Approches de gestion en matière d'affectation des ressources

Table des matières

1. Sommaire

En 2007, aux termes du Cadre de politique sur la gestion des actifs et des services acquis, le Conseil du Trésor a approuvé de nouvelles politiques relatives à la planification des investissements et à la gestion des projets, dans le contexte des efforts de rationalisation de la planification des investissements à long terme au regard à la fois des actifs et des services acquis. Ces politiques ont pour objet d’accroître la visibilité entourant le processus décisionnel dans les ministères et de permettre aux ministres de situer les présentations relatives aux projets dans une perspective ministérielle.

Après avoir examiné les défis entourant la mise en œuvre, les leçons apprises et l’expérience de l’administration fédérale en ce qui touche l’adoption des nouvelles politiques, le Secrétariat a cherché à comparer différentes approches de gestion du processus d’affectation des ressources en vigueur dans différents organismes du secteur public et du secteur privé, afin de déterminer l’incidence qu’une approche intégrée de planification des investissements et d’affectation des ressources pouvait avoir sur les pratiques organisationnelles.

Le SCT a fait appel aux services de la firme Tiree Facility Solutions pour documenter tout l’éventail de pratiques en vigueur dans un échantillon d’organisations afin de déterminer lesquelles de ces dernières ont adopté un processus décisionnel intégré en matière d’affectation de ressources et d’établir quelles pratiques ont été touchées par la mise en œuvre d’une approche intégrée de planification des investissements. Les organisations ont été choisies en fonction de leur secteur d’appartenance, de la composition de leurs actifs et de leurs modes d’exécution. On a aussi recueilli les commentaires de chercheurs spécialisés dans les domaines de l’immobilier et de l’économie des soins de santé.

L’étude a mis en lumière certains points communs entre les organisations examinées, et ces observations ont pu être confirmées régulièrement durant l’enquête :

  • Presque toutes les organisations en question ont adopté un processus formel de planification des investissements en immobilisations reposant sur l’établissement de priorités.
  • La plupart des organisations ayant adopté des processus de planification l’ont fait récemment – en général dans les cinq dernières années.
  • La plupart des nouveaux processus de planification font l’objet d’une intégration horizontale et sont nettement plus transparents à l’échelle de l’organisation.
  • À peu près toutes les organisations ont du relever des défis associés à la gestion du changement dans la foulée de l’adoption de nouveaux processus à l’interne.
  • Presque toutes les organisations ont dû composer avec des changements touchant les processus, les structures ou les comportements.

Les processus formels de planification des investissements ont généralement fait l’objet de commentaires positifs. Les répondants ont déclaré que la visibilité des décisions d’investissement prises par les décideurs augmentait de deux manière, étant donné que les plans intégrés d’investissement énoncent le contexte ministériel ou organisationnel et également que l’établissement de plans d’investissement pluriannuels permet de s’adapter en fonction des pics et des creux dans les dépenses.

L’approche de l’administration fédérale semble concorder avec celles des autres organisations étudiées en ce sens qu’aucune parmi ces organisations ne devance les autres et qu’aucune n’accuse non plus de retard en ce qui touche la mise en œuvre d’un processus formel d’affectation des ressources.

2. Introduction

2.1. Contexte

En 2005, suivant l’orientation des ministres du Conseil du Trésor, le Secrétariat du Conseil du Trésor (SCT) a pris l’engagement de renouveler l’ensemble des politiques qui régissent les programmes et services du gouvernement du Canada. L’Initiative de renouvellement des politiques mise de l’avant par le SCT constitue l’une des principales initiatives de gestion du Secrétariat en vue d’appuyer la responsabilisation et l’excellence en matière de gestion au sein de la fonction publique.

Les objectifs de cette initiative sont les suivants :

  • clarifier, au moyen de politiques renouvelées, les responsabilités et les modalités redditionnelles des ministres et des administrateurs généraux en matière de gestion;
  • faire une distinction claire entre leurs responsabilités et celles des spécialistes fonctionnels;
  • créer une infrastructure stratégique intégrée, rationalisée et consolidée;
  • définir une structure organisationnelle pour s’assurer que les politiques demeurent pertinentes, claires et d’actualité.

Dans le cadre de cette initiative, les ministres du Conseil du Trésor (CT) ont approuvé en 2007 deux nouvelles politiques faisant partie du Cadre de politique sur la gestion des actifs et des services acquis : la Politique de planification des investissements – Actifs et services acquis, qui remplace la Politique sur les plans d’investissement à long terme, et la Politique sur la gestion des projets, qui remplace la Politique de gestion des projets, la Politique sur la gestion des grands projets de l’État et la Politique sur l’approbation des projets.

La Politique de planification des investissements rend compte des liens qui sous-tendent les investissements Voir la note en bas de page 1 des ministères sous forme d’actifs Voir la note en bas de page 2 et de services acquis Voir la note en bas de page 3 dans le cadre de projets et d’activités d’approvisionnement, par exemple des opérations immobilières; elle expose une approche holistique et stratégique de planification ministérielle et d’établissement des priorités sur un horizon de cinq ans. Aux termes de cette politique, les administrateurs généraux doivent veiller à ce que des pratiques de gestion et des mécanismes de surveillance soient en place à l’égard des investissements prévus, et ils doivent obtenir au moins tous les trois ans l’approbation de leurs plans d’investissement par le CT

La Politique sur la gestion des projets favorise une approche d’approbation et de surveillance des projets fondée sur le risque. Les limites dont est assorti le pouvoir d’approbation de projets sont établies d’après une évaluation de la capacité de gestion de projets des ministères et en fonction du risque et de la complexité des projets. Les projets dont on détermine qu’ils se situent au-delà de la capacité organisationnelle (en raison de leur risque et de leur complexité) doivent être approuvés par le CT. Cette politique est étayée par deux normes, la Norme relative à la capacité organisationnelle de gestion de projet et la Norme relative à la complexité et aux risques des projets, qui sont mises en application au moyen de deux outils d’évaluation.

Avant l’instauration de ces politiques, l’approche de planification des dépenses en immobilisations était axée sur les projets, et seulement 18 ministères et organismes – sur les 95 ayant des budgets d’immobilisations (crédits) importants – étaient tenus de soumettre des plans quinquennaux d’immobilisations portant sur les actifs. Les ministères devaient aussi obtenir l’approbation du CT concernant tout projet qui excédait leurs pouvoirs en la matière. Pour la plupart des ministères, la valeur seuil des projets était de 1 million de dollars. Dans bien des cas, les ministres disposaient de peu d’information contextuelle leur permettant de bien comprendre la teneur des projets, en dehors des renseignements fournis dans la présentation relative à chaque projet. Les décisions d’investissement des ministères aux termes de marchés de services importants étaient dénuées de toute visibilité, sauf dans les cas où les marchés devaient être approuvés par le CT.

Les nouvelles politiques s’appliquent actuellement à 104 ministères et organismes fédéraux; elles reposent sur une approche fondée sur le risque aux fins de fixer les limites d’approbation et les modalités de surveillance du CT.

Les résultats attendus des deux politiques en question sont les suivants :

  • une approche plus homogène de planification des investissements et de gestion des projets;
  • une approche de gestion et de surveillance des projets qui est fondée sur le risque;
  • l’existence de liens explicites entre, d’une part, les investissements et l’affectation des ressources, et d’autre part les résultats opérationnels et les priorités gouvernementales;
  • la présentation aux ministres d’un exposé holistique des investissements à l’échelle de leur ministère et de préavis des projets planifiés;
  • la possibilité pour les ministres d’avoir une perspective stratégique afin de pouvoir dès le départ assurer une surveillance et fournir une orientation à leur ministère.

2.2. Objectifs

Depuis la mise de l’avant des nouvelles politiques, en 2007, le SCT a mené un certain nombre d’études portant sur les défis entourant la mise en œuvre, les leçons apprises et l’expérience acquise au sein de l’administration fédérale. Le Secrétariat entend maintenant comparer les attentes de gestion énoncées dans la Politique de planification des investissements au regard de l’administration fédérale avec d’autres approches d’affectation des ressources dans différentes organisations des secteurs public et privé, afin de déterminer si les approches en vigueur ont eu des répercussions sur les pratiques organisationnelles et, dans l’affirmative, quelles ont été ces répercussions.

2.3. Méthodologie

Le SCT a fait appel aux services de Tiree Facility Solutions pour mener cette étude, dont l’objet premier consistait à examiner et à documenter les différentes pratiques en vigueur dans des organisations variées, à déterminer lesquelles parmi ces organisations ont recours à un processus décisionnel intégré en matière d’affectation de ressources et à voir si la mise en œuvre d’une approche de planification des investissements intégrée a eu des effets sur les pratiques d’investissement et, le cas échéant, quels ont été au juste ces effets.

Le choix d’organisations en vue de l’étude et des entrevues s’est fait en fonction de leur secteur d’appartenance, de la composition de leurs actifs et de leurs modes d’exécution. Ont également participé des chercheurs dont les travaux portent sur la gestion de biens immobiliers appartenant à l’administration publique et sur l’affectation des ressources découlant du processus décisionnel dans le domaine des soins de santé.

La participation se faisait de façon volontaire; des intervenants clés ont permis d’éviter la collecte de renseignements trop spécifiques ou pouvant avoir une valeur stratégique.

L’étude était qualitative en soi; elle a comporté treize entrevues téléphoniques structurées avec des représentants d’organisations et deux entrevues semi-structurées avec des chercheurs. Des sources de renseignements secondaires ont également été utilisées (information obtenue via Google et sur le site Web du SCT, documents stratégiques).

