Leçons tirées de la mise en œuvre des politiques sur la planification des investissements et la gestion des projets par quatre ministères pilotes

Introduction

En juin 2007, le Conseil du Trésor a approuvé la Politique de planification des investissements – Actifs et services acquis et la Politique sur la gestion des projets. Ces politiques, qui ont pris effet le 7 juin 2007, se veulent une méthode complète et intégrée de planification des investissements et de gestion des projets. Toutefois, puisqu'elles changent considérablement la façon dont les investissements sont planifiés et les limites d'approbation des projets déterminées, on a adopté une stratégie progressive de mise en œuvre en quatre phases. Des groupes ministériels mettront en pratique ces nouvelles politiques au cours d'une période de transition qui se terminera le 1er avril 2012.

Quatre ministères (Défense nationale, Gendarmerie royale du Canada, Agence canadienne des services frontaliers et Environnement Canada) ont participé à la phase d'essai de la mise en œuvre qui leur a permis de faire la transition aux nouvelles politiques. Un des principaux objectifs du projet pilote était que le Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada (le Secrétariat) obtienne de la part de ces ministères suffisamment de rétroaction pour améliorer les directives, les outils, la formation et les activités de communication afin de faciliter la mise en œuvre des nouvelles politiques à l'échelle du gouvernement. Ce rapport, un des résultats visés de la phase d'essai, décrit les principales leçons que ces ministères ont tirées lors de la mise en œuvre des nouvelles politiques dans leurs groupes respectifs. Ce rapport est destiné aux organismes gouvernementaux qui suivront dans la mise en œuvre de ces nouvelles politiques.

Les leçons tirées exposées en détail dans ce rapport proviennent des sources suivantes : deux sondages auprès d'intervenants clés des ministères pilotes et d'analystes du secteur des programmes du Secrétariat, un examen des rapports documentaires volontaires fournis par les ministères pilotes et un examen des notes pertinentes prises par le Groupe de travail interministériel sur le projet pilote de mise en œuvre des politiques.

Leçons tirées

Les leçons tirées présentées ici ont été regroupées en catégories selon les quatre phases de mise en œuvre énoncées dans la Stratégie de mise en œuvre pour la Politique de planification des investissements – Actifs et services acquis et la Politique sur la gestion des projets : apprentissage, planification, remise en question et présentation au Conseil du Trésor. La première catégorie compile les leçons tirées des phases de la mise en œuvre concernant l'apprentissage et la planification, tandis que la deuxième catégorie regroupe les leçons tirées des phases concernant le défi et la présentation au Conseil du Trésor. Ce qui suit n'est pas complet, mais met en valeur certaines observations clés qui ont ressorti du projet pilote. Chaque constatation est suivie d'une description de l'approche et des pratiques adoptées par les ministères pilotes. Les directives du Secrétariat sont incluses pour mettre l'accent sur des pratiques exemplaires précises ou des orientations supplémentaires sur les attentes liées aux politiques.

Phases d'apprentissage et de planification

1. Établir une structure de gouvernance adéquate pour l'examen et l'approbation des livrables (p. ex. Plan d'investissement, Évaluation de la capacité organisationnelle de gestion de projet, Outil d'évaluation de la complexité et des risques des projets)

Pratiques à l'essai

Pour établir une structure de gouvernance adéquate, il faut tenir compte de toute une gamme d'options. Que ce soit pour créer un comité ou élargir le mandat d'un comité existant, il doit y avoir une structure de gouvernance documentée et approuvée pour orienter la transition et veiller à l'observation des exigences des politiques.

Un ministère a réalisé un examen de ses structures de gouvernance dans les premiers mois du projet pilote et a relevé des points clés des processus en place qui appuyaient l'examen et l'approbation des livrables ministériels (c'est à dire des comités précis).

Un autre ministère pilote a ajusté les structures de gouvernance existantes afin d'établir un processus distinct de gouvernance pour l'approbation des livrables liés aux exigences des nouvelles politiques. Un comité de direction, au niveau des directeurs généraux, a également été formé pour conseiller la haute direction et assurer la surveillance de l'équipe ministérielle chargée du projet pilote.

