Audit interne horizontal des responsabilités partagées dans le cadre des arrangements de services interministériels

Les structures des ententes de services étaient alignées sur les directives du Secrétariat.

La Ligne directrice sur les ententes de services - Éléments essentiels recommande qu'une seule structure d'entente, sous la forme d'un accord sur les niveaux de service, soit utilisée pour les relations de service de faible complexité et qu'une structure en deux volets soit utilisée pour les relations de service moyennement complexes. La structure à deux volets idéale consisterait en un protocole d'entente décrivant les grands paramètres de la relation de service, et un accord sur les niveaux de service pour chaque type de service, décrivant les paramètres opérationnels et les attentes en matière de rendement^{Note en bas de page 16}.

La structure de la plupart des ententes de services examinées était cohérente avec les directives du Secrétariat. Même si cela n'était pas documenté de façon officielle par les ministères, le niveau de complexité de la plupart des arrangements visés par l'audit a été évalué comme étant faible ou moyen. Bon nombre des relations de complexité moyenne ne respectaient pas l'approche en deux volets recommandée dans les directives; cependant, elles se rattachaient souvent à un accord sur les niveaux de service unique qui comprenait une annexe détaillée pour chaque service; il a été jugé que cette approche était conforme à l'esprit des directives.

Les ententes de services comprenaient bon nombre des éléments clés décrits dans les directives du Secrétariat; cependant, la plupart des ententes pourraient être renforcées.

Les ententes de services peuvent rehausser la gouvernance, la reddition de comptes et la qualité des services en décrivant clairement la relation de service entre les parties^{Note en bas de page 17}. Les directives du Secrétariat décrivent les éléments clés dont on doit tenir compte dans l'élaboration d'ententes de services efficaces qui appuient une prestation de services bien gérée et axée sur la clientèle^{Note en bas de page 18}. Selon les lignes directrices, les éléments clés suivants d'une relation de service doivent être documentés dans une entente de services^{Note en bas de page 19} :

Portée

Indique les services qui sont fournis dans le cadre de la relation, que l'on exprime souvent en termes de fonctions, de processus, d'activités ou de projets.

Gouvernance

Indique pourquoi les services sont requis, qui fait quoi, qui décide de quoi et qui rend compte des résultats.

Fonctionnement

Décrit toutes les activités quotidiennes que le fournisseur devra effectuer pour la prestation de services.

Finances

Décrit les barèmes tarifaires ou la mise en commun des ressources, la transparence des coûts, les écarts et les ajustements et les ententes de règlement.

Rendement

Décrit les extrants et les résultats que les parties espèrent réaliser dans le cadre de l'entente.

Les ententes de services examinées traitaient généralement de la portée, du fonctionnement et des finances. Cependant, même si plusieurs ministères fournisseurs de services avaient mis en place des structures de gouvernance et des activités de mesure du rendement, leurs ententes pourraient être renforcées en améliorant la façon dont sont documentés les éléments des ententes particulières se rapportant à la gouvernance et au rendement.

En ce qui concerne la gouvernance, la plupart des ententes ne décrivaient pas les rôles et les responsabilités, et plusieurs d'entre elles ne donnaient pas les détails des structures de reddition de comptes et des processus décisionnels. Les éléments du processus de gouvernance contenus dans l'entente de services visent à faire en sorte que les parties comprennent clairement non seulement qui prend les décisions et qui fait quoi, mais également quand et comment chaque partie interviendra pour faciliter la relation de service. Le fait d'inclure ces éléments dans les ententes permet d'assurer la transparence et la responsabilisation, de favoriser la souplesse et, pour les parties, de s'adapter et d'adapter la relation et l'entente de façon systématique en fonction des circonstances^{Note en bas de page 20}.

La plupart des ententes ne définissaient pas d'activités de mesure et de surveillance, ni n'indiquaient la fréquence des évaluations et de l'établissement de rapports. Le rendement désigne les extrants et les résultats que les parties comptent réaliser dans le cadre de la relation. Ensemble, les extrants et les résultats démontrent dans quelle mesure l'arrangement de services a atteint les objectifs fixés. Afin de veiller à améliorer continuellement la prestation de services, il est essentiel de recueillir de l'information sur le rendement^{Note en bas de page 21}.