Les réponses recueillies ont été compilées et mises en concordance dans un même document, et cette information a été organisée de façon à permettre d’effectuer facilement des comparaisons entre organisations et entre secteurs, ce qui a servi d’assise à l’analyse et à l’interprétation du contenu du présent rapport.

On trouvera à l’annexe B le guide d’entrevue et le glossaire mis à la disposition des intervenants préalablement aux entrevues téléphoniques planifiées à l’avance.

La section 3 du rapport présente les principales constatations faites au fil de l’étude. La section 4 est la synthèse des données recueillies au cours de l’enquête menée auprès de treize organisations et de deux chercheurs; on y fait aussi le résumé des commentaires formulés sur les similitudes et les différences existantes, de même que sur le degré de concordance entre les pratiques en vigueur dans d’autres organisations et les exigences stratégiques des ministères fédéraux. La section 5 traite directement de l’incidence des processus formels sur les pratiques de planification des investissements ainsi que des défis associés à la mise en œuvre. La section 6 décrit l’expérience acquise dans d’autres pays en ce qui touche les processus d’approbation d’investissements et de projets en fonction du risque. La section 7 fait état des pratiques innovatrices dans les organisations participantes. La section 8 présente les conclusions concernant les constatations de l’étude. Enfin, la section 9 contient une bibliographie; les documents qui y figurent ont été utilisés au cours de l’étude et pourraient être pertinents du point de vue du SCT.

2.4. Organisations visées par l’étude

Aux fins de l’étude, sept secteurs ont été délimités, mais des répondants de quatre de ces secteurs seulement ont participé à l’étude : le secteur des administrations publiques; le secteur des municipalités, des universités, des écoles et des hôpitaux (communément appelé « MUSH »); le secteur des services financiers; et le secteur du commerce de détail. Aucune organisation des secteurs des services publics et de la haute technologie n’a pris part à l’étude. Au total, six participants étaient du secteur des administrations publiques, quatre, du secteur MUSH, deux, du secteur des services financiers et un, du secteur du commerce de détail.

Les budgets d’immobilisations oscillaient entre 37,5 millions et 17,6 milliards de dollars. Les catégories d’actifs d’à peu près toutes les organisations comprenaient des biens immobiliers, un parc de véhicules, du matériel et des actifs de TI

On trouvera à l’annexe A une courte description des secteurs et des mandats.

2.5. Données – Hypothèses et limites

Aux fins de l’étude, on a fait l’hypothèse que, malgré la petite taille de l’échantillon (moins de 15 organisations), les observations quantitatives seraient représentatives d’un large éventail d’administrations publiques et d’industries canadiennes. Il existe un certain biais de sélection, étant donné que les organisations n’ont pas été choisies au hasard et que la participation était volontaire.

Les limites de l’étude sont associées aux éléments suivants :

  • Le temps et les ressources disponibles pour mener l’étude.
  • La sélection et la taille de l’échantillon :
    • Les contraintes au chapitre du temps et des ressources ont imposé certaines limites en ce qui touche la sélection et la taille de l’échantillon.
    • Les organisations n’ont pas été choisies au hasard; la sélection s’est faite en fonction du secteur d’appartenance, de la composition des actifs et des modes d’exécution.
    • Il y a eu un certain degré d’auto sélection de la part des répondants; la participation était entièrement volontaire.
  • Langue et terminologie – même si le guide d’entrevue fournissait des définitions, ce facteur a soulevé certains défis :
    • Les répondants n’avaient pas tous la même compréhension des termes « investissement » et « investissement en immobilisations » utilisés dans les politiques pertinentes du CT.
    • Beaucoup de participants ne saisissaient pas bien le concept des « services acquis » et son lien avec leur processus de planification des dépenses et d’affectation des ressources.
    • Le concept d’approche intégrée de gestion des projets et de planification des investissements était interprété de différentes façons.
  • Les restrictions imposées par les politiques fédérales à l’égard des questions fondées sur l’opinion ont eu pour effet de limiter le type et la variété des questions figurant dans le guide d’entrevue.
  • En raison de la diversité des actifs détenus par les organisations (biens immobiliers, actifs de TI, matériel scientifique, soins de santé) et des variations touchant l’affectation des ressources aux différents secteurs d’activités de ces organisations, il est difficile d’agréger les dépenses et de les comparer.
  • Il faut enfin mentionner les variations dans la composition et la valeur des actifs ainsi que dans les budgets d’immobilisations et d’exploitation (les budgets d’immobilisations allaient de 37,5 millions à 17,6 milliards de dollars).

3. Principales constatations

L’étude a permis de faire les constatations suivantes :

  • Presque toutes les organisations ont mis en place un processus formel de planification des immobilisations au cours des cinq dernières années, ce qui démontre l’existence d’une tendance généralisée vers une planification plus intégrée des investissements.
  • À peu près toutes les organisations ont recours à un processus d’établissement des priorités. La détermination du degré de priorité des investissements est fondée sur des facteurs comme les priorités de l’État, le risque, les besoins opérationnels, la condition des actifs et la dimension démographique.
  • La responsabilité des décisions d’investissement (plan et processus) incombait au cadre se situant à l’échelon le plus élevé des organisations répondantes.
  • Dans les organisations du secteur public, il incombait à des représentants élus d’approuver les plans.
  • Dans le secteur privé, les décisions d’investissement étaient approuvées par le conseil d’administration ou par le premier vice-président (tout dépendant de l’ampleur et de la complexité des investissements).
  • Les organisations ayant mis en place un processus formel de planification ont pu tirer profit d’un processus décisionnel mieux étayé.
  • Les répondants ont indiqué qu’une planification formelle leur permettait de planifier de manière à composer avec les pics et les creux au chapitre des dépenses, et que cela avait accru la visibilité des décisions d’investissement ainsi que la connaissance de l’administrateur général ou du premier vice-président au sujet des fonds investis.
  • Les organisations disposant d’un processus formel de planification ont également mis en place des processus et des comités à l’interne, et certaines ont dû confier à des membres de leur personnel la tâche de gérer le processus de planification.
  • Presque toutes les organisations ont eu à composer avec des changements touchant les processus, les structures ou les comportements.
  • Au Royaume-Uni et en Australie, on a mis de l’avant entre 2001 et 2006 l’idée d’exercer une surveillance et une gouvernance fondées sur le risque dans le cas des grands projets. Même si ce ne sont pas toutes les administrations de ces pays qui exercent leur fonction de surveillance en limitant les pouvoirs de dépenser aux fins de l’approbation des projets par un organisme central comme c’est le cas dans l’administration fédérale canadienne, le concept consistant à recourir à une approche adaptée en fonction du risque et de la complexité des projets ainsi que de la capacité organisationnelle a été intégré au processus d’approbation ou d’exécution des projets.
  • On utilise généralement des feuilles de calcul et des bases de données pour exécuter et surveiller le processus de planification des immobilisations – on n’utilise pas de solution vendue dans le commerce ni de solution intégrée.
  • Différents paramètres de mesure étaient utilisés pour mesurer le rendement organisationnel (objectifs des programmes et activités) et le rendement opérationnel (au niveau de projets ou d’actifs donnés), mais il semble que seule l’administration fédérale mesure le rendement du processus de planification des investissements proprement dit.
  • Exception faite des répondants appartenant à l’administration fédérale, la plupart des organisations ont adopté des logiciels et des méthodologies (évaluation de l’état des bâtiments, indice de l’état des installations, etc.) permettant de comprendre l’état des actifs matériels, y compris les coûts de remplacement, l’analyse du cycle de vie et les besoins en matière de financement.
  • Presque toutes les organisations incorporent la gestion du risque à l’une ou l’autre des étapes de leur processus de planification des investissements.
  • Les outils reliés à la complexité et aux risques des projets ne sont pas le propre de l’administration fédérale canadienne; des pratiques similaires existent au Royaume-Uni et en Australie.

Ces constatations sont commentées et approfondies dans les sous-sections correspondantes de la section 4 (Sommaire des entrevues).

Parmi les treize organisations participantes, trois sont assujetties aux nouvelles politiques de planification des investissements de l’administration publique fédérale. Les dix autres ont à peu près toutes mis en place un processus formel de planification à l’égard de leurs immobilisations. Le tableau qui suit résume les principales différences et similitudes :

Élément Administration fédérale Autres organisations
Intervalle d’approbation des plans Trois ans Un an
Horizon de planification Cinq à vingt ans Trois à dix ans
Existence d’un processus d’établissement des priorités Oui Oui
Portée du plan Actifs et services Immobilisations
Approbation Représentants élus Représentants élus (secteur public); conseil d’administration ou premier vice-président (secteur privé)
Comité de la haute direction responsable de faire des recommandations Membres de l’équipe de direction Membres de l’équipe de direction
Approche d’affectation et de réaffectation Stratégique, horizontale et transparente Stratégique, horizontale et transparente
Défis reliés à la mise en œuvre Changements touchant les processus, les structures et les comportements Changements touchant les processus, les structures et les comportements
Intégration du risque Au niveau des projets Au niveau des projets
Systèmes d’information – planification Feuilles de calcul et bases de données Feuilles de calcul et bases de données
Systèmes d’information – condition des actifs Information non recueillie Logiciel personnalisé et méthodologie de collecte, d’analyse et d’établissement des priorités aux fins de la réparation et de l’entretien des immobilisations

4. Sommaire des entrevues

La présente section contient un résumé de l’information recueillie au cours des entrevues ainsi que des principales constatations. Relativement à chaque aspect abordé dans l’étude – processus de planification et contenu des plans, rôles et responsabilités, systèmes d’information et mesure du rendement, gestion du risque –, les dispositions pertinentes de la Politique de planification des investissements du CT sont décrites et sont comparées avec les pratiques mises en lumière dans les organisations répondantes.