Pratique exemplaire: Lorsqu'un ministère envisage d'apporter des changements à sa structure de gouvernance, il doit examiner toutes les options pour s'assurer de répondre le mieux possible à ses besoins.

2. Engagement de la haute direction du début à la fin

Pratiques à l'essai

Les quatre ministères pilotes ont considéré l'engagement de la haute direction dans le processus de mise en œuvre comme un élément essentiel à la réussite.

Un ministère pilote impliquait régulièrement la haute direction au moyen de nombreuses présentations. Vu qu'il traitait la mise en œuvre des nouvelles politiques comme un projet officiel, il a aussi exigé l'approbation de la charte du projet et du plan de mise en œuvre du projet.

Un autre ministère pilote a élaboré un plan pilote de mise en œuvre des politiques qui résumait les principaux résultats et délais, et que la haute direction a sanctionné. Son équipe de mise en œuvre a aussi réalisé des entrevues au niveau des sous-ministres adjoints pour obtenir leurs opinions sur les investissements des actifs et les projets prévus. Les entrevues ont porté, entre autres, sur les exigences des politiques, les besoins d'actifs tout au long de leur cycle de vie, les présentations au Conseil du Trésor et les tendances traditionnelles sur le plan des dépenses liées aux services acquis sur lesquelles on s'appuiera pour prendre des décisions concernant l'affectation des fonds dans le cadre d'investissements futurs.

3. Former une équipe de projet pour appuyer la mise en œuvre des politiques au sein du ministère

Pratiques à l'essai

Chaque ministère pilote a formé des équipes multidisciplinaires ou des groupes de travail composés de représentants de tous les secteurs de leur organisation pour contribuer à la mise en œuvre des politiques. Certains avaient désigné du personnel pour ce projet particulier. Les ministères pilotes ont remarqué qu'une équipe de projet pouvait être composée de :

• représentants de toutes les directions qui gèrent les principaux programmes;
• représentants de toutes les directions qui offrent des services importants;
• représentants de la direction des services ministériels;
• représentants qui exercent des fonctions de planification organisationnelle ou de planification financière;
• conseillers en communication;
• personnes chargées de rédiger ou de réviser les politiques;
• planificateurs stratégiques;
• chefs de projet et parrains de projet;
• conseillers en gestion des risques.

Avant d'entamer son cycle de planification des investissements, un des ministères pilotes a d'abord défini un cadre de planification des investissements, à partir de ses structures de gouvernance en place. Cette approche a permis de déterminer les secteurs de responsabilité qui participeraient à la planification dans son ensemble. Le ministère a formé un groupe de travail sur la planification des investissements ainsi que divers sous-groupes (dans des domaines comme les ressources humaines, les biens d'investissement, les services acquis) responsables d'intégrer leurs demandes particulières d'investissement à l'intérieur des limites des enveloppes de ressources affectées. Cette approche a facilité l'engagement à l'échelle du ministère à l'égard de la planification des activités et de la prise de décisions relatives à l'affectation de ressources. Le groupe de travail chargé de la planification des investissements coordonnait les sous-groupes de travail, fournissant ainsi une tribune qui rassemblait une opinion globale des éléments de la composante de l'investissement, qui cadrait avec les ressources prévues dans le plan d'investissement organisationnel.

Pratique exemplaire: Pour réussir, il est essentiel de choisir systématiquement les bonnes personnes et les secteurs de responsabilité pertinents tôt durant le processus de planification. En plus des catégories de représentants énumérés ci-dessus, les représentants des fonctions de base (p. ex. RH, GI/TI) peuvent aussi contribuer considérablement.

4. Confier la responsabilité des résultats et des activités de mise en œuvre à des personnes ou à des postes précis

Pratiques à l'essai

Les quatre ministères pilotes ont confié la responsabilité de coordonner les activités de mise en œuvre à des personnes ou à des groupes.

