Annulée - La gestion des grands projets de l'État

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Le 1er avril 2012, la présente politique sera remplacée par la Politique sur la gestion des projets pour les ministères et organismes mentionnés à l'article 2 de la Loi sur la gestion des finances publiques. Le Secrétariat du Conseil du Trésor adopte une approche de mise en ouvre progressive, qui débutera en 2007 avec un groupe de ministères ayant accepté de participer à un projet pilote. Au terme du projet pilote, d'autres groupes de ministères seront inclus, de sorte qu'au 1er avril 2012 tous les ministères et organismes auront mis en place les systèmes et les processus nécessaires pour se conformer aux exigences de la politique.

Préface

Le chapitre 2-2 de ce volume, Gestion des projets, établit les exigences obligatoires minimales pour la gestion de tous les projets et en définit les limites d'application. Le présent chapitre sur la politique énonce les exigences additionnelles qui se rapportent à la gestion des grand projets de l'État (GPE).

Les principes clés de la politique, notamment l'analyse du facteur de risque dans la détermination du cadre de gestion et le rôle exclusivement consultatif du comité de projet, ont été approuvés par le Conseil du Trésor en 1990-1991. Cette politique expose ces grands principes sous une forme plus concise, les éléments communs étant traités dans les autres chapitres de ce volume.

Lorsque le coût estimatif est supérieur à 100 millions de dollars et que de l'avis du Conseil du Trésor, le projet présente des risques élevés, on considère qu'il s'agit d'un grand projet de l'État. Toutefois, le Conseil du Trésor peut exiger que soit géré à titre de grand projet de l'État tout projet dépassant le niveau que le ministre parrain a le pouvoir d'approuver. Il est prévu également dans la présente politique qu'un ministère parrain peut demander l'autorisation au Conseil du Trésor de gérer, en vertu d'un régime spécial de gestion de GPE ou en dehors du cadre de gestion des GPE, un projet dont l'exécution coûterait plus de 100 millions de dollars, mais qui comporte des risques moins élevés.

La politique prévoit d'autres dispositions relatives à la gestion des GPE, notamment la nécessité d'obtenir l'approbation de principe du Cabinet dans le cas d'un GPE pouvant avoir des conséquences importantes pour la politique ou le cadre financier, et les exigences obligatoires suivantes du Conseil du Trésor :

  • que le chef de projet soit un cadre supérieur appartenant au ministère parrain et directement comptable au sous-ministre;
  • que le chef de projet soit considéré comme personnellement et visiblement comptable de tous les aspects du projet;
  • que soit nommé un Comité consultatif supérieur de projet (CCSP) constitué de représentants de la haute direction des ministères participant au projet. Ce comité a pour rôle de conseiller le chef de projet sur tous les aspects de celui-ci et de remplir la fonction d'examen des acquisitions pour le projet;
  • qu'on choisisse et mette en oeuvre un système approprié de mesure de rendement du projet;
  • que des rapports sur l'avancement du projet soient présentés au Conseil du Trésor à des étapes clés ou suivant les instructions du Conseil du Trésor;
  • qu'un rapport d'évaluation du projet soit présenté au Conseil du Trésor.
  • que les Grands projets de l'état soient présentés au parlement tel que stipulé au Guide pour la préparation des rapports sur les plans et priorités et au Guide pour la préparation des rapports ministériels sur le rendement.

La présente politique souligne l'importance d'adapter régulièrement le cadre de gestion, compte tenu de l'évaluation des risques, pendant tout le cycle de vie du projet.

Objectif de la politique

Assurer la gestion efficace et économique des Grands Projets de l'État grâce a un leadership clair et visible en matière de projets.

Énoncé de la politique

Outre qu'elle oblige les ministères parrains à coordonner les présentations et à obtenir l'approbation de principe du Cabinet relativement aux GPE pouvant avoir des conséquences importantes pour la politique ou une incidence sur le cadre financier, la politique du gouvernement exige que les Grands Projets de l'État (GPE) soient gérés en vertu d'un régime spécial :

  • il doit y avoir un cadre de responsabilité bien défini, ayant pour pivot un chef de projet choisi parmi la haute direction du ministère et qui est directement comptable au sous-ministre ou à son délégué et prévoyant l'intervention de cadres supérieurs des ministères participants;
  • le chef de projet doit être personnellement responsable de la planification globale, de la définition et de la gestion du projet;
  • on doit définir la portée du projet de façon détaillée et concertée, en prenant en considération toutes les exigences relatives à l'examen des acquisitions;
  • la gestion doit être adaptée aux risques, à la complexité du projet, et doit viser l'économie des ressources;
  • des exigences obligatoires doivent être prévues relativement à la surveillance du rendement, à la présentation de rapports et à l'évaluation.