4.1. Processus de planification et contenu des plans

Aux fins de l’étude, un processus de planification formel est un processus comportant un horizon de planification et assorti d’un soutien ou de cadre institutionnels. Les répondants ont été interrogés au sujet de leurs méthodes d’établissement des priorités, de la structure de leur processus de planification et de l’adoption des méthodes actuelles.

Principales constatations

  • Presque toutes les organisations ont mis en place un processus formel de planification des immobilisations au cours des cinq dernières années, ce qui démontre l’existence d’une tendance généralisée vers une planification plus intégrée des investissements.
  • À peu près toutes les organisations ont recours à un processus d’établissement des priorités. La détermination du degré de priorité des investissements est fondée sur les facteurs suivants :
    • les priorités de l’État, le risque, les besoins opérationnels, la condition des actifs et la dimension démographique.

4.1.1. Exigences énoncées dans les politiques de l’administration publique fédérale

Aux termes de la Politique de planification des investissements, c’est à l’administrateur général qu’incombe la responsabilité entourant la gouvernance et le soutien des activités de planification des investissements (section Exigences de la politique, disposition 6.1.1).

Le plan d’investissement ministériel doit reposer sur une perspective englobant à la fois le ministère, le portefeuille et l’ensemble de l’administration publique; il doit concorder avec les plans stratégiques ministériels et les grands objectifs stratégiques de l’État. Également, il doit être élaboré à la lumière de l’évaluation du rendement des investissements, en tenant compte des différentes approches et des différents modèles d’exécution envisageables en vue de combler les besoins au chapitre des actifs et des services à même les niveaux de référence ministériels, et il doit rendre compte du coût correspondant à l’ensemble du cycle de vie des actifs et des services acquis (section Exigences de la politique, disposition 6.1.2).

Le plan d’investissement ministériel (portant sur un horizon de cinq ans) doit être présenté au moins une fois tous les trois ans au Secrétariat du Conseil du Trésor; la décision de soumettre ou non le plan à l’approbation du CT dépendra de différents facteurs, dont l’importance des investissements, le risque, le rendement du ministère en matière de gestion, l’ampleur des changements proposés et la capacité de mettre le plan à exécution (section Exigences de la politique, disposition 6.1.4).

4.1.2. Résumé des commentaires des répondants

Le tableau qui suit présente le résumé des réponses des organisations aux questions concernant le contenu des plans et le processus de planification. La section « Intervalle d’approbation » indique la période séparant les approbations du plan. L’« horizon de planification » correspond au nombre d’années que couvrent les projections. On trouvera à l’annexe A de plus amples renseignements sur les organisations.

Il est à préciser que les organisations fédérales A, B et C doivent se conformer à toutes les politiques du CT tandis que l’organisation D, bien qu’il s’agisse d’une entité fédérale, n’y est pas assujettie.

Organisation Plan formel Intervalle d’approbation Horizon de planification Processus d’établissement des priorités Priorités Date de mise en application du plan Portée du plan :
(Immobilisations / Fonctionnement / Les deux)
A Oui 3 ans 20 ans Oui Matériel, infrastructure, état de préparation, personnel. 2009 Les deux
B Oui 3 ans 5 ans Oui Établies au niveau des secteurs de programmes 2008/2009 Les deux
C Oui 3 ans 5 ans Oui Priorités de l’État, priorités relatives aux actifs, ressources financières, choix du moment 2009/2010 Les deux
D Oui 1 an 10 ans Oui Priorités de l’État et du secteur, priorités relatives aux actifs – processus en cours d’élaboration 2009 Immob.
E Oui 1 an 10 ans Oui Priorités de l’État. 2011 Immob.
F Oui 3 ans 10 ans Oui Urgences, codes du bâtiment, état des installations, cycle de vie du matériel 2010 Immob.
G Oui 3 ans 10 ans Oui Besoins opérationnels 2002 Immob.
H Oui 1 an 5 ans Oui Priorités de l’État, exigences législatives, état des actifs, besoins des étudiants 2006/2007 Les deux
I Non 1 an 5 ans Ponc-tuel Ne fait pas partie intégrante du processus de planification 2005/2006 Immob.
J Oui 1 an 5 ans Oui Priorités de l’État, exigences législatives, état des actifs, besoins des étudiants 2010 Les deux
K Oui 1 an 5 ans Oui Besoins opérationnels et image de marque. 2011 Immob.
L Non 1 an 1 à 3 ans Oui Conformité et incidence sur les opérations 2007 Immob.
M Oui 1 an 3 à 5 ans Oui Conformité et besoins opérationnels 2007 Immob.

4.1.3. Similitudes et différences

4.1.3.1. Horizon du plan

Les organisations fédérales participantes qui doivent se conformer aux politiques fédérales (A, B et C) sont tenues de soumettre tous les trois ans un plan couvrant leurs dépenses sur un horizon de cinq ans.

Les pratiques reliées à la durée du cycle de planification reposent sur des approches quelque peu différentes en ce qui touche le facteur temps; dans toutes les organisations répondantes, les plans sont renouvelés chaque année ou tous les trois ans, tandis que l’horizon de planification est en général de cinq à dix ans. L’une des institutions financières participantes, l’organisation L, faisait notamment exception, l’horizon de planification des investissements y étant de un à trois ans.

Bien qu’une période allant de trois à sept ans soit courante (Kaganova, 2011), le représentant de l’organisation D a mentionné qu’il y avait au départ certaines réserves à l’égard de prévisions à long terme. L’organisation E a elle aussi indiqué avoir eu de la difficulté à établir des prévisions à l’égard de projets sur un horizon d’au-delà de cinq ans. Le fait de prendre des mesures pour donner suite à ces préoccupations dans le cadre du processus de gestion du changement pourrait être utile en vue d’obtenir l’adhésion du personnel et des parties prenantes.

4.1.3.2. Processus d’établissement des priorités

Presque toutes les organisations avaient recours à un processus d’établissement des priorités. Dans le cas des organisations du secteur public, le programme gouvernemental d’ensemble déterminait souvent les priorités au niveau des programmes particuliers, tandis que, dans le secteur privé, les décisions d’investissement reflétaient des besoins opérationnels précis. Dans les organisations de l’un et l’autre secteurs, les priorités étaient aussi fonction des exigences législatives (par exemple le respect de codes) et de l’état des actifs. Bien que les facteurs opérationnels, les paramètres de mesure du rendement et les priorités diffèrent entre le secteur public et le secteur privé – tout comme leurs systèmes de gestion, de reddition de comptes et de prise de décisions, qui sont fondamentalement différents (McKellar, 2006, p.63) –, il semble exister une approche commune en vue de s’assurer que ceux qui prennent les décisions d’investissement disposent de données exactes et se fondent sur des priorités pertinentes, sur la situation de l’organisation et sur les risques en jeu, de sorte qu’il soit possible de prendre des décisions financières judicieuses concordant avec les objectifs stratégiques de l’organisation.

Si le jugement et le simple bon sens continuent d’être des compléments essentiels aux critères d’établissement des priorités, il demeure, ainsi que le mentionne Kaganova (2011, p. 33) que des critères soigneusement définis aideront à accentuer les distinctions au niveau des projets, à limiter la portée des désaccords, à fournir un point de départ pour les discussions et, idéalement, à rendre l’ensemble du processus plus transparent.

À peu près toutes les organisations disposant d’immobilisations se fondaient sur les résultats des évaluations de l’état des installations pour déterminer les besoins les plus importants. De nombreuses organisations ont opté pour un logiciel et une méthodologie qui permettent de connaître l’état de leurs actifs matériels, ce qui inclut le coût de remplacement, l’analyse du cycle de vie ainsi que les besoins actuels et futurs au chapitre du financement. Ces renseignements servent ensuite à effectuer une analyse de rentabilisation ou à déterminer les priorités dans le contexte d’une cible de financement précise.

Des approches d’établissement des priorités et d’affectation des ressources sont utilisées dans le domaine des soins de santé tant au Canada que dans d’autres pays (Royaume-Uni, Nouvelle-Zélande, Australie). Reposant sur des principes économiques (coût de renonciation et analyse différentielle), l’outil de budgétisation des programmes et d’analyse différentielle aide les décideurs à fixer des priorités en matière de soins de santé. Plus précisément, cet outil a pour but d’aider les décideurs à planifier les services dans le contexte de ressources budgétaires limitées en combinant l’information sur les coûts et les avantages des services au chapitre de la santé. Il s’agit d’une mise en application de principes économiques aux fins d’établir des priorités, plus précisément le rapport coût-efficacité déterminé au moyen d’une analyse différentielle (Peacock, 1998).