Un des ministères pilotes a élaboré une structure de répartition des tâches et un tableau de concordance entre les secteurs fonctionnels de son organisation et les responsabilités liées à chaque élément des tâches. La gestion de chaque ensemble de tâches a été déléguée aux responsables au niveau de directeur général, et des échéanciers pour chaque tâche à accomplir ont été fixés selon les exigences du processus interne d'examen et d'approbation et le calendrier du Secrétariat.

Un autre ministère pilote a considéré la mise en œuvre des nouvelles politiques comme un projet, établissant une charte de projet que des intervenants clés ont signée. Ce ministère a élaboré un plan de mise en œuvre du projet qui énonçait et expliquait clairement les travaux à exécuter pour produire les livrables et déterminait les personnes chargées des tâches et des résultats précis.

Pratique exemplaire: Une fois les centres de responsabilité choisis et le rôle de mise en œuvre établi, il est utile d'élaborer un cadre qui comprend les responsabilités de chacun, les échéanciers, les activités, les étapes et les résultats attendus, et qui intègre aussi la structure de gouvernance et les processus d'approbation.

5. Adopter une approche dans l'ensemble du ministère qui fait appel à des experts de tous ses secteurs pour effectuer une évaluation de la capacité organisationnelle de la gestion de projet

Pratiques à l'essai

Pour déterminer la capacité d'un ministère ou d'un organisme à gérer des projets, il est essentiel de privilégier une approche globale coordonnée. Le cycle de planification des investissements déterminera les différents centres de responsabilité du projet et les pratiques de gestion du projet à l'intérieur du ministère, ce qui donnera pour résultat des prises de décisions pertinentes en matière d'affectation des fonds. Il est essentiel de noter qu'il n'est pas nécessaire d'assujettir tous les projets à un seul ensemble de pratiques de gestion, mais d'assujettir l'ensemble des projets gérés par le centre de responsabilité aux pratiques de gestion en vigueur. Une fois que le nombre de projets prévus a été déterminé et les centres de responsabilité choisis, on peut appliquer la méthode de pondération de l'Évaluation de la capacité organisationnelle de la gestion de projet (ECOGP) et documenter les données pour chacun des critères d'évaluation.

Un exemple d'une approche efficace utilisée durant le projet pilote est celle où le ministère a formé un groupe de travail multidisciplinaire formel en vue d'effectuer l'ECOGP. Le groupe de travail était composé de représentants des principaux secteurs de la mise en œuvre du projet, d'un groupe de travail intégré et d'un groupe de travail sur les politiques. Les membres des groupes de travail ont d'abord répondu individuellement au questionnaire de l'ECOGP, puis se sont réunis pour discuter et convenir des données à utiliser pour étayer la cotation du ministère. Bien que, lors des itérations initiales de l'évaluation, on n'ait pas appliqué une pondération numérique stricte qui se fonde sur le nombre de projets précis à gérer au cours de l'horizon de planification, on a accordé une plus grande valeur aux secteurs d'activité de projets de plus haut niveau au moment de déterminer les notes pour chaque question. Une fois le processus ou le cycle de planification des investissements terminé, le ministère a été en mesure d'évaluer avec exactitude son niveau de capacité organisationnelle et de le justifier.

Ayant déterminé que la vaste majorité de ses projets étaient gérés par deux principaux centres de responsabilité, un ministère a choisi de préparer deux ECOGP distinctes qui ont été présentées au Secrétariat aux fins de discussion lors des premières étapes. Ces ECOGP citaient des données à l'appui pertinentes fournies par chacun des centres de responsabilité, lesquelles étaient fournies avec l'évaluation. Les évaluations et les données à l'appui ont été présentées au Secrétariat par un groupe de coordination ministériel. Après avoir effectué un examen approfondi, le ministère a ensuite regroupé les deux ECOGP distinctes afin de déterminer leur niveau de capacité individuel pour le ministère. Les notations de chaque question ont été fusionnées à l'aide de la méthode appropriée et selon une pondération du nombre de projets gérés par chacun des deux centres de responsabilité. On a ensuite procédé au processus de validation pour obtenir l'appui de l'administrateur général.