Application

La présente politique s'applique aux ministères et organismes énumérés dans les Annexes I et II de la Loi sur la gestion des finances publiques.

La politique s'applique aux projets et projets d'investissement tels qu'ils sont définis dans le lexique du présent volume. Elle vise tous les projets de cette nature financés en tout ou en partie par l'administration fédérale, quel que soit leur mode de financement (achat ferme, bail avec option d'achat, bail, etc.). En sont exclues certaines activités assimilables à des projets qui sont financées par le gouvernement fédéral grâce à des paiements de transfert (subventions et contributions) ou soutenues au moyen de garanties d'emprunt ou d'autres engagements éventuels. Les politiques du Conseil du Trésor concernant l'approbation, les aspects financiers et la gestion de ces activités sont prévues dans le volume intitulé Gestion financière du Manuel du Conseil du Trésor.

Exigences de la politique

  1. Exigences en matière de gestion : Dans les autres chapitres de ce volume et les politiques du Conseil du Trésor auxquels ils renvoient sont prévues les exigences minimales relativement à la gestion de tous les projets. Le présent chapitre sur la politique énonce les exigences obligatoires additionnelles ayant trait à la gestion de tous les projets considérés comme GPE.
  2. Obligation de rendre compte des projets : Les ministères parrains doivent établir un cadre de responsabilisation qui doit rendre compte de la définition et de la mise en oeuvre des GPE. Le pivot de ce cadre est le chef de projet choisi parmi la haute direction du ministère parrain. On trouvera des précisions sur le rôle du chef de projet à l'appendice A.
  3. Comité consultatif supérieur de projet (CCSP) : Le chef de projet doit établir un Comité consultatif supérieur de projet (CCSP) dès le début de la phase de planification du GPE. On trouvera des précisions sur le rôle du CCSP à l'appendice B.
  4. Autorités et ressources : Dès le début du projet, les ministères parrains doivent déléguer des pouvoirs et affecter des ressources suffisantes, quant à la portée, à la complexité et aux risques du projet, de façon que le chef de projet puisse :
    • représenter le ministère parrain sur les questions relatives au GPE;
    • définir nettement les objectifs pour chaque phase du GPE;
    • rendre compte de la réalisation de chaque objectif approuvé.
  5. Portée du projet : Il appartient au chef de projet de délimiter nettement la portée du projet ainsi que toutes les modifications à y apporter, en tenant compte tant des facteurs relatifs à l'examen des acquisitions que des intérêts supérieurs de l'État (les considérations d'ordre environnemental, par exemple). Le chef de projet est également appelé, au besoin, à rédiger les documents destinés aux comités du Cabinet et à adapter la portée du projet aux décisions prises. Cette définition de la portée doit se faire en collaboration directe avec le CCSP.
  6. Cadre de gestion : Un projet est réputé GPE quand son coût estimatif dépasse 100 millions de dollars et que, d'après l'évaluation courante, il comporte un risque se situant à un niveau élevé. La décision finale en ce qui concerne les risques appartient au Conseil du Trésor, qui se réserve le droit d'exiger que tout projet dépassant les pouvoirs délégués au ministère parrain soit géré à titre de GPE.
    • 6.1 Dans le cas d'un projet réputé GPE eu égard à son coût total estimatif, si le chef de projet juge, après examen de l'évaluation courante des risques et pour des raisons d'économie, qu'il n'y aurait lieu d'exercer que certains des contrôles applicables aux GPE ou que le cadre de gestion des GPE ne s'impose pas, le ministère parrain devrait établir un document sur le profil de projet et l'évaluation des risques (PPER) de concert avec les participants au projet. De même, quand le GPE aura été plus nettement défini et que des stratégies d'atténuation des risques auront été mises en oeuvre, le chef de projet pourra suivre un cadre de gestion adapté à un niveau de risque moins élevé.
    • 6.2 Le document PPER, établi avec le concours du Secrétariat du Conseil du Trésor, devrait montrer l'assentiment, ou les positions actuelles de tous les ministères participants. Il n'a pas à être soumis à l'approbation du Conseil du Trésor, mais le résultat de la concertation avec les participants au projet et le Secrétariat du Conseil du Trésor devra être exprimé fidèlement dans les présentations faites au Conseil du Trésor par la suite pour demander l'approbation du projet ou la modification des approbations antérieures.
    • 6.3 Le chef de projet est chargé de choisir et d'établir un cadre de gestion de projet appropriée pour la définition détaillée du GPE et de voir à toutes les étapes de la mise en oeuvre du projet, y compris l'élaboration d'un système adéquat de mesure de rendement du projet. Le standard général Canadien (CGSB 187.1-193) traitant de la gestion des coûts, de l'échéancier et de la performance peut servir comme guide pour le développement d'un PPER. Il doit maintenir l'intégrité de sa responsabilité en passant des accords écrits avec tous les chefs et gestionnaires de projet antérieurs et avec tous les organismes extérieurs qui exécutent des activités essentielles à la réalisation du projet. Ces accords doivent définir les modalités de la tâche à accomplir de même que les mesures convenues au sujet de la présentation de rapports financiers et de rapports sur l'avancement du projet.
    • 6.4 Le chef de projet doit voir à ce que la proposition visant le cadre et l'allocation des ressources aux fins de la gestion du projet soit spécialement conçue d'après la complexité de chaque phase du GPE et l'évaluation des risques associés à chacune. Le cadre de gestion doit montrer comment on gérera les risques, la complexité et l'affectation des ressources humaines et comment on les réduira dans la mesure du possible au cours de chaque phase et pendant tout le cycle de vie du projet. Le chef de projet doit s'assurer que l'évaluation des risques se fait de concert avec le CCSP et l'autorité contractante.
    • 6.5 Le chef de projet est chargé de gérer tout projet réputé GPE en adoptant le régime qui correspond au cadre de gestion approuvé par le Conseil du Trésor. Il lui incombe en vertu de ce régime de faire les présentations requises au Conseil du Trésor, suivant les modalités décrites dans les appendices du présent chapitre.