L'audit a relevé certaines pratiques pour tenir compte de circonstances où les ententes ne décrivaient pas de façon adéquate un élément de gouvernance clé comme les responsabilités. Un ministère fournisseur a établi des lettres d'attestation faisant valoir les mesures prises pour vérifier que les mesures de contrôle étaient adéquates et que des instruments de délégation de pouvoirs appropriés étaient en place. Un autre ministère client a joint à sa matrice de délégation des pouvoirs une annexe décrivant le pouvoir de signer de son fournisseur de services en vertu de l'article 33 de la Loi sur la gestion des finances publiques. Ces pratiques peuvent compenser l'absence de certains détails dans les ententes. Elles donnent aussi aux ministères clients un certain niveau d'assurance à l'effet que des activités de gestion particulières sont exercées pour surveiller le service fourni.

Les ententes qui décrivent les principaux éléments liés à la gouvernance et au rendement aident à faire en sorte que les attentes sont claires pour toutes les parties à l'entente, elles donnent aux ministères clients un fondement pour relever et gérer les lacunes en matière de service par rapport à leurs besoins ministériels et elles aident à gérer les attentes en matière de service.

Recommandation 1

À mesure que les ministères élaborent ou examinent leurs ententes de services ministérielles, ils devraient envisager d'intégrer les éléments clés décrits dans les directives du Secrétariat, y compris ceux liés à la gouvernance et au rendement.

Des structures de reddition de comptes et de pouvoirs relatives aux arrangements de services interministériels étaient en place.

Les structures de reddition de comptes et de pouvoirs ministérielles (p. ex., rôles et responsabilités définis pour le personnel concerné, et pouvoirs délégués et chartes officiels) appuient la mise en œuvre et la gestion des arrangements de services.

La plupart des ministères examinés disposaient d'une structure de gouvernance définissant clairement les rôles et responsabilités des parties quant à l'établissement et à la gestion des arrangements de services interministériels. Plus particulièrement, les principaux rôles et responsabilités étaient énoncés dans les descriptions de poste ministérielles. De plus, les arrangements de services faisaient l'objet de discussions au sein des comités de la haute direction. Dans un ministère, la responsabilité de la gestion des arrangements de services faisait partie du mandat du comité exécutif.

Tous les ministères avaient le pouvoir de conclure des ententes de services, et les ministères fournisseurs avaient le pouvoir de recouvrer les coûts et de dépenser des fonds. Ce pouvoir était établi de différentes façons, y compris dans les chartes ministérielles ou au moyen du renvoi, par les ministères, à l'article 29.2 de la Loi sur la gestion des finances publiques^{Note en bas de page 22}, qui leur confère l'autorisation de fournir des services de soutien internes.

Tous les ministères avaient mis en place une structure de délégation de pouvoirs adéquate pour gérer les services interministériels et appuyer la reddition de comptes. De plus, la plupart des fournisseurs de services avaient des documents de délégation de pouvoirs qui mentionnaient expressément le droit de conclure des ententes interministérielles.

La plupart des ministères avaient instauré certaines activités pour veiller à ce que les arrangements de services soient gérées à un niveau ministériel afin d'aider à atteindre les objectifs ministériels.

En gérant les arrangements de services au niveau ministériel, les ministères peuvent veiller à ce qu'elles soient appropriées et soient bien gérées de manière à atteindre les objectifs ministériels.

La plupart des ministères examinés ont indiqué qu'ils réalisent ou examinent des activités clés comme l'élaboration de stratégies de service pour déterminer le genre d'arrangement de services à utiliser, et qu'ils cernent les arrangements de services prioritaires pour s'assurer qu'une attention adéquate est accordée aux arrangements importants. Ces activités étaient généralement menées de façon informelle et n'étaient pas documentées.

Certains ministères ont indiqué qu'ils effectuent des évaluations des risques pour aider à atténuer les risques pour les ministères. Ils élaborent aussi des propositions de valeur pour veiller à ce que les arrangements offrent la meilleure valeur du point de vue du coût et des avantages comparativement à d'autres solutions de prestation du service (p. ex., analyse du coût de la conclusion d'une arrangement de services interministériel par rapport au coût de l'obtention des services d'un fournisseur externe au gouvernement). Quelques-uns des ministères examinés avaient officiellement évalué les risques liés aux arrangements de services interministériels et les ont inclus dans les évaluations documentées (comme un profil de risque de l'organisation ou une évaluation des risques ciblée pour un arrangement de services donnée); cependant, la plupart des ministères n'avaient pas documenté ces activités.

Tous les ministères examinés ont indiqué qu'ils ont surveillé le rendement des arrangements de services interministériels et qu'ils en ont rendu compte; cependant, la plupart des ministères examinés n'ont pas pu fournir des preuves de ces activités. Ce manque de preuves découle en partie du fait que la plupart des ententes ne contenaient aucun détail sur les activités de mesure et de surveillance du rendement, et du fait que les activités de surveillance sont principalement informelles et non documentées.

