont été prélevés; cependant, on ne peut invoquer une exception pour l'ensemble du document tant qu'il reste des renseignements intelligibles. Par exemple, un document contenant un avis mais également des données de base devrait, après que la partie contenant l'avis a été prélevée, être communiqué à condition que les renseignements factuels ne soient pas assujettis à l'une des autres exceptions prévues par la Loi. En général, la plus petite unité restante après un prélèvement doit être la phrase.

Il convient ici de faire mention de la décision rendue dans l'affaire Bande indienne Montana c. Ministre des Affaires indiennes et du Nord et autres (1988), 18 F.T.R. 15, Alta. C.R. (2) 373 (no T-1622-86), dans laquelle la Cour a fait remarquer qu'il ne semblait pas raisonnable dans les circonstances de prélever les renseignements se rapportant aux deniers publics : «Si l'on se conformait à l'article 25, il en résulterait la communication d'un document complètement censuré, laissant voir tout au plus deux ou trois lignes sorties de leur contexte, ces informations seraient inutiles. Le travail de prélèvement nécessaire de la part du ministère n'est pas raisonnablement proportionné à la qualité de l'accès qui s'ensuivrait.» Il importe de souligner, toutefois, que cette déclaration concerne des documents particuliers; il est important que les institutions déterminent, dans chaque cas, s'il reste des renseignements compréhensibles et pertinents à la demande après les prélèvements.

Il arrive souvent que le seul renseignement assujetti à une exception soit le nom d'une personne qui constitue un renseignement personnel compte tenu du contexte. En pareil cas, il ne faut supprimer que le nom de la personne et les renseignements pouvant servir à identifier cette personne. De même, si le nom d'un lieu ou d'une chose peut faire l'objet d'une exception, seuls ces renseignements devraient être supprimés. Ainsi, dans la phrase «John Doe, spécialiste en recherches sur l'environnement de l'Université de Toronto, a conseillé au Ministère de ne pas tenir compte des observations faites par ce groupe d'environnementalistes», si la demande de renseignements porte sur ce qui a été fait des observations en question, le nom «John Doe» et la mention relative à son affiliation à l'Université de Toronto pourraient faire l'objet d'une exception et le reste de la phrase pourrait être communiqué, car les renseignements seraient quand même compréhensibles et pertinents à la demande, à condition toutefois qu'il soit justifié de croire que le reste de la phrase ne permet pas d'identifier la personne en cause. De plus, lorsque le nom d'une personne est suivi de renseignements non factuels, comme une évaluation qualitative de la performance de cette personne ainsi que les opinions d'autres personnes à son sujet, ces renseignements devraient faire l'objet d'une exception de façon à protéger la vie privée de cette personne. Il va sans dire qu'il s'agit là de quelques exemples parmi d'autres, qui sont d'une grande simplicité. Les institutions auraient avantage à formuler d'autres exemples de nature à aider leurs employés à appliquer le principe du prélèvement aux documents qui relèvent de leur organisation. En cas de doute quant à la clarté des autres renseignements ne faisant pas l'objet d'une exception, ces renseignements devraient être communiqués à l'auteur de la demande.

Dans les cas où il est nécessaire de prélever un grand nombre de renseignements et qu'il vaudrait mieux, dans l'intérêt de l'auteur de la demande, procéder à un prélèvement page par page ou fournir des explications, l'institution peut convenir d'un arrangement de la sorte avec l'auteur de la demande. Les institutions devraient toutefois garder à l'esprit que de tels arrangements pourraient créer des précédents ou encore créer des attentes chez le requérant.

6. Informations non pertinentes à une demande

Il est raisonnable qu'à la suite de la présentation d'une demande, une institution décide de ne traiter que les documents contenant des informations sur le sujet demandé. Ces documents seraient normalement traités entièrement, et la totalité du contenu serait soit divulguée, exclue ou protégée. En vertu de la loi, la non-pertinence n'est pas un motif pour exclure ou protéger une partie d'un document (voir la cause M. X contre le ministre de la Défense nationale et le Secrétaire d'État aux Affaires extérieures (août 1991)).

Dans certains cas, un document peut contenir des informations sur le sujet demandé ainsi que d'autres sections sur d'autres sujets (comme un chapitre dans un long rapport). Dans cette éventualité, l'institution peut juger bon de discuter de la situation avec le requérant, pour lui expliquer que son accord de traiter seulement la partie pertinente se traduira par des économies de temps et d'argent, tant pour lui que pour l'institution. Dans tous les cas, dans sa réponse au requérant, l'institution doit lui signaler qu'il reçoit une partie d'un document plus volumineux traitant d'autres sujets. Le requérant aura alors le choix de demander le document par son nom ou par la source documentaire sans avoir à payer des frais supplémentaires s'il désire toujours le consulter inégralement.