Responsabilités

Chef de projet

Le chef de projet doit aviser les autres ministères ou organismes fédéraux qui ont des responsabilités générales au sein du CCSP ou pourraient être concernés par un projet particulier, en les invitant à jouer un rôle actif ou un rôle de coordonnateur selon les besoins.

Ministères participants

Les ministères participants doivent déterminer la nature et l'importance des répercussions qu'aura le projet sur leurs opérations, leur base de biens ou leurs autres intérêts. Ils répondront ensuite au chef de projet en définissant la nature et l'étendue de leur participation prévue au projet. L'engagement solidaire à l'égard de toute activité particulière à exécuter par un ministère participant dans le cadre du projet, lorsque le chef de projet juge cette activité essentielle au succès de l'entreprise, doit s'étayer sur un accord interministériel approprié.

3. Les ministères participants doivent sélectionner leurs représentants parmi la haute direction et d'après, entre autres critères, l'expérience et les compétences en matière de gestion de projet de même que l'importance, la portée, la complexité, le risque et la visibilité du projet.

L'autorité contractante

L'autorité contractante doit :

  • participer au projet à titre de ministère participant (conformément au paragraphe 2 ci haut);
  • s'assurer que tout contrat respecte les dispositions applicables de la législation et maintenir les normes gouvernementales en matière de prudence, de probité et d'équité dans tout marché conclu avec le secteur privé;
  • assurer le soutien prévu dans la législation existante ou les ententes interministérielles générales;
  • fournir tous les services (tel que les services d'acquisitions) particuliers décrits dans les ententes ou le PE conclus avec le ministère parrain; et
  • faire les présentations au Conseil du Trésor afin d'obtenir l'autorisation de passer des marchés et de les modifier comme il est décrit dans le volume du Manuel du Conseil du Trésor qui traite des marchés.