Mitton (2004) indique ce qui suit [Traduction] : « La méthode de budgétisation des programmes et d’analyse différentielle constitue un mécanisme permettant d’opérationnaliser explicitement les principes économiques du coût de renonciation et de la marge. Cette méthode aide à assurer la transparence du processus d’établissement des priorités et permet de consulter les parties prenantes au sujet des affectations recommandées, de même que de prendre en compte les commentaires du public et de se fonder à la fois sur les opinions formulées au niveau local et sur les données disponibles. Il importe d’assortir la budgétisation des programmes et l’analyse différentielle d’un cadre d’éthique afin d’évaluer l’équité du processus, d’autant plus que les parties adhéreront sans doute plus volontiers au processus si celui-ci est jugé crédible.»

Selon Mitton (2011, p. 9), les principaux facteurs qui assureront la réussite de la méthode de budgétisation des programmes et d’analyse différentielle sont :

  • l’adhésion des décideurs, considérant les ressources limitées et la nécessité d’évaluer les possibilités de changement;
  • l’exercice d’un leadership vigoureux;
  • un degré de confiance élevé entre les gestionnaires et les cliniciens (spécialistes).
4.1.3.3. Portée

Les organisations fédérales A, B et C doivent se conformer aux exigences des politiques fédérales et sont de ce fait tenues de faire état de leurs dépenses prévues au titre des services acquis; une telle exigence redditionnelle n’a pas été observée dans d’autres organisations. Il semble que l’administration fédérale soit la seule à exiger des plans d’investissement comportant à la fois les dépenses en immobilisations et les dépenses de fonctionnement.

Presque toutes les organisations ont répondu aux questions sur leur processus de planification des immobilisations, mais certaines n’ont pas pu commenter la manière dont elles procèdent à la planification ou à l’affectation des budgets de fonctionnement. Cela tient entre autres aux personnes interrogées et au rôle qu’elles remplissent – ce rôle touchant habituellement la surveillance des dépenses en immobilisations –, de même qu’à l’interprétation faite des questions figurant dans le guide d’entrevue.

La plupart des commentaires formulés sur les budgets de fonctionnement indiquaient que ces budgets étaient examinés sur une base annuelle et qu’ils englobaient les services acquis.

L’une des organisations participantes a dit qu’elle enregistrait un déficit de fonctionnement structurel et qu’elle espérait élaborer un plan opérationnel sur trois ans. À l’heure actuelle, son budget de fonctionnement est établi annuellement.

L’organisation H fait nettement exception : elle utilise un modèle des coûts des activités axé sur les revenus pour l’ensemble de son budget. Chaque dollar de revenu est réparti entre les 17 facultés. Étant donné que 90 % des revenus proviennent des frais de scolarité et des subventions de fonctionnement provinciales, l’affectation des ressources à chaque faculté est déterminée tout simplement par les revenus que chacune produit grâce aux frais de scolarité, après déduction de frais au titre des services organisationnels (TI, finances, installations, etc.).

4.1.3.4. Abordabilité et affectations/réaffectations

Les organisations fédérales A, B et C étant assujetties aux politiques fédérales elles doivent présenter un plan d’investissement s situant dans les limites de leurs crédits (niveaux de référence). C’est aussi le cas de bon nombre des autres organisations dont la planification se fait en fonction de ressources ou d’enveloppes de dépenses précises.

Les organisations ont indiqué que les décisions de réaffectation de ressources sont plus éclairées lorsque l’on dispose d’un processus formel de planification, en ce sens que, à partir du moment où de nouveaux besoins prioritaires sont constatés, il existe des processus afin d’y donner suite. Selon l’organisation A, le processus ne se borne pas aux besoins lors de la prochaine année mais englobe les coûts pour l’ensemble du cycle de vie, de sorte que l’on dispose d’un plan beaucoup plus intégré, du fait qu’il tient compte des besoins au chapitre des RH, de la TI et des approvisionnements.

Une autre organisation fédérale (C) a souligné qu’une procédure est prévue dans l’éventualité où une nouvelle priorité survient. Le processus en place permet d’incorporer des éléments au plan en cours d’année. Il s’agit d’une caractéristique utile, car les projets d’acquisition d’immobilisations sont par nature susceptibles de déborder sur l’année suivante.

Les établissements d’enseignement ayant participé à l’étude ont indiqué que le financement fourni par l’État (et, dans le cas de l’université, par d’importants donateurs) sera associé à des priorités gouvernementales ou à d’autres priorités externes, et que les dépenses correspondantes devront concorder avec ces priorités. L’organisation J a décrit une approche permettant de générer ses propres fonds d’immobilisations au moyen d’investissements immobiliers, ces fonds pouvant être affectés à sa guise. Cette pratique est exposée plus en détail à la section 7.1.

L’organisation H est l’une de celles ayant mentionné que la planification intégrée des investissements est plus transparente, du fait que les participants peuvent tous savoir d’où proviennent les revenus et quels sont les coûts. Le processus reposera davantage sur les données à partir du moment où l’on dispose explicitement de renseignements aussi détaillés sur les autres programmes, les directions et les secteurs d’activité.

Craig Mitton indique que l’expérience internationale a mis en lumière le rôle central que peut remplir un groupe consultatif aux fins d’établir les priorités. Son rôle consistera à formuler des recommandations en vue d’une réaffectation des ressources permettant de mieux donner suite aux objectifs organisationnels. Sinon, les organisations ne peuvent réaffecter leurs ressources. Selon cet auteur, une gestion proactive des ressources nécessite l’évaluation constante des services existants par rapport aux nouvelles options d’investissement : à partir du moment où la valeur relative de ces dernières l’emporte, les ressources devraient être réaffectées en conséquence (Mitton, 2011, p. 10).

4.2. Rôles et responsabilités

Les organisations ont été interrogées sur la responsabilité des décisions de planification des investissements et sur les processus de gouvernance en vigueur à l’appui de la planification formelle des investissements.

Principales constatations

  • La responsabilité des décisions d’investissement (plan et processus) incombait au cadre se situant à l’échelon le plus élevé des organisations répondantes.
  • Dans les organisations du secteur public, il incombait à des représentants élus d’approuver les plans.
  • Dans le secteur privé, les décisions d’investissement étaient approuvées par le conseil d’administration ou par le premier vice-président (tout dépendant de l’ampleur et de la complexité des investissements).

4.2.1. Exigences des politiques fédérales

Aux termes de la Politique de planification des investissements du Conseil du Trésor, l’administrateur général doit s’assurer qu’il existe un processus de planification des investissements. De plus, cette politique exige que les parties prenantes fédérales clés – notamment les organismes centraux, les ministères à vocation socio-économique concernés et les fournisseurs de services communs – soient informées des investissements prévus des ministères (section Exigences de la politique, dispositions 6.1.1 et 6.1.8).

4.2.2. Résumé des commentaires des répondants

Le tableau qui suit présente le résumé des réponses des organisations sur les rôles et les responsabilités entourant la planification des investissements.

Organisation Organe d’approbation Cadre responsable Comité de la direction formulant les recommandations Service ou département responsable du plan
A Conseil du Trésor Administrateur principal Comité des finances (dont fait partie le DPF) Direction des programmes
B Conseil du Trésor Commissaire Comité de la haute direction, comité de direction sur les investissements stratégiques Bureau du chef des finances et de l’administration
C Conseil du Trésor Administrateur principal Le secrétariat de la planification des investissements présente les demandes des S-MA au S-M Services organisationnels
D Conseil de direction ou comité de direction de l’organisme Commissaire Sous-comité des ressources et Comité de gestion des investissements Services  organisationnels
E Conseil du Trésor (sous-comité du Cabinet) Administrateur principal Comité du sous-ministre sur les immobilisations Secrétariat du Conseil du Trésor
F Conseil du Trésor (comité du Cabinet) Administrateur principal VPE et DPF Gestion des biens immobiliers
G Commission Chef de police Comité des chefs, composé du chef de police et des chefs adjoints Service de gestion de la stratégie
H Conseil des gouverneurs Vice-recteur Comités des facultés présidés par les doyens Bureau du vice-recteur
I Comité exécutif du président Président Comité de l’infrastructure et des locaux du collège Finances et administration
J Conseil de fiduciaires Directeur de l’éducation Directeurs adjoints Services stratégiques des bâtiments et du renouvellement
K Conseil d’administration, département du Trésor, secteurs d’activité Cadre supérieur responsable du secteur d’activité Équipe de soutien des décisions organisationnelles Secteur d’activité
L Conseil d’administration,  premier vice-président, biens immobiliers Premier vice-président, biens immobiliers Comité des investissements immobiliers S.O.
M Premier vice-président, Stratégie organisationnelle et biens immobiliers Premier vice-président, Stratégie organisationnelle et biens immobiliers S.O. Finances

* La disposition 6.1.4 de la Politique de planification des investissements du CT énonce ce qui suit : « Si le SCT le demande, le plan doit être soumis aux ministres du Conseil du Trésor aux fins d'approbation.»

4.2.3. Similitudes et différences

4.2.3.1. Approbation des plans

En règle générale, c’est le cadre se situant à l’échelon le plus élevé au sein de l’organisation répondante qui était responsable des décisions d’investissement, que l’approbation vise le processus ou le plan. Dans le cas des organisations du secteur public, c’est généralement un représentant élu qui approuve le plan. Dans le secteur privé, cette responsabilité incombera souvent au premier vice-président responsable du secteur d’activité.

Dans l’approche fédérale, on fait une distinction entre l’approbation du plan et l’approbation du processus de planification. Si l’administrateur général est responsable du plan d’investissement, il est prévu que le CT, en sa qualité de conseil de gestion du gouvernement du Canada, approuve, non pas le plan lui-même, mais les pratiques de gestion ayant servi à l’élaborer.