Il va sans dire qu'il incombe à l'institution de déterminer ce qui est ou non pertinent à une demande; cependant, cette décision est normalement fondée sur un examen de chaque document afin de déterminer s'il est raisonnable de séparer les informations pertinentes de celles qui ne le sont pas. Il ne serait normalement pas raisonnable, par exemple, de séparer une phrase d'un paragraphe, ou un paragraphe d'une page pertinente, alors qu'il serait raisonnable de séparer un chapitre d'un long rapport. Bien souvent, il est plus facile de traiter une petite quantité d'informations non pertinentes, alors que le traitement d'un volume important d'informations non pertinentes est susceptible d'entraîner des dépenses supplémentaires en temps et en argent pour l'institution et pour le requérant.

7. Indication des exceptions

Selon l'alinéa 10(1)b), une institution est tenue d'indiquer dans l'avis de refus de communication la disposition précise de la Loi sur laquelle se fonde le refus.

Sur le plan pratique, l'exception applicable à certaines sections précises du document devrait être indiquée dans la marge du document à communiquer. Il peut être plus approprié dans certains cas d'énumérer les exceptions dans une lettre d'accompagnement, par exemple lorsque les références dans la marge pourraient suffire en soi à causer des préjudices.

Dans la cause Commissaire à l'information du Canada c. Ministre de la Défense nationale, (no T-746-88), la Cour fédérale a précisé que le paragraphe 10(1) exige que les institutions fédérales indiquent dans leur avis de refus de communication les dispositions des divers articles de la Loi portant sur les exceptions, et non les alinéas destinés à décrire les renseignements visés par la disposition en question ou à donner des exemples. Dans ce cas précis, le litige se rapportait à l'article 15, mais le même principe vaut pour l'article 14 et les alinéas 16(1)c) et 18d).

Le principe à retenir est le suivant : l'institution doit indiquer la disposition précise sur laquelle se fonde l'exception, ainsi que l'article, le paragraphe ou l'alinéa en cause, si ces derniers ne visent pas simplement à décrire ou illustrer. Par exemple, en ce qui concerne l'article 15, l'information minimale à fournir serait le numéro de l'article et le fondement de l'exception, soit la défense, les affaires internationales ou des activités hostiles ou subversives. Même si la Cour a indiqué que la Loi n'obligeait pas les institutions à faire mention des alinéas visant à décrire ou illustrer, elle a précisé qu'il était préférable de le faire, et cette avenue est donc recommandée.

8. Nature de l'exception

Il y a deux types d'exceptions prévues dans la Loi sur l'accès à l'information selon qu'elles sont fondées sur un critère subjectif ou objectif, ou encore qu'elles sont d'application obligatoire ou discrétionnaire. La différence entre ces deux types d'exceptions est expliquée ci-après.

8.1 Critère subjectif ou objectif

a) Critère subjectif

Dans le cas des exceptions fondées sur un critère subjectif, l'accès à l'information demandé en vertu de la Loi peut être refusé lorsque la communication 'risquerait vraisemblablement de porter préjudice' à l'intérêt précisé dans l'exception. Dans ce contexte, le terme préjudice a en général le sens de tort. Avant de refuser de communiquer un document, il faut être sûr que la divulgation des renseignements nuirait vraisemblablement ou porterait atteinte à l'intérêt public ou privé protégé par l'exception. Le fait que la divulgation pourrait entraîner des changements administratifs au sein d'une institution fédérale ne suffit pas pour justifier une exception subjective. Selon la loi, il faut être en mesure de cerner le tort réel pouvant être causé à l'intérêt visé par l'exception.

Plusieurs aspects de la question doivent être considérés avant de prendre une décision à cet égard; cependant, les institutions fédérales devraient alors s'arrêter à au moins trois facteurs généraux, à savoir: jusqu'à quel point le tort présumé est :

a) précis : l'institution devrait pouvoir identifier la personne ou l'intérêt en cause et définir le tort qui pourrait lui être causé, au lieu de se limiter à décrire ce tort en termes vagues;

b) actuel : l'institution devrait être en mesure de préciser le tort qui risque d'être causé immédiatement ou dans un avenir prochain; lorsqu'elle reçoit une nouvelle demande concernant les renseignements qu'elle a refusé de divulguer par le passé, elle devrait reconsidérer l'état de ces renseignements afin de déterminer s'il existe encore un risque de préjudice immédiat ou futur;

c) probable : le risque de préjudice doit être vraisemblable.