Secrétariat du Conseil du Trésor

Le Secrétariat du Conseil du Trésor est chargé de ce qui suit :

  • renseigner les ministères sur les modalités d'application de la présente politique à chaque projet;
  • de concert avec le ministère parrain, déterminer s'il y a lieu de gérer un projet réputé GPE en n'exerçant que certains des contrôles applicables aux GPE ou sans suivre intégralement le cadre de gestion des GPE. À cette fin, le Secrétariat du Conseil du Trésor examinerait la qualité de l'évaluation des risques, les éléments établissant que la consultation ministérielle a été complète et le degré de concordance du cadre de gestion choisi avec celui proposé dans le document PPER;
  • faire voir au Conseil du Trésor le pour et le contre des présentations relatives au GPE (y compris donner l'avis du Secrétariat sur les risques du projet et les stratégies proposées pour leur gestion), communiquer les décisions du Conseil au ministère ayant fait les présentations, recommander un calendrier de présentation de rapports destinés à tenir les ministres au courant de l'avancement du GPE et se tenir en liaison avec le ministère parrain pour veiller à ce qu'il fournisse les renseignements appropriés sur la gestion du GPE quand le Conseil en a besoin.

Surveillance

Les ministères doivent surveiller l'application de la présente politique par leurs chefs de projet. Le Secrétariat du Conseil du Trésor vérifiera que les ministères se conforment à l'objet et aux dispositions de cette politique en examinant les présentations faites pour l'approbation des projets.

La Direction de la politique administrative, Secrétariat du Conseil du Trésor, examinera périodiquement l'efficacité de la présente politique.

Références

La présente politique remplace le chapitre 2 du volume du Manuel du Conseil du Trésor consacré à la gestion des acquisitions et des projets. Elle est publiée en vertu de l'article 7 de la Loi sur la gestion des finances publiques. Elle doit être consultée en même temps que les autres chapitres de ce volume, et les autres politiques du Conseil du Trésor, particulièrement celles qui concernent la gestion des risques, la gestion des bien immobiliers, la gestion des technologies de l'information, la gestion du matériel, l'examen des acquisitions, les marchés et les organismes de services communs.

Demandes de renseignements

Les ministères qui auraient besoin de renseignements pour l'interprétation de la politique ou au sujet des présentations relatives aux marchés visant certains projets sont priés de communiquer avec la directrice exécutive, Direction de la politique sur les acquisitions et la gestion des projets, Direction générale de la fonction de contrôleur, Secrétariat du Conseil du Trésor.

Pour les questions relatives aux modalités de projets particuliers, les ministères sont priés de communiquer avec leur analyste aux Secteurs des programmes du Secrétariat du Conseil du Trésor et, s'il y a lieu, avec leur analyste spécialisé à la Direction de la politique des biens immobiliers et du matériel, ou de la Direction du dirigeant principal de l'information.


Appendice A - Rôle du chef de projet

Le chef de projet est directement comptable au sous-ministre pour ce qui est de :

  • tous les aspects externes, notamment : l'interprétation continue des besoins opérationnels et des objectifs plus larges de l'État ainsi que la validation dans ce contexte du produit final prévu du projet; la liaison avec la haute direction du ministère parrain et des ministères participants; la résolution des questions interministérielles; et l'exercice de ses fonctions en tant que porte-parole du projet;
  • tous les aspects internes, notamment : la supervision générale de la structure de gestion du projet afin que le ou les gestionnaires de projet atteignent tous les objectifs approuvés à l'égard de celui-ci; la mise au point des modifications proposées aux objectifs par suite de l'évolution de facteurs externes ou internes; et l'exercice des pouvoirs qui lui sont délégués pour l'établissement des présentations relatives à ces modifications et des rapports sur l'avancement du projet destinés au Conseil du Trésor.

Les responsabilités suivantes, entre autres, incombent au chef de projet :