Presque toutes les organisations ont indiqué que des comités de la direction et des comités de travail avaient été créés et remplissaient un rôle plus stratégique consistant à assurer la concordance entre les décisions d’investissement, la stratégie opérationnelle et l’exécution des programmes. Cette approche servait en retour à renforcer la gouvernance en ce qui touche la supervision de l’ensemble des investissements.

Les répondants ont commenté le rôle des analyses de rentabilisation. Bon nombre ont mentionné que, en raison du processus formel de planification, les parrains de projets doivent maintenant soumettre des analyses de rentabilisation plus robustes et faire preuve de plus de rigueur dans leurs demandes.

4.2.3.2. Champion du plan

Dans beaucoup d’organisations, le champion du plan d’investissement fait partie de la section des services organisationnels, des finances ou de l’administration. Dans le cas des organisations dont la plus grande partie des actifs consistent en biens immobiliers, le plan d’immobilisations était préparé par le département des biens immobiliers.

Le rôle du DPF ou du directeur financier variait d’une organisation répondante à l’autre. Bien qu’il joue un rôle important au sein du comité de direction responsable de soumettre des recommandations, le DPF ou le directeur financier n’a pas toujours à approuver le plan. Son bureau remplit un rôle de remise en question, établissant des restrictions et des priorités au chapitre du financement. 

4.2.3.3. Mobilisation des parties prenantes

Les organisations suivaient des procédures similaires : des commentaires techniques en bonne et due forme étaient formulés (souvent par des groupes de travail mis sur pied à l’appui du plan) en fonction des secteurs de programmes et des priorités de l’organisation. Ces commentaires étaient ensuite regroupés pour former un plan d’ensemble qui était approuvé par un comité de la direction comptant des représentants de toute l’organisation. Ce comité recommandait ensuite l’adoption de ce plan au dirigeant de l’organisation.

Peacock écrit que les parties prenantes peuvent comprendre les intervenants directs dans les programmes concernés ainsi que des personnes ou entités qui sont concernées indirectement (collaborateurs, décideurs, personnel responsable des finances et de l’information, représentants de la collectivité) (Peacock, 2006, p. 483).

Dans l’administration fédérale, les ministères doivent assurer la participation active des parties prenantes appartenant à d’autres ministères aux fins d’améliorer la planification des investissements au niveau de l’administration publique dans son ensemble.

4.3. Systèmes d’information et mesure du rendement

On a demandé aux répondants de quels systèmes d’information et de quels outils technologiques ils disposent pour faire le suivi des actifs et du rendement ministériel ou organisationnel à l’appui des processus de planification et d’affectation des ressources.

Principales constatations

  • On utilise généralement des feuilles de calcul et des bases de données pour exécuter et surveiller le processus de planification des immobilisations – on n’utilise pas de solution vendue dans le commerce ni de solution intégrée.
  • Différents paramètres de mesure étaient utilisés pour mesurer le rendement organisationnel (objectifs des programmes et activités) et le rendement opérationnel (au niveau de projets ou d’actifs donnés), mais il semble que seule l’administration fédérale mesure le rendement du processus de planification des investissements proprement dit.
  • Exception faite des répondants appartenant à l’administration fédérale, la plupart des organisations ont adopté des logiciels et des méthodologies (évaluation de l’état des bâtiments, indice de l’état des installations, etc.) permettant de comprendre l’état des actifs matériels, y compris les coûts de remplacement, l’analyse du cycle de vie et les besoins en matière de financement.

4.3.1. Exigences des politiques fédérales

Aux termes de la Politique de planification des investissements, il doit exister des systèmes à l’appui de la planification, de la budgétisation et de la reddition de comptes concernant l’affectation des ressources, et ces systèmes doivent permettre de mesurer le rendement associé à la gestion des investissements ministériels et de faire rapport à ce sujet (section Exigences de la politique, disposition 6.1.3). Dans ce même contexte, les ministères doivent évaluer, surveiller et documenter le processus de planification des investissements et les résultats obtenus.

4.3.2. Résumé des commentaires des répondants

Le tableau qui suit illustre tout l’éventail des systèmes d’information et des outils que les organisations ont dit utiliser à l’appui de la planification ainsi que de la gestion des actifs et des projets. Il ne s’agit pas d’un inventaire exhaustif des systèmes d’information et outils de ces organisations.

Organisation Plan d’immobilisations / d’investissement État des installations Gestion des actifs Gestion des projets Autres / commentaires
A S.O. S.O. S.O. S.O. Un seul système de PRO (planification des ressources de l’organisation) pour le matériel et les travaux de génie (cela n’inclut pas les infrastructures)
B SAP-Gestion totale des dépenses et des actifs S.O. S.O. SAP Un projet de développement et de personnalisation est en cours afin que tous les rapports soient traités au moyen du programme SAP
C Excel Oracle  - Système de gestion du cycle de vie des actifs Oracle  - Système de gestion du cycle de vie des actifs S.O. S.O.
D Excel S.O. S.O. Module SAP – Systèmes de projet S.O.
E Excel VFA S.O. S.O. S.O.
F S.O. VFA S.O. SIGP (Système d’information sur la gestion des projets) SAP, JD Edwards, Tririga
G Application mise au point à l’interne S.O. S.O. Module SAP – Systèmes de projet S.O.
H Excel S.O. S.O. S.O. Cubes de données Cognos
I Application mise au point à l’interne VFA PeopleSoft S.O. PeopleSoft
J Base de données RECAPP (pour « Real Estate Capital Asset Priority Planning ») S.O. SIGP (Système d’information sur la gestion des projets) SAP
K S.O. RECAPP (pour « Real Estate Capital Asset Priority Planning ») S.O. S.O. S.O.
L S.O. S.O. S.O. S.O. OneView (fournisseur externe)
Sharepoint
M Excel / Bases de données S.O. Feuilles de calcul Tririga S.O.

4.3.3. Similitudes et différences

4.3.3.1. Systèmes d’information

Chacun des représentants des organisations fédérales a indiqué qu’il existait un système d’information, mais les caractéristiques de chaque système variaient. L’organisation A met actuellement au point un processus intégré de PRO pour l’ensemble de ses dépenses; les organisations B et D utilisent des systèmes de gestion de projets reposant sur le logiciel SAP; pour sa part, l’organisation C utilise un système reposant sur le logiciel Oracle pour le suivi et la gestion des actifs et de leur état.

À peu près toutes les organisations répondantes utilisent des feuilles de calcul et des bases de données pour appuyer et surveiller le processus de planification des immobilisations. Seule l’organisation A investit dans un projet de mise au point d’un processus personnalisé de PRO pour s’acquitter de ses obligations redditionnelles.

L’organisation K a fait des commentaires sur la mise en place de ses systèmes d’information au fil du temps; il s’agit d’un ensemble de systèmes hétéroclites mis au point à l’interne, qui présentent une faible capacité de production de rapports et dont la qualité des données laisse à désirer. Cette organisation vient de lancer une initiative en vue d’améliorer l’architecture et la conception de ses systèmes, et elle a fait l’acquisition d’un outil de planification des immobilisations et d’évaluation de l’état des bâtiments.

4.3.3.2. Indicateurs de rendement clés

Les réponses à la question du guide d’entrevue concernant les indicateurs de rendement clés montrent que des paramètres de mesure variés sont utilisés pour mesurer à la fois le rendement organisationnel (objectifs organisationnels et opérationnels) et le rendement au niveau de projets ou d’actifs précis.

Les trois organisations fédérales répondantes ont toutes fait état de l’utilisation d’un cadre de mesure du rendement axé sur les projets et les actifs.

Les indicateurs de rendement clés (IRC) au niveau organisationnel comprenaient par exemple le taux de criminalité, les délais d’attente dans les hôpitaux, les résultats au niveau des facultés, les travaux de recherche publiés, le financement consacré à la recherche, les ventes au niveau des magasins et les coûts au niveau des magasins.

Les indicateurs de rendement clés (IRC) au niveau opérationnel pouvaient avoir trait au projet (portée, calendrier, budget, exactitude, clôture, conformité), aux actifs (âge, entretien, interruption), aux locaux (nombre brut de mètres carrés par étudiant), ou encore à des paramètres environnementaux (consommation d’énergie par mètre cube/émissions de GES, consommation d’énergie par magasin).

4.3.3.3. Mesure du rendement

Les organisations fédérales doivent mesurer le rendement associé au processus de planification des investissements. Ainsi, la disposition 3.2.3 du Guide de planification des investissements – Actifs et services acquis précise qu’un plan d’investissement ministériel est censé :

  • décrire l’approche de gestion du rendement utilisée dans le cadre du processus de planification des investissements et des régimes de gestion des actifs et des contrats (aux termes d’autres politiques du CT);
  • décrire les indicateurs de rendement clés;
  • décrire les processus de contrôle, de surveillance et d’évaluation des investissements;
  • et indiquer comment l’amélioration permanente sert à tirer parti des leçons apprises en vue des cycles de planification des investissements subséquents.

Cette attente semble être le propre de l’administration fédérale.

Exception faite des répondants appartenant à l’administration fédérale, la plupart des organisations ont opté pour des logiciels et des méthodologies (évaluation de l’état des bâtiments ou indice de l’état des installations) permettant de comprendre l’état des actifs matériels, y compris les coûts de remplacement, l’analyse du cycle de vie et les besoins en matière de financement. Bien que les organisations fédérales soient tenues, aux termes de la Politique sur la gestion des biens immobiliers Voir la note en bas de page 4, de faire le suivi du rendement associé aux biens immobiliers sous l’angle de la fonctionnalité, de l’utilisation, de l’état physique et de la conformité, elles n’ont pas mentionné utiliser de logiciels particuliers à cette fin.