Quelques-uns des ministères examinés ont indiqué qu'ils sont souvent confrontés à un manque de solutions de rechange convenables en raison de contraintes liées aux coûts et aux opérations et qu'ils ne voyaient donc pas toujours l'avantage de documenter certaines activités de gestion comme les évaluations des risques, les propositions de valeur et les activités de surveillance et d'établissement de rapports. Des activités de gestion bien documentées aideraient à faire en sorte que les ministères puissent démontrer une diligence raisonnable dans la gestion des arrangements de services interministériels.

La plupart des ministères examinés étaient en mesure de produire un répertoire des arrangements de services.

La tenue d'un répertoire des arrangements de services est une bonne pratique qui contribue à la sensibilisation et à la surveillance des relations de service.

Les ministères examinés ne tenaient généralement pas un répertoire des arrangements de services; cependant, la plupart des ministères étaient en mesure de produire des renseignements sur les arrangements de services à partir de leur système financier, de fichiers sur leurs réseaux partagés ou par suite de discussions avec les membres de la direction. Quelques grands ministères avaient de la difficulté à produire une liste exacte et complète.

Le fait de disposer d'une liste à jour des arrangements de services permet de sensibiliser davantage la direction à l'égard des services qui sont fournis à d'autres ministères ou par ceux-ci et accroît sa capacité de réaliser, à l'échelle du ministère, des activités de gestion comme celles mentionnées ci-dessus.

La plupart des ministères fournisseurs tenaient compte des directives du Secrétariat et de la Directive sur les services de soutien internes du Conseil du Trésor; cependant, les ministères clients n'étaient pas toujours au courant de ces instruments de politique.

Pour appuyer l'élaboration et la gestion des ententes de services, des outils comme des gabarits et des directives élaborés par le ministère ou par le Secrétariat peuvent aider à assurer l'exhaustivité et la cohérence des ententes de services. De plus, la connaissance de la Directive sur les services de soutien internes du Conseil du Trésor aide à faire en sorte que les ministères incluent les exigences de la Directive dans leurs activités de surveillance de la conformité et d'établissement de rapports (p. ex., l'obligation de signaler les importants problèmes de rendement ou de conformité à l'administrateur général ou au Secrétariat, s'il y a lieu).

La plupart des fournisseurs de services examinés prenaient en considération les directives du Secrétariat au moment de l'élaboration d'ententes de services avec leurs bénéficiaires.

Deux ministères clients avaient des politiques et des lignes directrices ministérielles liées à l'établissement d'ententes de services, et celles-ci étaient prises en considération au cours du processus d'examen des ententes de services. Cependant, la plupart des ministères clients se fiaient aux fournisseurs de services pour élaborer les ententes de services et n'étaient donc pas au courant des directives du Secrétariat et de la Directive sur les services de soutien internes du Conseil du Trésor. Par conséquent, les ministères clients ne prenaient pas les directives en considération au moment d'examiner leurs ententes de services.

S'ils prenaient en considération les directives du Secrétariat au moment d'examiner les ententes de services, les ministères clients, qui sont souvent de petits ministères, sauraient qu'ils doivent inclure, dans leurs ententes de services, des éléments clés qui les aideraient à atteindre leurs objectifs organisationnels et à veiller à ce que leurs besoins en matière de services soient comblés. De plus, le fait de connaître la Directive sur les services de soutien internes du Conseil du Trésor aiderait les ministères à comprendre qu'ils doivent surveiller la conformité et signaler les importants problèmes de rendement ou de conformité à leur administrateur général ou au Secrétariat, s'il y a lieu.

Recommandation 2

Les ministères devraient envisager d'améliorer la documentation des activités complétées et des résultats liées à la gestion des arrangements interministériels, comme l'élaboration de stratégies de service, la détermination des relations de service prioritaires, l'évaluation des risques, l'analyse de la valeur ainsi que la surveillance des arrangements et l'établissement de rapports pertinents.

Recommandation 3

Les ministères devraient envisager de créer et de tenir à jour une liste des arrangements de services.

Le Secrétariat a établi des directives et des procédures pour aider les ministères à élaborer et à tenir à jour les ententes de services interministérielles.

En plus d'avoir élaboré les instruments de politique examiné dans le cadre de l'audit (c.-à-d. la Ligne directrice du sur les ententes de services – Synthèse, la Ligne directrice sur les ententes de services – Éléments essentiels et la Directive sur les services de soutien internes), le Secrétariat a indiqué qu'il avait offert son aide aux organisations soit en interprétant la Directive sur les services de soutien internes ou formulant des commentaires quant à l'élaboration des ententes interministérielles.