Pratique exemplaire: Bien qu'au début le ministère peut trouver difficile d'utiliser une approche globale pour effectuer l'ECOGP, tous les ministères doivent réaliser une seule évaluation à l'échelle du ministère et une évaluation du niveau de capacité pour présenter au Conseil du Trésor pour fins d'étude. Dans les cas où le ministère a une structure de gouvernance qui pourrait poser problème à faire une seule évaluation initiale, il pourrait mettre à l'essai les options du Secrétariat permettant de pondérer de multiples évaluations des divers centres de responsabilité. La capacité d'un ministère de se prévaloir de cette option dépend grandement de la maturité de ses processus de planification. On encourage les ministères à explorer toutes les options afin d'adopter une approche globale dès le début et d'élaborer une mesure cohérente et exacte de la capacité ministérielle.

Selon le Secrétariat, l'outil d'évaluation de la capacité organisationnelle de la gestion de projet a été conçu pour fixer une pondération pour chaque critère d'évaluation qui tient compte des données documentées. Cette méthode de pondération se fonde sur le nombre précis de projets et non pas sur la valeur monétaire. Pour qu'un ministère puisse déterminer que son niveau de capacité est adéquat pour gérer efficacement les projets prévus, il faut d'abord déterminer combien il y en a.

De plus, il est important de noter que souvent, dans une ECOGP, un long processus de validation bien documenté est entrepris pour obtenir une note de 5 pour des critères d'évaluation individuelle. Cette rigueur n'est pas avantageuse dans la plupart des cas. Une note de 4, plus justifiable, indique qu'il y a suffisamment d'information pour confirmer que les critères sont remplis dans 90 p. 100 des projets ministériels.

6. Adopter une interprétation ministérielle cohérente des exigences et des critères de l'évaluation de la complexité et des risques des projets pour les données à l'appui

Pratiques à l'essai

Tant l'ECOGP que l'Évaluation de la complexité et des risques des projets (ECRP) doivent être fondées sur des données étayées. Certains des ministères pilotes ont ajouté une colonne de commentaires aux outils Excel de l'ECRP et de l'ECOGP afin de consigner une justification et de citer des données à l'appui des réponses individuelles. Il est important d'avoir des documents à l'appui pour étayer les exigences de la validation interne et de la vérification ainsi que pour faciliter les discussions avec le Secrétariat¹.

Un des ministères pilotes a réuni un groupe d'employés, y compris des représentants régionaux, possédant des connaissances particulières, afin de tenir une séance approfondie où ils ont appliqué l'outil d'évaluation à l'essai à plusieurs types de projets de différentes envergures et d'assurer une compréhension uniforme des questions.

Un autre ministère pilote a présenté des exposés à des groupes de travail, à des planificateurs de la direction et à des gestionnaires de projet, lesquels portaient sur les exigences de l'ECRP. Dans la version Excel de l'ECRP, ce ministère a aussi ajouté une colonne d'interprétation pour y inscrire des lignes directrices internes pour la mise en œuvre de l'ECRP ainsi que des conseils d'interprétation sur les questions. En outre, il a créé une foire aux questions pour consigner la rétroaction sur des questions précises et a fourni, pour chaque grande direction, le nom de personnes-ressources qui pouvaient aider à utiliser l'outil. Ces représentants de direction devaient communiquer régulièrement pour discuter de l'uniformité des évaluations à l'échelle du ministère.

Pratique exemplaire: En premier lieu, les ministères devraient déterminer quels projets seront évalués à l'aide de l'ECRP et discuter de leur approche proposée avec le Secrétariat. Ils voudront aussi éventuellement établir des lignes directrices pour déterminer à quelle étape une ECRP devrait être réalisée (p. ex. après la planification initiale, mais avant la définition du projet). Il est impératif de définir toutes les étapes du processus de réalisation et d'approbation des ECRP et d'obtenir l'appui du Secrétariat.