Les organisations appartenant au secteur des services financiers et au secteur du commerce de détail ont indiqué faire le suivi de paramètres opérationnels comme la consommation d’énergie, l’utilisation de l’espace et les coûts (coût par mètre carré, coût par ETP) en complément des données d’évaluation de l’état des bâtiments.

4.4. Approche de gestion du risque

Cette section porte sur la prise en compte du risque dans le cadre du processus de planification et d’affectation des ressources ainsi que sur la communication d’information aux décideurs à propos des principaux risques associés aux actifs. 

Principales constatations

  • Presque toutes les organisations incorporent la gestion du risque à l’une ou l’autre des étapes de leur processus de planification des investissements.
  • Les outils reliés à la complexité et aux risques des projets ne sont pas le propre de l’administration fédérale canadienne; des pratiques similaires existent au Royaume-Uni et en Australie.

4.4.1. Exigences des politiques fédérales

Aux termes de la Politique de planification des investissements – Actifs et services acquis, les plans d’investissement ministériels doivent être conformes à la  Norme relative à la capacité organisationnelle de gestion de projet et à la Norme relative à la complexité et aux risques des projets. Ces normes décrivent le processus d’évaluation de la capacité de gestion de projet des ministères ainsi que l’évaluation du degré de risque et de complexité des projets. Ces renseignements sont incorporés aux plans d’investissement des ministères.

Le degré de risque et de complexité se rattachant au portefeuille ministériel de projets prévus constitue un facteur pris en compte dans l’évaluation des plans d’investissement ministériels par le SCT.

4.4.2. Similitudes et différences

4.4.2.1. Gestion du risque associé aux projets

L’analyse et l’atténuation des risques font partie intégrante de la gestion des projets dans à peu près toutes les organisations répondantes. Les risques sont exposés relativement à chaque projet ou sont énoncés dans l’analyse de rentabilisation visant à obtenir des fonds pour les projets.

Dans le cas des ministères fédéraux, tous les projets doivent faire l’objet d’une évaluation ayant pour but de déterminer le degré de complexité et de risque en jeu préalablement à l’utilisation des fonds, de manière à définir les pouvoirs d’approbation des projets. L’outil mis au point pour procéder à l’évaluation de la complexité et des risques des projets (ECRP) comporte 64 critères d’évaluation regroupés en sept catégories : caractéristiques du projet; gestion stratégique; approvisionnement; ressources humaines; activités; intégration de la gestion de projet; exigences du projet.

Une organisation provinciale a indiqué qu’elle élaborait un outil de sélection fondé sur le risque, afin de déterminer les projets qui présentent un risque élevé et doivent être soumis aux ministres pour fins d’examen. Si le projet présente un risque peu élevé, il peut être approuvé par le conseil responsable des projets ou par l’administrateur général du ministère.

Outre la gestion du risque rattaché à leurs projets d’immobilisations, les organisations du secteur des services d’éducation doivent analyser le risque relié à leurs niveaux de financement. À titre d’exemple, les étudiants étrangers sont une importante source de revenus, mais la demande à cet égard peut fluctuer en fonction des conditions du marché.

Tant au Royaume-Uni qu’en Australie, on a recours à une approche d’approbation liée au profil de risque des projets.

Au Royaume-Uni, tous les projets d’approvisionnement et d’acquisition font l’objet d’un processus d’examen comportant des points de contrôle. Une évaluation du profil de risque, qui ressemble assez aux évaluations de la complexité et des risques des projets (ECRP), est effectuée relativement à chaque projet afin de déterminer si le risque qui s’y rattache est élevé, moyen ou faible; le processus d’examen assorti de points de contrôle est ensuite défini en fonction du degré de risque applicable au cours du cycle de réalisation du projet. Dans le cas d’un projet à faible risque, le ministère peut juger inutile d’effectuer un examen. Cette décision doit reposer sur une connaissance complète des conséquences, et les ministères sont tenus responsables de leur choix.

En Australie, à partir du moment où certains seuils financiers sont atteints, le degré de risque des projets est déterminé là aussi au moyen d’un outil d’évaluation assorti de points de contrôle, et un processus de surveillance de la réalisation du projet est défini en fonction du degré de risque évalué. Les projets faisant l’objet de ce processus sont ceux qui présentent un risque élevé; ces projets doivent franchir dans l’ordre chaque étape du processus, celui-ci englobant l’ensemble de leur cycle de vie.

4.4.2.2. Gestion du risque associé au plan

Les approches fondées sur le risque aux fins de l’établissement des priorités du plan d’investissement étaient plus courantes dans les ministères et organismes gouvernementaux ainsi que dans les organisations municipales et les organisations du secteur de l’éducation.

Les organisations fédérales (A, B, C et D) ont indiqué que le risque – au niveau à la fois des projets et de l’organisation – fait partie intégrante du processus de planification des investissements. Cela tient au fait que les politiques applicables exigent une ECRP préalablement à l’approbation du plan.

L’organisation C a souligné que les plans d’investissement font aussi état des conséquences qu’entraînerait le fait de ne pas procéder à un investissement donné; cela signifie que l’approbation du plan constitue aussi une approbation explicite à l’égard de projets non financés.

L’organisation D a indiqué que le risque était pris en compte dans tous les processus de planification et de surveillance des investissements ainsi que dans la méthodologie connexe, et que son agent principal de gestion des risques fait partie du comité de gestion des ressources et des investissements.

 En dehors de l’administration fédérale, les activités de gestion du risque se situent le plus souvent au niveau des projets ou au niveau de l’organisation (profil de risque organisationnel).

5. Incidence sur les processus organisationnels

Cette section expose l’incidence que l’établissement d’un processus formel de planification a eue sur les processus organisationnels.

Principales constatations

  • Presque toutes les organisations ont eu à composer avec des changements touchant les processus, les structures ou les comportements à la suite de la mise en application d’un processus formel de planification.
  • Les organisations ayant mis en place un processus formel de planification ont pu tirer profit d’un processus décisionnel mieux étayé.
  • La plupart des nouveaux processus de planification des investissements font l’objet d’une intégration horizontale et sont nettement plus transparents à l’échelle de l’organisation.
  • Les répondants ont indiqué qu’une planification formelle leur permettait de planifier de manière à composer avec les pics et les creux au chapitre des dépenses, et que cela avait accru la visibilité des décisions d’investissement ainsi que la connaissance de l’administrateur général ou du premier vice-président au sujet des fonds investis.
  • Il semble exister une approche commune en vue de s’assurer que ceux qui prennent les décisions d’investissement disposent de données exactes et se fondent sur des priorités pertinentes, sur la situation de l’organisation et sur les risques en jeu, de sorte qu’il soit possible de prendre des décisions financières judicieuses concordant avec les objectifs stratégiques de l’organisation.
  • Les organisations disposant d’un processus formel de planification ont également mis en place des processus et des comités à l’interne, et certaines ont dû confier à des membres de leur personnel la tâche de gérer le processus de planification.

5.1. Processus

Souvent, dans le cas de budgets de programmes préétablis, des secteurs donnés auront des besoins au chapitre des dépenses qui excèdent le budget dont ils disposent. Une gestion exercée à une échelle ministérielle permet de gérer ces pics de dépenses plus efficacement. Les réaffectations sont alors déterminées en fonction d’impératifs stratégiques et non au gré des occasions qui pourraient se présenter. De nombreuses organisations ont indiqué que leur administrateur général ou leur président disposait d’un aperçu complet de leurs dépenses en immobilisations, celles-ci étant décrites sous l’angle du degré de priorité et du risque s’y rattachant. Le représentant de l’organisation D a indiqué que le processus en question était très révélateur.

Beaucoup d’organisations ont mentionné que le processus formel de planification donnait lieu à une transparence accrue. Une fois le processus bien compris, les directions ou les services pouvaient savoir quel financement était accordé aux autres directions ou services. Auparavant, les processus de planification et de prise de décisions étaient cloisonnés, et l’on omettait souvent de tenir compte d’autres initiatives en cours dans l’organisation. L’adoption d’un processus formel de planification a fait en sorte que la prise de décisions se fasse dans une perspective stratégique au niveau des gestionnaires de programmes et des décideurs au lieu de se situer au niveau des exécutants.

L’une des organisations a eu des problèmes à faire la transition d’un processus au niveau des directions à un processus panorganisationnel.

Selon le représentant de l’organisation B, le nouveau processus de planification des investissements a donné lieu à une amélioration de la gouvernance sous l’angle à la fois de la surveillance et de la mobilisation. Pour sa part, l’organisation G estime que les analyses de rentabilisation sont désormais plus robustes. D’après l’organisation H, le processus formel de planification a constitué un changement très positif qui a permis d’améliorer énormément, et systématiquement, la prise de décisions.

5.2. Enjeux structurels

Certaines organisations ont dû mettre en place de nouveaux processus internes et de nouveaux comités, et il leur a fallu affecter du personnel à la gestion du processus de planification. Ainsi que cela est indiqué à la section 4.2.3.1, des comités de la direction et des comités de travail ont été créés. Certains répondants ont mis sur pied de nouvelles sections responsables du mandat relatif à la planification et à la surveillance. Dans le cas d’organisations dont le budget se chiffre en milliards de dollars, il est peu pratique d’adopter une approche universelle. De même, pour les organisations qui font appel à des partenaires pour assurer la prestation de services, il peut être difficile de gérer les décisions d’investissement prises par ces partenaires.