Il peut arriver qu'il soit impossible d'invoquer une exception subjective si la demande est étudiée séparément. Toutefois, lorsque la demande vient s'ajouter à une série de demandes et qu'elle fait partie d'un tout qui risque de porter préjudice à l'intérêt visé par l'exception, une institution peut refuser de communiquer les renseignements demandés. L'institution doit cependant pouvoir montrer que l'effet cumulatif de plusieurs divulgations semblables ou complémentaires pourrait vraisemblablement être préjudiciable.

Selon la jurisprudence, lorsqu'une liste de types de renseignements est donnée à titre d'illustration (article 15, Affaires internationales et défense, par exemple), les renseignements qui correspondent à un des éléments de la liste ne peuvent être refusés automatiquement. Il reste à déterminer que la divulgation de l'information pourrait porter préjudice à l'intérêt visé par l'exception. Les exemples ont pour seul but d'illustrer les types de renseignements auxquels des exceptions subjectives s'appliqueront probablement. Toutefois, le seul fait que le type de renseignements demandé figure comme exemple ne suffit pas à justifier sa protection automatique.

Les renseignements définis aux articles suivants constituent des exceptions subjectives : articles 14, 15 et 22; alinéas 16(1)c), 16(1)d), 16(2), 17, 18b), 18d), 20(1)c) et 20(1)d).

b) Critère objectif

Par critère objectif, on entend une description exacte des catégories de renseignements ou de documents qui peuvent faire l'objet d'une exception. Ces exceptions tiennent également compte du risque de préjudice, mais elles concernent des catégories précises de renseignements qui, selon le Parlement, sont de nature tellement délicate que leur divulgation risquerait de faire du tort. Ainsi, en vertu des exceptions objectives, lorsqu'une institution fédérale est convaincue que les renseignements appartiennent à une catégorie précise, elle est justifiée de refuser de les communiquer et n'est pas tenue de prouver le risque de préjudice.

Les renseignements définis aux articles suivants constituent des exceptions objectives : articles 13, 19, 21, 23 et 24, paragraphe 16(3), alinéas 16(1)a), 16(1)b), 18a), 20(1)a), 20(1)b).

8.2 Exceptions discrétionnaires et obligatoires

Exceptions obligatoires

Les exceptions obligatoires sont présentées à l'aide de la formule suivante : 'Le responsable d'une institution fédérale est tenu de refuser la communication...'. Lorsque les renseignements demandés en vertu de la Loi tombent sous l'application d'une exception obligatoire, les institutions sont habituellement obligées d'invoquer une exception et de refuser l'accès à l'information. Cependant, toutes les exceptions obligatoires, sauf celles visées par l'article 24 (Interdictions fondées sur d'autres lois), contiennent des dispositions qui permettent aux institutions fédérales de divulguer les renseignements dans certains cas ou si certaines conditions sont remplies (par exemple, si le tiers y consent ou si ces renseignements sont déjà à la disposition du grand public). Dans l'un ou l'autre de ces deux cas, et si aucune autre exception ne s'applique, l'institution fédérale est libre de divulguer les renseignements. Bien que le consentement ne crée pas en lui-même un droit d'accès, il sera généralement indiqué de divulguer les renseignements demandés, à condition évidemment qu'aucune exception ne s'applique. Ces cas d'exception sont traités en détail ci-après dans le cadre de chaque disposition pertinente. Toutefois, les renseignements visés par une exception obligatoire doivent généralement être refusés.

Les exceptions définies aux articles suivants sont obligatoires : article 13, 19, 24 et les alinéas 16(3) et 20(1). Tel que mentionné ci haut, dans le cas de l'article 13 et des paragraphes 16(3) et 20(1), le consentement permet la divulgation. Dans le cas de l'article 19 cependant, tout discrétion résiduelle a été annulée par la décision de la Cour fédérale dans l'affaire Commissaire à l'information c. le ministre de l'Emploi et de l'immigration (Goldstein) [1986] 3 C.F. 63, 5 F.T.R. 287. Dans cette affaire en effet, la Cour s'est dite d'avis que le consentement donné par l'intéressé imposait à l'institution l'obligation de divulguer (dans la mesure où aucune autre exception ne s'applique). Voir la section concernant l'article 19 au chapitre 2-8 pour de plus amples détails.