Selon le Secrétariat, une ECRP doit être effectuée pour tous les types de projet, peu importe la source de financement (fonds de capital, fonds de fonctionnement), à l'exception des projets financés grâce à des subventions ou à des contributions.

Il est également important que les ministères choisissent un secteur de responsabilité compétent pour la surveillance et la gestion de l'application en ligne.

7. Dès le début, passer en revue les sources de données ou réaliser une ECOGP initiale pour relever les principales faiblesses ou lacunes de la capacité organisationnelle

Pratiques à l'essai

Évidemment, certains projets de planification et de gestion sont déjà en cours au sein des ministères. Les nouvelles politiques n'exigent pas d'établir de nouveaux processus de planification ou des nouvelles façons de réaliser des projets dans le cadre de leur transition. On s'attend plutôt à ce que les pratiques et les processus actuels soient précisés et que des plans d'action visant l'amélioration soient élaborés.

Au début du processus, un des ministères pilotes a évalué les sources existantes de données sur les actifs, les services acquis et les projets, et a relevé des lacunes sur le plan des renseignements. L'équipe chargée de la tâche a ensuite examiné ces lacunes et les a comblées en élaborant une approche pour recueillir les renseignements exigés. Cependant, en reconnaissant que seulement certaines questions seraient abordées dans un délai immédiat, l'équipe a donc fixé des objectifs afin de continuer les travaux après l'examen des livrables par le Conseil du Trésor.

L'approche d'un autre ministère est d'effectuer une ECOGP initiale et, en fonction des résultats, de procéder à l'élaboration d'un plan de travail pour améliorer les principaux secteurs présentant des faiblesses.

Pratique exemplaire: Les ministères devraient établir un plan de mise en œuvre dès le début et relever ce qui est réalisable dans les délais de transition. Il est recommandé de discuter tôt de ce plan avec le Secrétariat pour convenir d'attentes communes auxquelles il faudra satisfaire dans les délais de transition.

Selon le Secrétariat, il n'est pas nécessairement désirable et économique de se pencher sur toutes les améliorations à apporter. Mettre en œuvre tous les changements possibles et présenter les résultats pourraient prendre plus de temps que n'allouent les délais initiaux de transition.

8. Impliquer le Secrétariat tôt pour déterminer quels investissements en services acquis il faudra décrire dans le plan d'investissement

Pratiques à l'essai

Comme pour tout investissement étalé sur cinq ans, l'engagement du Secrétariat est essentiel pour déterminer quels investissements en services acquis il faudra décrire dans le document de planification. L'acquisition de services est souvent un élément crucial des activités ministérielles, au même titre que l'acquisition, la gestion, l'utilisation et l'aliénation d'immobilisations. Étant donné l'importance de ces investissements, on doit en tenir compte dans toutes les activités de planification et décisions afférentes liées à l'affectation des fonds. Une fois ces renseignements obtenus et remis en contexte dans le plan soumis à l'administrateur général et aux ministres du Conseil du Trésor, on doit déterminer les investissements à plus haut risque et ceux de plus grande ampleur ou de nature hautement délicate et les décrire de façon suffisamment détaillée dans le plan.

Au cours du projet pilote, chaque ministère s'est efforcé de déterminer les investissements en services acquis. Mais la plupart des ministères n'ont pas de point central pour la coordination de ces investissements dont plusieurs sont planifiés et exécutés à des niveaux de délégués, sans assurer un contrôle ou une reddition de comptes de façon centralisée. Bien qu'il soit important de noter qu'il ne s'agit pas nécessairement d'un risque considérable, compte tenu de la structure de gouvernance en place et du faible nombre et de la valeur monétaire de ces marchés de service, la planification de ces investissements est nettement essentielle pour démontrer la capacité financière du plan d'investissement pour l'ensemble du ministère.