Dans la plupart des organisations répondantes, avant que soit mis en application le processus formel de planification des investissements, la responsabilité du plan d’immobilisations tendait à être confiée au service de gestion des biens immobiliers ou des actifs. L’information sur chaque projet d’immobilisations servait de point de départ, et l’on aboutissait à un plan d’immobilisations qui était soumis à la direction des finances ou des services ministériels ou organisationnels. Par suite de la transition vers un processus formel de planification, nombre d’organisations confient la responsabilité du processus à la direction des finances ou des services ministériels ou organisationnels et ont constitué des groupes techniques pour fournir des commentaires à l’appui du plan organisationnel.

5.3. Comportements

Auparavant, les directions disposaient à peu près du même budget chaque année; cependant, une fois le plan d’investissement élaboré, elles n’avaient pas un budget d’immobilisations annuel mais recevaient plutôt un financement en fonction des éléments approuvés du plan pluriannuel d’immobilisations. Les responsables de la gestion budgétaire estimaient perdre du coup le contrôle de leur budget. Toutefois, à mesure que les gens ont commencé à mieux connaître le processus et à y participer, ils ont compris qu’ils obtenaient les ressources financières nécessaires pour leurs programmes et leurs projets.

Quelques organisations (D, E) ont fait part d’une certaine résistance aux changements touchant le processus et l’horizon de planification; entre autres, certains doutaient de la validité d’estimations établies sur un horizon de plus de cinq ans. Ces préoccupations semblent là aussi s’être atténuées à mesure que le processus devenait mieux connu.

6. Expérience internationale

Le Secrétariat du Conseil du Trésor a effectué un examen préliminaire portant sur les approches d’approbation et de surveillance des projets dans deux pays membres du Commonwealth (le Royaume-Uni et l’Australie).

Principales constatations

  • Même si ce ne sont pas toutes les administrations de ces pays qui exercent leur fonction de surveillance en limitant les pouvoirs de dépenser aux fins de l’approbation des projets par un organisme central comme c’est le cas dans l’administration fédérale canadienne, le concept consistant à recourir à une approche adaptée en fonction du risque et de la complexité des projets ainsi que de la capacité organisationnelle a été intégré au processus d’approbation ou d’exécution des projets.

6.1. Royaume-Uni

Au Royaume-Uni, les décisions relatives aux cibles de rendement et aux affectations budgétaires sont prises, pour le compte des ministères, par le comité du Cabinet qui procède aux examens des dépenses publiques. Une fois ces décisions prises, les ministères ont le pouvoir de mener les initiatives de dépenses jugées nécessaires pour atteindre leurs objectifs opérationnels. On ne sait pas vraiment s’il existe un seuil financier applicable aux projets ministériels.

En , le gouvernement du Royaume-Uni a mis sur pied un organe responsable des grands projets, dont le mandat consiste à hausser le taux de réussite des grands projets. Cette mesure vient officialiser le rôle du Trésor de Sa Majesté, en collaboration avec le Cabinet Office, consistant à superviser les approbations de projets et les examens d’assurance connexes. Pour étayer ce processus, on a mis de l’avant un cadre intégré d’assurance, dont l’application est obligatoire et qui englobe le cycle de vie de chacun des grands projets. Des examens assortis de points de contrôle sont au nombre des outils d’assurance servant à évaluer le rendement des projets.

La procédure d’examen comportant des points de contrôle a été élaborée en 2001 aux fins d’examiner les projets à certains points de décision clés tout au long de leur cycle de vie. La surveillance est exercée aux termes de cette procédure par l’Office of Government Commerce, organisme indépendant rattaché au Trésor, afin de concourir au bon déroulement du processus d’approvisionnement et d’acquisition en fournissant une orientation stratégique et une orientation relative au processus lui-même.

Tous les projets d’acquisition et d’approvisionnement sont soumis au processus d’examen assorti de points de contrôle. Une évaluation du profil de risque, qui ressemble assez aux évaluations de la complexité et des risques des projets (ECRP), est effectuée relativement à chaque projet afin de déterminer si le risque qui s’y rattache est élevé, moyen ou faible; le processus d’examen assorti de points de contrôle est ensuite défini afin que la surveillance soit proportionnelle au degré de risque applicable au cours du cycle de réalisation du projet. Dans le cas d’un projet à faible risque, le ministère peut juger inutile d’effectuer un examen. Cette décision doit reposer sur une connaissance complète des conséquences, et les ministères sont tenus responsables de leur choix.

Lorsque l’examen assorti de points de contrôle met en lumière un risque important, l’administrateur général de l’Office of Government Commerce envoie une lettre au secrétaire permanent du ministère responsable du projet afin d’avertir les membres de la haute direction en vue de l’apport immédiat de correctifs. Seuls les points qui ne peuvent être réglés sont portés à l’attention des ministres par l’organe responsable des grands projets.

6.2. Australie

L’Australie a recours à un processus d’approbation de projets conforme au « Lead Agency Framework », adopté par le Cabinet en dans le but d’approuver le processus en question. Aux termes de ce cadre, cinq ministères ont été désignés à titre de ministères responsables aux fins de fournir une aide personnalisée pour la préparation de présentations de projets d’après la complexité et l’importance des projets envisagés, ceux-ci étant classés en trois catégories (1, 2 ou 3). On ne sait pas vraiment si les approbations sont assujetties à un seuil financier fixé par un organisme central; il semble toutefois exister un document de définition de projet détaillé qui décrit le processus d’approbation et le degré de complexité correspondant, plus précisément les approbations requises et le degré de détail des présentations.

Le gouvernement australien a mis de l’avant son processus d’examen assorti de points de contrôle en 2006 pour améliorer la surveillance et la gouvernance des grands projets. Ce processus est géré par le ministère des Finances et de la Déréglementation, qui remplit un rôle important en fournissant de l’aide à l’administration publique relativement à un large éventail d’enjeux stratégiques, de manière que les résultats escomptés soient obtenus, notamment en ce qui touche la gestion des dépenses et la gestion financière, la réforme de la déréglementation et les opérations gouvernementales.

Une fois qu’un projet dépasse certains seuils financiers, le degré de risque est établi au moyen de l’outil d’évaluation assorti de points de contrôle, et le processus de surveillance de la réalisation du projet est défini en fonction de ce degré de risque. Les projets faisant l’objet de ce processus sont ceux qui présentent un risque élevé; ces projets doivent franchir dans l’ordre chaque étape du processus, celui-ci couvrant l’ensemble de leur cycle de vie.

7. Pratiques exemplaires

Voici les points saillants de certaines des pratiques exemplaires mises en lumière au cours des entrevues.

7.1. Processus / plan

L’organisation J a décrit une approche de financement où des efforts proactifs sont déployés pour générer des revenus en mettant sur pied un organisme sans lien de dépendance afin de maximiser les revenus provenant d’opérations immobilières. Les revenus en question ne font pas l’objet d’affectations dictées par des exigences stratégiques ou législatives, de sorte qu’ils peuvent être utilisés pour combler des besoins démographiques ou opérationnels déterminés au cours du processus d’établissement des priorités.

L’organisation H utilise un modèle des coûts des activités axé sur les revenus pour l’ensemble de son budget. Chaque dollar de revenu est réparti entre les 17 facultés. Étant donné que 90 % des revenus proviennent des frais de scolarité et des subventions de fonctionnement provinciales, l’affectation des ressources à chaque faculté est déterminée tout simplement par les revenus que chacune produit grâce aux frais de scolarité, après déduction de frais au titre des services organisationnels (TI, finances, installations, etc.). Cette approche a permis de réduire les formalités administratives et de miser sur une méthodologie normalisée qui a conduit à une transparence accrue et à un processus décisionnel amélioré.

Concernant l’établissement des priorités, le cadre de budgétisation des programmes et d’analyse différentielle utilisé dans le secteur des soins de santé pourrait être mis en application dans d’autres secteurs. Ainsi que l’indique Mitton (2004), l’élément central de ce cadre consiste en un groupe consultatif ayant pour tâche de formuler des recommandations relatives à la réaffectation des ressources; le processus peut être étayé par des éléments probants tangibles ou approximatifs, et les critères décisionnels doivent être définis et pondérés de façon explicite.

7.2. Rôles et responsabilités

L’organisation D a indiqué que son agent principal de gestion des risques fait partie du comité de gestion des ressources et des investissements, ce qui permet de tenir compte du risque associé au plan d’investissement aux plus hauts niveaux de l’organisation. L’organisation C a souligné l’importance du rôle de son comité supérieur des investissements stratégiques dans le contexte du processus d’examen.

7.3. Systèmes d’information et mesure du rendement

L’organisation D est la seule à avoir mentionné un processus d’évaluation de la réalisation des avantages. Dans le cadre de son processus d’établissement de points de contrôle des projets, il faut documenter et mesurer les avantages que chaque projet d’investissement apportera à l’organisation. Ces avantages doivent être déterminés à l’étape de la définition des problèmes, qu’il s’agisse de rendement des investissements, de gains d’efficience ou d’atténuation d’un risque. Au fil de l’évolution du projet, les champions doivent élaborer un plan de mesure des avantages qui met en lumière les avantages obtenus. Il y a parfois un délai dans l’évaluation de ces avantages. Selon l’organisation, il n’est pas inhabituel qu’un projet soit mené à terme, disons, en 2012 et que le rapport sur la réalisation des avantages soit présenté en 2014.