  • voir à ce qu'on avise tous les ministères dont l'un ou plusieurs de leurs programmes seront touchés par le projet;
  • nommer et présider un Comité consultatif supérieur de projet (CCSP);
  • établir les objectifs du projet de concert avec les membres du CCSP, afin qu'on suive les orientations actuelles du Cabinet relativement à la priorité générale des objectifs concurrents. Il faut aussi tenir compte des directives précises données par les comités du Cabinet. Les objectifs du projet doivent être énoncés en termes clairs et formels dès que possible dans le cycle de vie du GPE, car il serviront de fondement à toutes les présentations futures au Conseil du Trésor. Le chef de projet doit voir à ce que ces objectifs soient toujours complètement intégrés aux accords conclus avec le gestionnaire de projet et les ministères participants;
  • voir à la sélection d'un système approprié de mesure de rendement du projet qui fournira en temps opportun, pour la prise de décision, des renseignements exacts sur les progrès réalisés par rapport aux objectifs approuvés;
  • nommer un ou des gestionnaires de projet qui devront rendre compte au chef de projet de la gestion courante de celui-ci ou d'éléments clés de projets (quand il y a plusieurs activités à mener de front). Les pouvoirs et responsabilités du gestionnaire de projet devraient être détaillés dans une charte concernant la gestion du projet ou dans un accord semblable;
  • voir à ce que des rapports adéquats sur l'avancement du projet soient établis en temps utile pour leur présentation au Conseil du Trésor à des points ou étapes critiques du projet ou tel que prévu dans les décisions du Conseil du Trésor;
  • voir à ce qu'on procède à une évaluation du GPE qui sera présentée au Conseil du Trésor.

Appendice B - Composition et rôle du Comité consultatif supérieur de projet (CSSP)

Le chef de projet doit déterminer quels ministères pourraient être soit touchés, soit voir un ou plusieurs de leurs programmes touchés par le GPE. Il doit veiller à que ces ministères soient avisés par écrit dès que possible dans le cycle de vie du projet, afin qu'ils puissent décider s'ils devraient officiellement prendre part au GPE. Chaque fois qu'un GPE pourrait nécessiter la participation du secteur privé, notification doit être faite également aux autorités contractantes compétentes de même qu'aux ministères et organismes susceptibles de bénéficier des retombées industrielles et régionales du projet.

La majorité des GPE seront des projets d'acquisition, qui sont assujettis à la politique d'examen des acquisitions, dans laquelle les ministères parrains trouveront des directives plus précises. Les ministères parrainant des projets d'acquisition doivent notifier, à tout le moins, les ministères et organismes suivants :

  • Autorités contractantes et organismes de services :
    • Travaux publics et Services gouvernementaux Canada
    • Construction de Défense Canada
  • Ministères et organismes pouvant bénéficier des retombées industrielles et régionales du projet :
    • Industrie et Sciences Canada
    • Diversification de l'économie de l'Ouest
    • Agence de promotion économique du Canada atlantique
    • Bureau fédéral de développement régional (Québec)
  • Autres :
    • Bureau du Conseil privé
    • Conseil du Trésor du Secrétariat
    • Ministère des Finances Canada
    • Perfectionnement des ressources humaines Canada
  • À tout le moins, le ministère parrain doit déterminer s'il y a lieu d'aviser les ministères énumérés ci-après, tout particulièrement aux fins suivantes :
    • Environnement Canada, pour des considérations relatives à l'évaluation environnementale (la loi peut l'exiger dans certaines circonstances);
    • Ministère de la Justice Canada,pour qu'il aide en temps opportun à résoudre les questions de droit complexes risquant de se poser;
    • Perfectionnement des ressources humaines Canada, pour des considérations relatives à la mise en commun de main-d'oeuvre;
    • Patrimoine Canadien, si le projet nécessite l'établissement de communications avec des installations ou des lieux éloignés;
    • Affaires étrangères et Commerce extérieur Canada, pour le commerce international et la délivrance de licences d'exportation.
    • D'autres ministères peuvent aviser le chef de projet de leur intention de prendre part au GPE, auquel cas ils deviennent ministères participants.

Le CCSP a pour rôle d'étudier la marche à suivre pour orienter un grand projet vers les objectifs nationaux pertinents. Lorsqu'il y a lieu, le CCSP doit promouvoir la conclusion d'accords entre le ministère parrain et les ministères participants compétents et servir de forum pour la résolution des questions qui se posent. C'est le chef de projet qui préside le comité et le tient au courant de l'avancement du projet. Le comité est un forum pour l'examen et la discussion des objectifs du projet, des demandes de proposition et d'autres instruments clés nécessaires à la réalisation du projet. Il est chargé de l'examen des acquisitions, rôle que remplit le comité d'examen des acquisitions (CEA) pour les projets dont le coût est inférieur à 100 millions de dollars.