Un ministère pilote a créé une section distincte dans son plan dédié aux investissements en services acquis. Dans cette section du plan, le ministère a mis en contexte ses processus de planification des services acquis, a expliqué l'ensemble de ses investissements prévus en services acquis et a souligné les principaux regroupements d'investissements. Cette section expliquait aussi en détail certains des principaux investissements en services acquis prévus au cours des cinq prochaines années.

Pratique exemplaire: Il est nécessaire d'inclure les services acquis dans le plan des investissements pour veiller à ce que les ministères fournissent des données pour étayer la capacité financière de tous leurs investissements prévus au cours de leur cycle de vie, de la planification à l'aliénation. On s'attend aussi à ce qu'on fournisse une plus grande variété de renseignements et de meilleurs renseignements aux administrateurs généraux et aux ministres du Conseil du Trésor à l'étape de planification de tout investissement important et de nature potentiellement délicate, y compris pour l'acquisition de services.

L'exigence des ministères de démontrer la capacité financière des investissements prévus fait preuve néanmoins de souplesse en ce qui concerne la façon de désigner, de classer, de catégoriser et de décrire leurs services acquis prévus. Toutefois, l'approche de chaque ministère doit tenir compte de sa réalité opérationnelle et résister à un examen externe minutieux.

Remise en question et phases de présentation au Conseil du Trésor

1. Veiller à ce que le plan des investissements vise aussi un public du niveau de ministre

Pratiques à l'essai

Le plan des investissements et le niveau proposé de capacité organisationnelle de gestion de projet doivent être mis en contexte à l'intention des ministres du Conseil du Trésor. En ce qui concerne le niveau de capacité de l'organisation, la présentation devrait fixer des attentes qui sont claires pour un public du niveau de ministre. Généralement, le niveau de capacité serait de même mesure que le niveau de risque et de complexité de la plupart des projets prévus par l'organisation.

Afin de rendre le plan des investissements adéquat pour un public du niveau de ministre et en faire un document de planification ministériel pratique, un des ministères pilotes a rédigé un résumé à l'intention d'un public de niveau plus élevé et stratégique.

Pratique exemplaire: La présentation devrait inclure une liste de projets suffisamment détaillés pour que les ministres du Conseil du Trésor puissent prendre des décisions éclairées, à savoir quels autres projets pourraient exiger une approbation ultérieure du Conseil du Trésor.

2. Veiller à ce que la présentation des projets énumère les principaux facteurs de complexité ou de risque pour le projet

Pratique exemplaire: Une présentation de projets devrait expliquer clairement les facteurs qui rendent un projet risqué ou complexe et énoncer les mesures que propose le ministère pour gérer efficacement le risque et assurer une surveillance adéquate, comme la mise en œuvre du projet par étapes, des examens indépendants, etc. Il faut aussi songer à la façon dont les principaux risques du projet sont liés à l'évaluation de la capacité de l'organisation (p. ex. le risque concerne-t-il un secteur où le ministère a des forces ou des faiblesses particulières?).

Leçons tirées – Prochaines étapes

Telles qu'elles ont été décrites, ces leçons ont été tirées de la phase d'essai de la mise en œuvre de la nouvelle Politique de planification des investissements – Actifs et services acquis et de la Politique sur la gestion des projets. Au cours des trois prochaines années qui restent de la période de transition des nouvelles politiques, le Secrétariat continuera à suivre le progrès des ministères pilotes et d'autres ministères et à recueillir de l'information à cet égard. Vu la base de connaissances et l'expérience plus étendues au sein des ministères, les conclusions de ce document seront mises à jour régulièrement et complétées au cours des prochaines années en vue d'aider à orienter les autres ministères pendant la transition aux nouvelles politiques, dans l'élaboration de plans d'investissements explicites et dans des évaluations ECOGP et ECRP minutieuses.

Notes en bas de page

¹ À noter que l'application en ligne et le classeur Excel comprennent une zone texte pour chaque critère d'évaluation pour venir appuyer les données et la justification. [ Retourner ]