Exceptions discrétionnaires

Les exceptions discrétionnaires sont présentées à l'aide de la formule suivante : 'Le responsable d'une institution fédérale peut refuser la communication...'. Lorsque de telles exceptions s'appliquent à des renseignements demandés en vertu de la Loi, les institutions fédérales sont légalement autorisées à refuser de communiquer le document en question. Toutefois, en présence d'une exception discrétionnaire, les institutions fédérales peuvent communiquer les renseignements lorsqu'elles jugent que la divulgation ne risque pas de causer préjudice ou lorsqu'elles estiment que les avantages découlant de la divulgation du renseignement sont plus grands que les risques éventuels.

La décision définitive de divulguer ou non un renseignement pour lequel on pourrait invoquer une exception incombe à l'institution fédérale responsable du traitement de la demande; toutefois, il se peut que celle-ci doive consulter une autre institution fédérale avant de prendre une décision au sujet de certaines exceptions précisées dans ces directives et lignes directrices.

La majorité des dispositions concernant les exceptions sont discrétionnaires. On les trouve aux articles 14, 15, 17, 18, 21, 22 et 23; alinéas 16(1), 16(2).

9. Consultation

Afin d'assurer une uniformité dans l'application de certaines exceptions, les institutions fédérales devraient consulter l'institution fédérale compétente dans le domaine en cause. En outre, on recommande fortement de faire appel à la consultation lorsque les renseignements proviennent d'une institution fédérale qui ne traite pas la demande ou ont trait aux activités de celle-ci. En vertu de la politique, la consultation est obligatoire lorsque les articles 15 et 16 sont appliqués, quelle que soit la source des renseignements ou les activités d'autres institutions. Voir chapitre 3-2 pour plus de détails.

Des directives précises au sujet du processus de consultation sont données dans les sections pertinentes de ce chapitre qui portent sur ces articles. Dans tous les cas de consultation, la personne à consulter devrait être le coordonnateur de l'accès à l'information de l'institution fédérale consultée ou le fonctionnaire de cette institution autorisée à déterminer si un renseignement particulier doit être divulgué ou s'il doit faire l'objet d'une exception. Afin d'aider l'institution consultée, la personne qui consulte doit indiquer s'il serait approprié de divulguer les documents ou d'invoquer une exception. Il doit également fournir une explication de sa position, incluant les dispositions d'exception qu'il juge applicable.

Lorsqu'on doit consulter le gouvernement d'un État étranger, une organisation internationale ou un de leurs organismes concernant une partie quelconque du chapitre 2-8, les institutions fédérales devraient coordonner ces consultations par l'entremise du coordonnateur de l'accès à l'information du ministère des Affaires extérieures. Des consultations directes auront lieu seulement s'il y a déjà en place un système de liaison et consultation établi. Le ministère des Affaires extérieures devrait être avisé de ces canaux de consultation. Le coordonnateur provincial, dans les provinces où un tel poste existe, doit participer aux consultations entreprises en vertu de l'alinéa 13(1)c).

10. Coordination des demandes de communication

La coordination des demandes entre les institutions est importante, car elle permet de donner suite aux demandes dans un délai satisfaisant et de façon efficace, en particulier lorsque plusieurs institutions reçoivent une même demande, ou lorsque celle-ci a des conséquences sur le plan des politiques.

Les institutions devraient conclure les arrangements nécessaires pour assurer la coordination efficace des réponses aux demandes de communication, lorsque cette coordination est nécessaire, ou participer à de tels arrangements. Elles devraient avoir recours au système CDAI pour faire en sorte que ces arrangements ne les empêchent pas de donner suite aux demandes de communication dans les délais prévus par la Loi.

Le Guide de l'utilisateur du système de coordination des demandes d'accès à l'information, offert par Approvisionnements et Services Canada, donne des instructions détaillées à ce sujet. Les responsabilités des institutions relativement au CDAI sont expliquées à l'appendice A du présent chapitre.


Appendice A - Système de coordination des demandes d'accès à l'information

Responsabilités

Les institutions sont tenues de :

  • transmettre une copie de chaque demande qui leur est présentée dans le cadre de la Loi sur l'accès à l'information au ministère des Approvisionnements et Services, aux fins du système de coordination des demandes d'accès à l'information (CDAI), après avoir supprimé tous les renseignements servant à l'identification des personnes. Les normes exigent que cet envoi soit fait dans les vingt-quatre heures suivant la réception de la demande;
  • signaler, aux fins du système CDAI, les demandes qui, à leur avis, soulèvent des points touchant plusieurs ministères, ou des questions à la fois nouvelles et importantes sur le plan juridique ou de la politique.