Appendice C - Exigences relatives aux présentations visant les GPE

Quand il est nécessaire qu'un comité du Cabinet examine l'orientation stratégique d'un GPE, le ministère parrain doit consulter le Secrétariat du Conseil du Trésor afin que son avis sur les conséquences du projet pour le cadre financier et la politique du projet puisse être cité dans le mémoire au Cabinet.

Avant d'établir des présentations pour faire approuver soit un projet ou un marché, soit des modifications à un projet ou un contrat, le ministère parrain et l'autorité contractante devraient respectivement consulter le Secrétariat du Conseil du Trésor afin de vérifier quels renseignements il convient de soumettre aux ministres à l'appui. Le ministère parrain pourra utiliser à cette fin, selon les besoins, le document PPER ou des instruments moins formels.

Les présentations pour demander l'approbation d'un projet doivent être rédigées dans un style concis et suivant les prescriptions du chapitre 2-1 du présent volume quant à la forme et au fond. L'APP, l'AEP ou l'APL doivent également être accompagnées d'un énoncé de projet à jour.

L'énoncé de projet vise à remplacer ou à compléter, selon les besoins, le plan d'investissement à long terme du ministère pour un GPE particulier. On doit y décrire les incidences prévues de tout le projet sur le cadre financier, l'effet qu'il pourrait avoir sur la législation ou la politique gouvernementale en vigueur ou proposée et toutes les directives reçues. Le lien entre le projet, les objectifs de l'État, les priorités ministérielles et la planification stratégique à long terme doit y être mis en évidence. L'énoncé doit donner une vue d'ensemble de toute la portée du projet qui permettra de rédiger les documents d'approbation d'une manière aussi succincte que possible. Les exigences d'un énoncé de projet sont détaillées à l'appendice F du chapitre 2-1.

Dès qu'il constate que les objectifs approuvés du projet devront être modifiés ou ne pourront être atteints dans les limites des dépenses autorisées, le ministère parrain doit en aviser le Secrétariat du Conseil du Trésor. Il lui appartient de juger s'il y a lieu de signaler les menus changements au calendrier du projet qui n'auraient pas d'incidence sur les coûts. Si une présentation est requise, le Secrétariat du Conseil du Trésor le fera savoir au ministère.

On doit fournir un énoncé détaillé des motifs de la présentation, en expliquant les mesures prises ou envisagées par le ministère. La présentation doit faire état du plan de communication du ministère parrain dans tous les cas où le sujet risque d'attirer l'attention du grand public d'une façon qui exigerait une réponse du gouvernement.

Les renseignements suivants sont requis :

  • un sommaire des approbations reçues jusque-là, y compris toutes celles qui visaient des marchés, faisant état des objectifs approuvés et des dépenses autorisées à ce jour relativement au projet;
  • une explication détaillée des modifications requises au coût, au calendrier, au rendement technique, à l'estimation des retombées industrielles et régionales ou à d'autres objectifs approuvés de même qu'aux prévisions de Trésorerie, citant les modifications à apporter aux contrats, lorsqu'il y a lieu;
  • une évaluation des options ou solutions de rechange offertes au Conseil du Trésor au moment de l'étude de la présentation, avec une description des conséquences de chacune, sans oublier les répercussions sur les marchés, s'il devait y en avoir.

Il appartient au chef de projet d'établir une présentation au Conseil du Trésor pour demander une modification à l'AEP en vigueur dès qu'on découvre un dépassement important de coût (tel que défini dans la politique sur l'approbation des projets, chapitre 2-1 du présent volume). L'analyse des dépenses, du calendrier et des indicateurs de rendement fournis dans les rapports produits par le système de gestion des coûts et du rendement de l'entrepreneur devrait permettre au gestionnaire de projet de déceler au plus tôt tout risque de dépassement de coût.

Une augmentation du coût prévu ne constitue pas un dépassement de coût lorsqu'elle est attribuable à un changement dans les objectifs de rendement ou le calendrier du projet, mais ces éléments nouveaux doivent être soumis à l'approbation du Conseil du Trésor sous forme de modifications aux documents d'approbation (APP, AEP ou APL). Il faut également soumettre à l'approbation du Conseil du Trésor, sous la même forme, toute modification au rendement ou au calendrier destinée à éviter un dépassement de coût.

Les rapports devraient être détaillés, mais concis et établis suivant les lignes directrices prévues dans le chapitre 2-2 du présent volume.

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