Le 1er octobre 2014, le Conseil du Trésor a émis la Politique sur les services. Malgré que cette politique n'est pas comprise dans l'étendue de l'audit puisqu'elle vise les services internes intégrés et les services externes du gouvernement du Canada, elle favorise une culture de l'excellence en ce qui a trait à la gestion ainsi que des gains d'efficience opérationnelle. Cette politique fournit donc des principes pertinent pour tous les genres d'arrangements de service.

Le Secrétariat a des pratiques en place pour évaluer la conformité avec l'ensemble des politiques visant la gestion financière, qui peuvent comprendre la Directive sur les services de soutien internes lorsque des risques pertinents sont identifiés. Le Secrétariat aurait, toutefois, la possibilité de préciser son approche de surveillance de la conformité avec la Directive sur les services de soutien internes.

À l'instar d'autres instruments de l'ensemble de politiques sur la gestion financière, la Directive sur les services de soutien internes indique que le « secrétaire du Conseil du Trésor a la responsabilité de surveiller la conformité des ministères aux exigences énoncées dans la présente directive [...] ».

Comme l'énonce le Cadre stratégique sur la gestion de la conformité, qui vise à « définir clairement les rôles du Conseil du Trésor, du Portefeuille du Conseil du Trésor et des institutions quant à la surveillance et à la gestion de la conformité, selon les prescriptions juridiques et exigences des politiques du Conseil du Trésor », il revient au Secrétariat de recueillir de l'information dans diverses sources pour déterminer l'état de la gestion de la conformité au gouvernement^{Note en bas de page 24}. Parmi les activités qu'exerce le Secrétariat à cette fin, en ce qui a trait à l'ensemble des politiques sur la gestion financière, on trouve normalement la réalisation des évaluations liées au Cadre de responsabilisation de gestion, la tenue de téléconférences mensuelles des adjoints des dirigeants principaux des finances pour discuter des nouveaux enjeux dans le domaine de la gestion financière, le suivi des résultats figurant dans les rapports d'audit interne et d'évaluation interne et le maintien d'une présence dans le groupe de travail interministériel sur la politique financière.

La Directive sur les services de soutien internes n'a pas été visée par l'évaluation liée au Cadre de responsabilisation de gestion et aucune activité de surveillance n'a ciblé directement les exigences de la Directive. Puisque bon nombre de ministères clients n'étaient pas non plus au courant des exigences relatives à la conformité, il existe un risque que les problèmes de conformité passent inaperçus.

La Directive a été créé principalement pour donner aux ministères un moyen de recueillir ou de dépenser des fonds pour des services internes fournis par d'autres ministères, et elle ne porte que sur les ententes entre les ministères du gouvernement (par opposition aux marchés conclus avec des organisations privées). Le Secrétariat a donc déterminé que la Directive comporte un risque relativement faible et qu'une surveillance continue ou directe n'est pas justifiée. Le Secrétariat a indiqué que les activités susmentionnées visant à évaluer l'état de la gestion de la conformité au gouvernement et que l'obligation qu'ont les ministères de signaler tout problème de conformité important suffisent à satisfaire les exigences relatives à la surveillance. Les détails concernant les activités de surveillance nécessaires pour remplir les exigences de la Directive n'ont pas été clairement énoncés et en l'absence d'une explication adéquate du contexte entourant la Directive sur les services de soutien internes, la formulation employée pour définir les responsabilités en matière de surveillance entraîne diverses attentes et interprétations quant aux responsabilités de surveillance qui reviennent aux Secrétariat par rapport à celles qui incombent aux ministères. Une clarification de l'approche du Secrétariat en ce qui concerne la Directive sur les services de soutien internes pourrait éviter la confusion à cet égard et démontrer clairement que le Secrétariat a dûment acquitté ses responsabilités en matière de gestion et surveillance de la conformité à cette directive.

Le Secrétariat renouvelle actuellement l'ensemble des politiques visant la gestion financière, y compris la Directive sur les services de soutien internes.

Pour que les politiques du Conseil du Trésor demeurent pertinentes, le Secrétariat est chargé d'établir un cadre faisant en sorte que la Directive sur les services de soutien internes fasse l'objet d'un examen en temps opportun.

Le Secrétariat évalue les instruments de politique visant la gestion financière dans le cadre d'un vaste exercice de renouvellement de l'ensemble des politiques qui englobe la Directive sur les services de soutien internes.

Recommandation 4

Dans le cadre de l'initiative de réinitialisation de l'ensemble de politiques sur la gestion financière, le Secrétariat devrait envisager de préciser son approche, ou le besoin, quant aux exigences en matière de surveillance qui sont établies dans la Directive sur les services de soutien internes.