7.4. Approche de gestion du risque

L’’outil d’évaluation de la complexité et des risques des projets (ECRP) mis au point par l’administration fédérale comporte 64 critères d’évaluation regroupés en sept catégories : caractéristiques du projet; gestion stratégique; approvisionnement; ressources humaines; activités; intégration de la gestion de projet; exigences du projet. Cet outil est accessible en ligne à partir de l’application « Calibrage »; il est accompagné d’un guide et d’un classeur Excel.

8. Conclusion

Il semble exister une approche commune pour s’assurer que ceux qui prennent les décisions d’investissement disposent de données exactes et se fondent sur des priorités pertinentes, sur la situation de l’organisation et sur les risques en jeu, de sorte qu’il soit possible de prendre des décisions financières judicieuses concordant avec les objectifs stratégiques de l’organisation.

Il ressort des commentaires des répondants que les processus formels de planification font davantage l’objet d’une intégration horizontale et sont nettement plus transparents.

L’approche de l’administration fédérale semble concorder avec celles des autres organisations étudiées en ce sens qu’aucune parmi ces organisations ne devance les autres et qu’aucune n’accuse non plus de retard en ce qui touche la mise en œuvre d’un processus formel d’affectation des ressources.

9. Ouvrages cités

Annexe A. Organisations répondantes

Voici une description du secteur et du mandat des 13 organisations et des deux chercheurs ayant répondu aux questions.

Ministères et organismes fédéraux

Organisation A

L’organisation A est un grand ministère dont le mandat consiste à assurer la sécurité de l’ensemble des Canadiennes et des Canadiens. Ses actifs matériels consistent principalement en infrastructures et en matériel.

Secteur : administration fédérale

Nombre d’employés : 110 000

Organisation B

L’organisation B est un organisme offrant un large éventail de services au public à l’échelle du pays. Les actifs de TI et les biens mobiliers entrent à parts à peu près égales dans la composition des actifs de l’organisation, tandis que les biens immobiliers en constituent une portion légèrement supérieure.

Secteur : administration fédérale

Nombre d’employés : 26 000

Organisation C

L’organisation C est un ministère fédéral à vocation scientifique et technologique. Le matériel scientifique et technologique constitue sa principale catégorie d’actifs.

Secteur : administration fédérale

Nombre d’employés : 7 000

Organisation D

L’organisation D est un organisme fédéral qui mène des activités administratives et offre des services axés sur le bien-être économique et social des Canadiens. Il n’effectue pas d’investissements immobiliers importants; ses actifs consistent principalement en matériel de TI et en logiciels.

Secteur : administration fédérale

Nombre d’employés : 40 000

Ministères et sociétés d’État provinciaux

Organisation E

L’organisation E est un ministère provincial dont le mandat consiste à gérer les ressources financières à l’appui de l’ensemble des programmes et des objectifs du gouvernement. Ses dépenses sont pour l’essentiel axées sur les autres ministères; les investissements reliés à ses propres actifs se subdivisent à parts à peu près égales entre la TI et les biens immobiliers.

Secteur : administrations provinciales

Nombre d’employés : 30 000

Organisation F

L’organisation F est une société d’État provinciale responsable de la gestion des biens immobiliers, des terres et de l’exécution des projets de l’État. En concordance avec le mandat de l’organisation, les actifs de cette dernière consistent principalement en biens immobiliers.

Secteur: administrations provinciales

Organisations de services municipales

Organisation G

L’organisation G est un service de police municipal dans une grande ville canadienne; ses services couvrent la prévention du crime et les enquêtes, le maintien de la loi et de l’ordre, sans oublier des services de sécurité publique à l’intention des citoyens et de la collectivité. Ses actifs consistent en grande partie en biens immobiliers; il y a aussi des investissements de moindre envergure dans la TI et le parc automobile.

Secteur : administrations municipales

Nombre d’employés : 2 000

Enseignement postsecondaire

Organisation H

L’organisation H est une grande université offrant des services d’enseignement à plus de 55 000 étudiants de premier cycle et 13 000 étudiants de deuxième et de troisième cycles; on y compte plus de 600 programmes de premier cycle et plus de 150 programmes de deuxième et de troisième cycles. Ses principales catégories d’actifs sont les biens immobiliers et le matériel.

Secteur : enseignement postsecondaire

Nombre d’employés : 20 000

Organisation I

L’organisation I est un grand établissement collégial offrant des services d’enseignement à plus de 18 000 étudiants à temps plein et à 36 000 étudiants à temps partiel dans le cadre de programmes d’éducation permanente. Ses principales catégories d’actifs sont ici encore les biens immobiliers et le matériel.

Secteur : enseignement postsecondaire

Nombre d’employés : 3 000

Conseil scolaire

Organisation J

L’organisation J est un conseil scolaire de district d’une grande ville qui englobe plus de 250 000 élèves chaque année. Elle assure le fonctionnement de près de 600 écoles. Ses actifs consistent principalement en biens immobiliers et en installations.

Secteur : conseils scolaires

Nombre d’employés : 41 000

Institutions financières

Organisation K

L’organisation K est un fournisseur de services financiers comptant plus de dix millions de clients au pays. Ses actifs consistent en biens immobiliers et en actifs de TI.

Secteur : services financiers

Nombre d’employés : 74 000

Organisation L

L’organisation L est une institution financière fournissant des services à plus de sept millions de clients à l’échelle nationale. Ses actifs consistent en biens immobiliers et en actifs de TI.

Secteur : services financiers

Nombre d’employés : 47 000

Commerce de détail

Organisation M

L’organisation M est l’une des plus importantes sociétés cotées en bourse au Canada, et elle mène à l’échelle du pays des activités dans plusieurs segments du marché de détail. Elle gère plus de 22 millions de pieds carrés de locaux destinés à la vente au détail; les biens immobiliers, dont les terrains, constituent la plus grande partie de la valeur de ses actifs.

Secteur : commerce de détail

Nombre d’employés : 68 000

Annexe B. Guide d’entrevue

Étude du SCT sur la Planifcation des investissements

Personne-ressource :
Société / Organisation :
Adresse :
Courriel :
Téléphone :

1. Renseignements généraux


  • 1.1 Type d’industrie?
    • Gouvernement
    • Municipalités, Universités, Écoles, Hôpitaux,
    • Services publics
    • Bancaire
    • Assurance
    • Haute technologie
    • Détail
  • 1.2 Budget d’investissement total? ET Budget d’investissement total en matière de :
    • TI
    • Biens immobiliers
    • Flotte

2. Cycle de planification des investissements – Processus et échéanciers


  • 2.1 Votre organisation met-elle la priorité sur ses besoins en matière d’investissements? Si oui, de quelle façon?
  • 2.2 Votre organisation dispose-t-elle d’un plan soulignant les investissements planifiés en capitaux ou en services acquis? Si oui, sur combien d’années s’échelonne-t-il?
  • 2.3 Si oui, quand a-t-il été adopté? Quel plan l’a précédé?
    • 2.3.1 À quelle fréquence le plan est-il mis à jour?
  • 2.4 Quels changements a-t-on apportés au sein de votre organisation à la suite de la mise en œuvre d’un processus de planification des investissements?
  • 2.5 Décrivez le processus d’affectation des ressources pour les investissements en capitaux ou en services acquis. Veuillez indiquer s’il s’agit d’un processus officiel ou non.
  • 2.6 Votre organisation a-t-elle fait face à des difficultés en matière d’affectation de ressources ou de planification pour les actifs ou les services acquis? Si oui, veuillez les décrire.

3. Gouvernance en matière de planification des investissements – Rôles et responsabilités


  • 3.1 Au sein de votre organisation, qui est responsable de la prise de décisions en matière d’affectation des ressources?

4. Approche en matière de gestion du risque


  • 4.1 Le processus de planification ou d’affectation des ressources de votre organisation tient-il compte du risque? Si oui, de quelle façon?
  • 4.2 Votre organisation dispose-t-elle d’un processus établi en vue d’assurer la communication des risques clés en matière d’actifs à la personne responsable des décisions d’affectation des ressources au sein de votre organisation?

5. Indicateurs de rendement clés


  • 5.1 Pouvez-vous nommer certains de vos indicateurs de rendement clés? Ceux-ci confirment-ils l’efficacité de votre processus de planification?
  • 5.2 Votre organisation fait-elle le suivi du rendement de ses actifs actuels? Si oui, de quelle façon?

6. Outils


  • 6.1 De quels systèmes et de quelles technologies d’information votre organisation dispose-t-elle pour soutenir ses processus de planification ou d’affectation des ressources?

Glossaire

Services acquis

Services obtenus par voie officielle, telle qu’un contrat, un protocole d’entente, une lettre d'entente, dans le but d'aider un client ou un intervenant (interne et externe) à en arriver à un résultat précis. (SCT)

Actif

Bien tangible ou intangible de valeur dont la durée de vie est de plus d’un an qu’il appartienne à la couronne, qu'il soit loué ou acquis par une autre voie. (SCT)

Investissement

Utilisation de ressources aux fins d’un gain ultérieur, tel qu'un accroissement de production, l’acquisition de connaissances et l’augmentation de la capacité. (SCT)

Portefeuille

Ensemble des effets de commerce, des valeurs mobilières détenus par une personne physique ou morale. (Le Petit Robert)

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